Interesse ad agire: quando impugnare l'estratto di ruolo

Una società ha impugnato delle iscrizioni a ruolo contestando la notifica delle cartelle. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di interesse ad agire, applicando una nuova normativa che limita l’impugnazione dell’estratto di ruolo solo a casi di specifico e comprovato pregiudizio per il contribuente, non presenti in questa fattispecie.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 agosto 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Interesse ad agire: la Cassazione limita l’impugnazione dell’estratto di ruolo

L’interesse ad agire rappresenta una delle condizioni fondamentali per poter accedere alla tutela giurisdizionale. Senza un interesse concreto e attuale a difendere un proprio diritto, l’azione legale non può essere proposta. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha riaffermato questo principio in ambito tributario, chiarendo, alla luce di una nuova normativa, i limiti entro cui un contribuente può impugnare un estratto di ruolo. La decisione sottolinea come non sia sufficiente la mera esistenza di un debito iscritto a ruolo per giustificare un ricorso, ma sia necessario dimostrare un pregiudizio specifico.

I Fatti del Caso

Una società a responsabilità limitata proponeva ricorso avverso tre iscrizioni a ruolo relative a una pretesa tributaria per gli anni 2014-2015, contestando la ritualità della notifica delle cartelle di pagamento sottostanti. La Commissione Tributaria Regionale, tuttavia, rigettava l’appello della società, ritenendo che l’Agenzia delle Entrate avesse provato la corretta notifica a mezzo posta elettronica certificata (PEC), producendo i file originali delle ricevute di accettazione e consegna. Contro questa decisione, la società proponeva ricorso per cassazione, basato su una serie di motivi tecnici relativi alla validità delle notifiche telematiche e alla regolarità della produzione documentale in giudizio.

L’Intervento della Cassazione e la Questione Preliminare

Giunta dinanzi alla Suprema Corte, la controversia ha subito una svolta inaspettata. Invece di entrare nel merito dei motivi tecnici sollevati dalla società, i giudici hanno rilevato d’ufficio una questione preliminare e assorbente: la carenza di interesse ad agire da parte della ricorrente. La Corte ha osservato che l’oggetto del contendere era l’impugnazione di iscrizioni a ruolo e, di conseguenza, degli atti impositivi sottesi. Questo ha spostato il focus dal “come” si è contestato (validità delle notifiche) al “se” si poteva contestare in quella forma (impugnando l’estratto di ruolo).

L’Interesse ad Agire e l’Impugnazione dell’Estratto di Ruolo

La Corte ha fondato la sua decisione sull’applicazione dell’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021, una norma introdotta successivamente all’inizio della causa ma applicabile ai giudizi in corso (cd. ius superveniens). Questa disposizione legislativa ha codificato un principio restrittivo, stabilendo che l’estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile, se non in casi eccezionali. Il contribuente ha interesse ad agire contro l’estratto di ruolo solo se dimostra che tale iscrizione gli sta causando un pregiudizio concreto, come:

1. La partecipazione a una procedura di appalto.
2. La riscossione di somme dovute da parte di pubbliche amministrazioni.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Al di fuori di queste ipotesi, il contribuente non può utilizzare l’impugnazione dell’estratto di ruolo come strumento per recuperare la possibilità di contestare una cartella di pagamento che non ha opposto nei termini di legge.

Le Motivazioni della Decisione

La Suprema Corte ha motivato la sua decisione sottolineando che la mancanza di interesse ad agire è una condizione dell’azione che può essere rilevata d’ufficio in ogni stato e grado del processo. Nel caso di specie, la società ricorrente non aveva allegato né provato l’esistenza di uno dei pregiudizi specifici richiesti dalla nuova normativa. Di conseguenza, il suo ricorso originario era inammissibile sin dall’inizio per difetto di una condizione essenziale.

