Interesse ad agire: quando impugnare l'estratto di ruolo

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 7983/2025, ha dichiarato inammissibile il ricorso di una società contro un estratto di ruolo. La decisione si fonda sulla mancanza di interesse ad agire del contribuente, secondo le nuove disposizioni normative (art. 3-bis D.L. 146/2021). L’impugnazione è consentita solo in casi specifici che dimostrino un pregiudizio concreto, come l’esclusione da appalti pubblici. Poiché tale condizione mancava, la Corte ha cassato la sentenza precedente senza rinvio, ponendo fine alla controversia.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Interesse ad Agire: Quando è Possibile Impugnare l’Estratto di Ruolo?

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha fornito chiarimenti cruciali sulle condizioni di ammissibilità per l’impugnazione di un estratto di ruolo. La decisione sottolinea l’importanza del cosiddetto interesse ad agire, un requisito fondamentale che limita l’accesso alla giustizia tributaria ai soli casi in cui il contribuente subisce un pregiudizio concreto e attuale. Questa pronuncia consolida un orientamento giurisprudenziale restrittivo, introdotto da una normativa sopravvenuta, con importanti implicazioni pratiche.

I Fatti del Caso: L’impugnazione di un Estratto di Ruolo

Una società aveva avviato un contenzioso tributario impugnando un estratto di ruolo relativo a diverse cartelle di pagamento e avvisi di accertamento per imposte dirette e indirette relative agli anni dal 2010 al 2014. Le commissioni tributarie di primo e secondo grado avevano parzialmente accolto le ragioni della società, annullando alcune pretese fiscali, ad esempio per avvenuta prescrizione di alcuni bolli automobilistici. L’Agenzia delle Entrate, non soddisfatta della decisione di appello, ha proposto ricorso per Cassazione.

La Questione Giuridica: Il Difetto di Interesse ad Agire

La Corte di Cassazione, prima ancora di esaminare i motivi specifici del ricorso dell’Agenzia, ha sollevato d’ufficio una questione preliminare e decisiva: la sussistenza dell’interesse ad agire da parte della società contribuente. L’estratto di ruolo, infatti, è un semplice documento informativo che riassume i debiti iscritti a ruolo, ma non è di per sé un atto della riscossione che possa essere impugnato autonomamente, se non in casi specifici.

L’Impatto della Nuova Normativa sull’Interesse ad Agire

Il punto centrale della decisione è l’applicazione dell’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021, una norma introdotta successivamente all’inizio della causa (ius superveniens) ma applicabile ai giudizi in corso. Questa disposizione stabilisce che l’estratto di ruolo può essere impugnato solo se il contribuente dimostra che tale atto gli arreca un pregiudizio specifico, come:

1. L’impossibilità di partecipare a una procedura di appalto pubblico.
2. La difficoltà nella riscossione di somme dovute da parte della pubblica amministrazione.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Nel caso di specie, la società non si trovava in nessuna di queste situazioni. Di conseguenza, secondo la Corte, mancava una delle condizioni fondamentali dell’azione.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha affermato che la mancanza di interesse ad agire è una questione rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del processo, in quanto attiene a una condizione essenziale per l’esercizio stesso della funzione giurisdizionale. La norma sopravvenuta ha, di fatto, delineato in modo tassativo il perimetro dell’interesse ad agire nell’impugnazione dell’estratto di ruolo.

I giudici hanno chiarito che, anche se al momento dell’instaurazione del giudizio la giurisprudenza poteva essere più permissiva, l’entrata in vigore della nuova legge ha modificato i presupposti processuali. Poiché la società non ha dimostrato di subire uno dei pregiudizi specificamente previsti dalla legge, il suo ricorso originario deve essere considerato inammissibile sin dall’inizio.

Per questo motivo, la Corte ha deciso di “cassare senza rinvio” la sentenza impugnata. Questa formula significa che la decisione della commissione regionale è stata annullata e la causa si è chiusa definitivamente, senza la necessità di un nuovo giudizio di merito, proprio perché mancava un presupposto fondamentale per poterla iniziare.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche per i Contribuenti

Questa ordinanza conferma un principio ormai consolidato: non è possibile impugnare un estratto di ruolo per il solo fatto di voler contestare la validità delle cartelle sottostanti, se queste non sono state notificate o lo sono state in modo invalido. Il contribuente deve attendere la notifica di un atto successivo e impugnabile (come un’intimazione di pagamento o un pignoramento) oppure, se vuole agire preventivamente, deve dimostrare di subire un danno concreto e immediato tra quelli elencati dalla legge.