I giudici hanno chiarito che, benché la questione fosse emersa per effetto di una legge sopravvenuta, essa attiene ai requisiti intrinseci della domanda giudiziale. La gravità di tale difetto impedisce la formazione di un giudicato implicito, consentendo alla Corte di pronunciarsi anche se la questione non era stata sollevata nei gradi di merito. Pertanto, essendo venuta meno una condizione dell’azione, l’intero castello processuale è crollato, rendendo inutile l’esame dei motivi di ricorso.

Le Conclusioni

Con questa ordinanza, la Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibili i ricorsi originari della società e ha cassato la sentenza impugnata senza rinvio, ponendo fine alla controversia. La decisione ha importanti implicazioni pratiche: rafforza l’orientamento secondo cui l’estratto di ruolo non è un “rimedio universale” per contestare pretese fiscali non opposte tempestivamente. I contribuenti che intendono agire contro un estratto di ruolo devono ora essere pronti a dimostrare un danno specifico e attuale derivante dall’iscrizione a ruolo, non essendo più sufficiente la sola esistenza del debito per giustificare l’azione legale. Questa pronuncia consolida una linea giurisprudenziale volta a prevenire l’abuso dello strumento processuale e a garantire che l’accesso alla giustizia sia fondato su esigenze concrete di tutela.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. Secondo la normativa vigente (art. 3-bis D.L. 146/2021) e l’interpretazione della Corte di Cassazione, l’estratto di ruolo non è di per sé un atto impugnabile. Lo diventa solo se il contribuente dimostra di subire un pregiudizio specifico, come l’impossibilità di partecipare a un appalto, di riscuotere crediti dalla P.A. o la perdita di un beneficio.

Cosa significa “difetto di interesse ad agire” in materia tributaria?
Significa che il contribuente non ha una necessità concreta e attuale di rivolgersi al giudice. Nel caso dell’estratto di ruolo, non basta lamentare l’esistenza di un debito; è necessario provare che quell’iscrizione a ruolo sta producendo un danno effettivo e immediato ai propri diritti o interessi, come specificato dalla legge.

Una nuova legge può essere applicata a un processo già in corso?
Sì, in determinati casi. Il principio dello ius superveniens (diritto sopravvenuto) stabilisce che una nuova norma, specialmente se di natura processuale, può applicarsi ai giudizi pendenti. In questo caso, la norma che ha limitato l’impugnabilità dell’estratto di ruolo è stata applicata retroattivamente al giudizio in corso, determinandone l’esito.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 21577 Anno 2025

Oggetto: Tributi

estratto di ruolo Relatore: COGNOME NOME

–

difetto di interesse rilevabilità

–

Civile Ord. Sez. 5 Num. 21577 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 27/07/2025

ORDINANZA

Sul ricorso iscritto al numero 1340 del ruolo generale dell’anno 202 1, proposto

NOME COGNOME RAGIONE_SOCIALE in persona del suo legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avv.to NOME COGNOME in forza di procura speciale in calce al ricorso, elettivamente domiciliato presso lo studio del l’ Avv.to NOME COGNOME, in Roma, INDIRIZZO;

– ricorrente –

Contro

Agenzia delle entrate, in persona del Direttore pro tempore , domiciliata in Roma, INDIRIZZO presso l’Avvocatura Generale dello Stato che la rappresenta e difende;

per la cassazione della sentenza della Commissione tributaria regionale del FriuliVenezia Giulia n. 54/02/2020, depositata in data 15 giugno 2020.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 29 maggio 2025 dal Relatore Cons. NOME COGNOME di Nocera.