In sintesi, la decisione ribadisce che l’accesso alla giustizia tributaria per contestare l’estratto di ruolo non è un diritto incondizionato, ma è subordinato alla prova di un effettivo e qualificato interesse ad agire, volto a rimuovere un pregiudizio specifico e non una mera incertezza giuridica.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No, non è sempre possibile. L’impugnazione dell’estratto di ruolo è ammessa solo in casi specifici e tassativi previsti dalla legge (art. 3-bis D.L. 146/2021), ossia quando il contribuente dimostra di subire un pregiudizio concreto, come l’impossibilità di partecipare ad appalti pubblici o di riscuotere crediti dalla Pubblica Amministrazione.

Cosa si intende per ‘interesse ad agire’ nell’impugnazione di un estratto di ruolo?
Per ‘interesse ad agire’ si intende la necessità concreta e attuale di ottenere una tutela giurisdizionale per rimediare a un danno specifico. Nel contesto dell’estratto di ruolo, questo interesse sussiste solo se il documento produce uno degli effetti pregiudizievoli specificamente elencati dalla normativa vigente.

Una nuova legge può rendere inammissibile un ricorso già presentato?
Sì. Secondo la Corte, una nuova norma processuale (ius superveniens), come quella che ha limitato l’impugnabilità dell’estratto di ruolo, si applica anche ai giudizi in corso. Pertanto, se il ricorso non soddisfa le nuove condizioni di ammissibilità, può essere dichiarato inammissibile anche se al momento della sua presentazione la legge era diversa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 7983 Anno 2025

Oggetto: Tributi

Civile Ord. Sez. 5 Num. 7983 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 26/03/2025

ORDINANZA

Sul ricorso iscritto al numero 21579 del ruolo generale dell’anno 2022, proposto

Agenzia delle entrate, in persona del Direttore pro tempore , domiciliata in Roma, INDIRIZZO presso l’Avvocatura Generale dello Stato che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

Contro

RAGIONE_SOCIALE Filippo Cristiani RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore ;

-intimata –

per la cassazione della sentenza della Commissione tributaria regionale della Lombardia n. 555/03/2022, depositata in data 17 febbraio 2022, non notificata. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 13 marzo 2025

dal Relatore Cons. NOME COGNOME di Nocera.

RILEVATO CHE

1.L’Agenzia delle entrate, in persona del Direttore pro tempore , propone ricorso, affidato a un motivo, per la cassazione della sentenza indicata in epigrafe con cui la Commissione tributaria regionale della Lombardia aveva rigettato l’appello principale dell’Ufficio nonché quello incidentale di RAGIONE_SOCIALE NOME Cristiani RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore , avverso la sentenza n. 510/03/2019 della Commissione Tributaria Provinciale di Pavia che aveva accolto parzialmente il ricorso proposto dalla suddetta società avverso un estratto di ruolo relativo a diverse cartelle di pagamento e rispettivi avvisi di accertamento, attinenti ad imposte dirette e indirette, per gli anni 2010-2014. 2. In punto di diritto, la CTR ha confermato la decisione di primo grado osservando che ‘ per la maggior parte delle cartelle di pagamento e degli avvisi di accertamento erano stati allegati/prodotti gli atti di notifica e/o interruttivi delle medesime ‘ e che ‘ per alcune cartelle si rilevava l’avvenuta prescrizione … essendo presenti, peraltro, cartelle mai notificate o notificate, negli anni 2010 e 2011, attinenti a bolli automobilistici, tra il 2011 e il 2013, prescritti ormai per superamento del termine quinquennale ‘.
E’ rimasta intimata la società contribuente.

CONSIDERATO CHE

Con l’unico motivo di ricorso si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4 c.p.c., la violazione e falsa applicazione degli artt. 36 del d.lgs. n. 546/1992, 132, n. 4 c.p.c., per avere la CTR aderito apoditticamente alla decisione di primo grado senza dare conto delle ragioni della conferma in relazione ai motivi di impugnazione proposti.