RILEVATO CHE

NOME COGNOME RAGIONE_SOCIALE in persona del suo legale rappresentante pro tempore , propone ricorso, affidato a otto motivi, per la cassazione della sentenza indicata in epigrafe, con cui la Commissione tributaria regionale del Friuli-Venezia Giulia aveva rigettato l’appello proposto nei confronti dell’Agenzia delle entrate, in persona del Direttore pro tempore , avverso la sentenza n. 90/03/2019 della Commissione Tributaria Provinciale di Udine che, previa riunione, aveva rigettato i ricorsi proposti dalla suddetta società avverso tre iscrizioni a ruolo, per gli anni 2014-2015, recanti una pretesa tributaria di complessivi euro 1.591,239,24, relativi a cartelle di pagamento la ritualità della notifica delle quali veniva contestata da quest’ultim a.
2. In punto di diritto, la CTR ha ritenuto le cartelle di pagamento – relative ai ruoli oggetto di impugnazione – ritualmente notificate – come da ricevute rilasciate dal sistema di posta certificata a mezzo pec, all’indirizzo di posta elettronica della società contribuente, risultante dal registro INI-PEC (EMAIL ai sensi degli artt. 26 del DPR n. 602/73 e 60 del DPR n. 600/73; in particolare, l’Ufficio, in data 7.6.2019, aveva prodotto i documenti informatici originali nativi, i file con estensione eml, riguardanti sia le ricevute di accettazione che quelle di consegna, le cartelle di pagamento oggetto di notifica; tale documen tazione assumeva, ai sensi dell’art. 23 -bis , comma 1, del D.lgs. n. 82/2005, piena valenza probatoria, non essendo subordinata all’attestazione di conformità all’originale; peraltro, la documentazione prodotta in data 7.6.2019, era stata accompagnata dalla nota di deposito in forma telematica (c.d. NIR) contenente l’elencazione dei documenti da depositare; da
qui l’inammissibilità dei ricorsi introduttivi avverso i ruoli attesa la regolare notifica delle sottese cartelle di pagamento e la mancata tempestiva impugnazione delle medesime nel termine di cui all’art. 21 del d.lgs. n. 546/92. 3. Resiste, con controricorso, l’Agenzia delle entrate .

CONSIDERATO CHE

1.Con il primo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 e n. 5 c.p.c., per violazione e falsa applicazione degli artt. 116 c.p.c., 6, comma 1, della legge n. 212/2000, 25, comma 1, del d.P.R. n. 602/73, 26 del d.P.R. n. 602/73, 23 del d.lgs. n. 82/2005, 23bis c.p.c. del d.lgs. n. 83/2005, nonché omesso esame di fatti decisivi e controversi per il giudizio, per avere la CTR ritenuto rituale la notifica delle cartelle di pagamento relative ai ruoli impugnati nell’erronea supposizione che i documenti depositati dall’Ufficio in data 7.6.2019 fossero stati acquisiti al fascicolo in formato ‘eml’ laddove gli stessi erano in realtà delle semplici copie di documenti originali nativi, essendo il fascicolo di primo grado esclusivamente in formato cartaceo.
Con il secondo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 e n. 5 c.p.c., la violazione e falsa applicazione degli artt. 24 del d.lgs. n. 546/92 in combinato disposto con l’art. 32 del d.lgs. n. 546/92 nonché omesso esame di fatti decisivi e controversi per il giudizio, per avere la CTR ritenuto valido il deposito effettuato in data 7.6.2019 sebbene privo della relativa nota di deposito, debitamente sottoscritta, contenente l’indicazione dettagliata dei documenti prodotti.

Con il terzo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 5 c.p.c., la violazione e falsa applicazione degli artt. 6, comma 1, della legge n. 212/2000, 25, comma 1, del DPR n. 602/73, 26 del DPR n. 602/73, 23 e 23-bis del d.lgs. n. 82/2005, 10 del Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 4.8.2015 nonché della Circolare n. 1/DF del 4 luglio 2019, punto 6.3., nonché omesso esame di fatti decisivi e controversi per il giudizio, per avere la CTR omesso di argomentare in merito a ll’ eccezione di inammissibilità dei documenti
prodotti dall’Ufficio in sede di gravame (in data 27.8.2019), trattandosi di documenti allegati nel formato non consentito ‘eml’ .

Con il quarto motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 e n. 5 c.p.c., la violazione e falsa applicazione de ll’art. 24 del d.lgs. n. 82/2005 nonché l’ omesso esame di fatti decisivi e controversi per il giudizio, per avere la CTR omesso di argomentare in ordine all’eccezione afferente all’in ammissibilità della produzione documentale in quanto corredata da certificati qualificati relativi alla sottoscrizione digitale scaduti alla data del deposito dei documenti medesimi nel fascicolo telematico (27.8.2019).
Con il quinto motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 e 5 c.p.c., la violazione e falsa applicazione dell’art. 20, comma 1 -bis del d.lgs. n. 82/95, nonché l’omesso esame di fatti decisivi e controversi per il giudizio, per avere la CTR omesso di argo mentare in ordine all’eccezione di nullità delle cartelle di pagamento, relative ai ruoli impugnati, per mancata sottoscrizione digitale delle stesse.

Con il sesto motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 e 5 c.p.c., la violazione e falsa applicazione degli artt. 23 e 23bis del d.lgs. 82/1995 e 25bis del d.lgs. n. 546/92, nonché l’omesso esame di fatti decisivi e controversi per il giudizio, per avere la CTR omesso di argomentare in ordine all’eccezione di mancata regolare attestazione di conformità dei documenti telematici e mancata regolare sottoscrizione dell’attestazione di conformità in relazione alla documentazione prodotta in data 14.11.2019.
Con il settimo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 e 5 c.p.c., la violazione e falsa applicazione dell’art. 12, comma 4, del DPR n. 602/73, nonché l’omesso esame di fatti decisivi e controversi per il giudizio, per avere la CTR omesso di argomentare in ordine all’eccezione di mancata sottoscrizione delle iscrizioni a ruolo impugnate.

Con l’ottavo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 e 5 c.p.c., la violazione e falsa applicazione dell’art. 2697 c.c., nonché l’omesso

esame di fatti decisivi e controversi per il giudizio, per avere la CTR omesso di argomentare in ordine all’eccezione di insussistenza del debito tributario e di decadenza dal diritto di richiedere il pagamento del debito d’imposta, poi iscritto a ruolo.

9 .All’esame del ricorso va premesso il rilievo di ufficio che la presente controversia attiene all’impugnazione di iscrizioni a ruolo e, tramite gli stessi, all’impugnazione degli atti a essi sottesi. Nel qual caso, vi è difetto di interesse ad agire, questione del tutto preliminare all’esame del merito del presente ricorso. L’estratto di ruolo non è, difatti, impugnabile se non nei casi elencati dall’art. 3 -bis d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, ove il ricorrente dimostri la sussistenza di un pregiudizio per la partecipazione ad una procedura di appalto, ovvero per la riscossione di somme allo stesso dovute da parte della pubblica amministrazione ovvero, infine, per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione, casi insussistenti nel caso in esame.
10.La suddetta norma è applicabile ai giudizi in corso come affermato dal diritto vivente (Cass., Sez. U., 26283/2022; Cass., Sez. U., n. 12459/2024), sicché il contribuente ha interesse a impugnare l’estratto nei soli casi delineati dalla suddetta disciplina, benché sopravvenuta. La Corte costituzionale si è espressa sulla legittimità del citato art. 3-bis d.l. cit. ribadendo che, eventuali modifiche al sistema in esso previsto, spetterebbero ad un intervento del Legislatore e che, pertanto, le questioni di incostituzionalità relative alla non impugnabilità diretta dell’estratto di ruolo al di fuori delle ipotesi da essa previste, sono inammissibili (Corte Cost. n. 190/2023; conf. Corte cost. n. 81/2024).
11 .Posto che, pertanto, la norma citata delinea il contenuto dell’interesse ad agire in caso di impugnazione dell’estratto di ruolo in caso di cartella non notificata o invalidamente notificata, che non ricorrono le ipotesi di cui all’art. 3 -bis d.l. n. 146/2021, che non vi è interesse ad agire, che la mancanza di interesse ad agire è rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del processo (Cass. Sez. U, n. 12637/2008), il ricorrente non ha interesse ad agire in giudizio. A fronte del difetto di interesse a d agire, benché sopravvenuto all’atto della
decisione, viene meno una condizione dell’azione, a rilevarsi indipendentemente dall’originaria fondatezza o meno della domanda, con rigetto della stessa (Cass., Sez. VI, 30 giugno 2020, n. 12975; Cass., Sez. I,12 novembre 2019, n. 29252), attenendo la mancanza di interesse ad agire ai vizi dei requisiti intrinseci alla domanda (Cass., Sez. U., 14 gennaio 2015, n. 475).