2.All’esame del ricorso va premesso il rilievo di ufficio che la presente controversia attiene all’impugnazione di estratti di ruolo e, tramite la stessa, all’impugnazione degli atti a essi sottesi. Nel qual caso, vi è difetto di interesse ad agire, questi one del tutto preliminare all’esame del merito del presente ricorso. L’estratto di ruolo non è, difatti, impugnabile se non nei casi elencati dall’art. 3 -bis d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, ove il ricorrente dimostri la sussistenza di un pregiudizio per la partecipazione ad una procedura di appalto, ovvero per la riscossione di somme allo stesso dovute da parte della pubblica amministrazione ovvero, infine, per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione, casi insussistenti nel caso in esame.
3.La suddetta norma è applicabile ai giudizi in corso come affermato dal diritto vivente (Cass., Sez. U., 26283/2022; Cass., Sez. U., n. 12459/2024), sicché il contribuente ha interesse a impugnare l’estratto nei soli casi delineati dalla suddetta disciplina, benché sopravvenuta. La Corte costituzionale si è espressa sulla legittimità del citato art. 3-bis d.l. cit. ribadendo che, eventuali modifiche al sistema in esso previsto, spetterebbero ad un intervento del Legislatore e che, pertanto, le questioni di incostituzionalità relative alla non impugnabilità diretta dell’estratto di ruolo al di fuori delle ipotesi da essa previste, sono inammissibili (Corte Cost. n. 190/2023; conf. Corte cost. n. 81/2024).
4.Posto che, pertanto, la norma citata delinea il contenuto dell’interesse ad agire in caso di impugnazione dell’estratto di ruolo in caso di cartella non notificata o invalidamente notificata, che non ricorrono le ipotesi di cui all’art. 3 -bis d.l. n. 146/2021, che non vi è interesse ad agire, che la mancanza di interesse ad agire è rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del processo (Cass. Sez. U, n. 12637/2008), il ricorrente non ha interesse ad agire in giudizio. A fronte del difetto di interesse ad agire, benché sopravvenuto all’atto della decisione, viene meno una condizione dell’azione, a rilevarsi indipendentemente dall’originaria fondatezza o meno della domanda, con rigetto della stessa (Cass., Sez. VI, 30 giugno 2020, n. 12975; Cass., Sez. I,12 novembre 2019, n. 29252), attenendo
la mancanza di interesse ad agire ai vizi dei requisiti intrinseci alla domanda (Cass., Sez. U., 14 gennaio 2015, n. 475).

5.Si è, inoltre, affermato che, in caso di difetto di legittimazione ad causam , la gravità del difetto processuale comporta che ove la generale controversia sul punto sia rimasta «viva», impugnandosi la causa nel merito o per altre questioni, è impedita la formazione del giudicato implicito sulla legittimazione ad causam , anche quando la specifica eccezione sia prospettata per la prima volta in sede di giudizio di legittimità, atteso che si tratta di questione che attiene alla stessa finalità della funzione giurisdizionale (Cass., Sez. Lav., 13 ottobre 2009, n. 21703; conf. Cass., Sez. III, 14 febbraio 2012, n. 2087; Cass., Sez. VI, 22 febbraio 2012, n. 2672; Cass., Sez. VI, 15 aprile 2013, n. 9095; Cass., Sez. Lav., 14 febbraio 2014, n. 3491; Cass., Sez. VI, 5 agosto 2016, nn. 16388, 16389).
6.Diversamente, solo la formazione di un giudicato interno espresso sulla questione del difetto di legittimazione ad causam preclude la riproposizione della questione, ovvero il rilievo di ufficio della stessa (Cass., Sez. V, 31 ottobre 2017, n. 25906; Cass. sez. 6-5, n. 33384 del 2022), principio questo di cui si è fatta applicazione anche nel caso di decadenza del contribuente dal diritto di agire in giudizio (Cass., Sez. V, 12 dicembre 2019, n. 32637; Cass., Sez. V, 13 settembre 2013, n. 20978; Cass. sez. 5, n. 26633 del 2024) e che deve essere, vieppiù, applicato in un caso come quello di specie, ove il giudizio, in assenza dell’interesse di agire del contribuente a impugnare l’estratto di ruolo, non poteva essere proposto per difetto di una condizione d ell’azione.
7.Pertanto, posto che: 1)la norma citata delinea il contenuto dell’interesse ad agire in caso di impugnazione dell’estratto di ruolo in caso di cartella non notificata o invalidamente notificata; 2) non ricorrono le ipotesi di cui all’art. 3bis del d.l. n. 146/2021; 3) non vi è interesse ad agire; 4)la mancanza di interesse ad agire è rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del processo ( Cass. Sez. Un. n. 12637/2008); 5) nella specie non sussiste un giudicato interno espresso sulla

questione del difetto di legittimazione ad causam , deve ritenersi l’originario ricorso inammissibile per difetto di interesse ad agire.

Attesa, pertanto, la pregiudizialità della questione dell’interesse ad agire rispetto al motivo di ricorso, questa Corte deve pronunciarsi sull’originario ricorso cassandosi la sentenza senza rinvio, ai sensi dell’art. 382, terzo comma, cod. proc. civ. per mancanza di una condizione dell’azione e così dichiarando inammissibile l’originario ricorso, per difetto di interesse ad agire, avverso l’estratto di ruolo relativo a diverse cartelle di pagamento e ai rispettivi avvisi di accertamento.
Le spese dell’intero giudizio sono integralmente compensate tra le parti, essendo in corso di giudizio sopravvenuto lo ius superveniens e la conseguente evoluzione della giurisprudenza di legittimità.

P.Q. M.

La Corte , pronunciando sul ricorso, cassa senza rinvio la sentenza impugnata e rigetta l’originario ricorso della società contribuente; dichiara integralmente compensate tra le parti le spese processuali dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma il 13 marzo 2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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