12.Si è, inoltre, affermato che, in caso di difetto di legittimazione ad causam , la gravità del difetto processuale comporta che ove la generale controversia sul punto sia rimasta «viva», impugnandosi la causa nel merito o per altre questioni, è impedita la formazione del giudicato implicito sulla legittimazione ad causam , anche quando la specifica eccezione sia prospettata per la prima volta in sede di giudizio di legittimità, atteso che si tratta di questione che attiene alla stessa finalità della funzione giurisdizionale (Cass., Sez. Lav., 13 ottobre 2009, n. 21703; conf. Cass., Sez. III, 14 febbraio 2012, n. 2087; Cass., Sez. VI, 22 febbraio 2012, n. 2672; Cass., Sez. VI, 15 aprile 2013, n. 9095; Cass., Sez. Lav., 14 febbraio 2014, n. 3491; Cass., Sez. VI, 5 agosto 2016, nn. 16388, 16389).
13.Diversamente, solo la formazione di un giudicato interno espresso sulla questione del difetto di legittimazione ad causam preclude la riproposizione della questione, ovvero il rilievo di ufficio della stessa (Cass., Sez. V, 31 ottobre 2017, n. 25906; Cass. sez. 6-5, n. 33384 del 2022; v. anche, Sez. U, Sentenza n. 26019 del 30/10/2008), principio questo di cui si è fatta applicazione anche nel caso di decadenza del contribuente dal diritto di agire in giudizio (Cass., Sez. V, 12 dicembre 2019, n. 32637; Cass., Sez. V, 13 settembre 2013, n. 20978; Cass. sez. 5, n. 26633 del 2024) e che deve essere, vieppiù, applicato in un caso come quello di specie, ove il giudizio, in assenza dell’interesse di agire del contribuente a impugnare l’estratto di ruolo, non poteva essere proposto per difetto di una condizione dell’azione.
14.Pertanto, posto che: 1) la norma citata delinea il contenuto dell’interesse ad agire in caso di impugnazione dell’estratto di ruolo in caso di cartella non notificata o invalidamente notificata; 2) non ricorrono le ipotesi di cui all’art. 3 –

bis del d.l. n. 146/2021; 3) non vi è interesse ad agire; 4) la mancanza di interesse ad agire è rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del processo (Cass. Sez. Un. n. 12637/2008); 5) nella specie, non sussiste un giudicato interno espresso sulla questione del difetto di legittimazione ad causam , deve ritenersi l’originario ricorso inammissibile per difetto di interesse ad agire.

15 . Attesa, pertanto, la pregiudizialità della questione dell’interesse ad agire rispetto ai motivi di ricorso, questa Corte deve pronunciarsi sugli originari ricorsi cassandosi la sentenza senza rinvio, ai sensi dell’art. 382, terzo comma, cod. proc. civ. per mancanza di una condizione dell’azione e così dichiarando inammissibili gli originari ricorsi, per difetto di interesse ad agire.

Le spese dell’intero giudizio sono integralmente compensate tra le parti, essendo in corso di giudizio sopravvenuto lo ius superveniens e la conseguente evoluzione della giurisprudenza di legittimità.

P.Q. M.

La Corte , pronunciando sul ricorso, cassa senza rinvio la sentenza impugnata e dichiara inammissibili gli originari ricorsi; dichiara integralmente compensate tra le parti le spese processuali dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma il 29 maggio 2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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