Inedificabilità assoluta e ICI: quando il terreno è esente

Un comune ha richiesto il pagamento dell’ICI per alcuni terreni, considerandoli edificabili secondo il piano regolatore locale. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso del comune, confermando che la presenza di vincoli di inedificabilità assoluta, derivanti da strumenti urbanistici sovraordinati (come vincoli ambientali o paesaggistici), rende il terreno esente dall’imposta. Tale inedificabilità fa venir meno il presupposto stesso del tributo, rendendo irrilevante la questione del possesso del bene da parte del contribuente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 27 agosto 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

ICI e Inedificabilità Assoluta: la Cassazione chiarisce i limiti del potere impositivo

L’ordinanza in esame affronta una questione cruciale per proprietari di terreni e amministrazioni comunali: quando un’area è realmente soggetta a ICI? La Corte di Cassazione stabilisce un principio fondamentale: se un terreno è gravato da vincoli di inedificabilità assoluta imposti da normative sovraordinate, esso è esente da imposta, anche se il piano regolatore comunale lo classifica diversamente. Questa decisione ribadisce la prevalenza dei vincoli di tutela paesaggistica e ambientale sulla pianificazione locale.

I Fatti di Causa

Un Comune aveva notificato a un contribuente due avvisi di accertamento per omesso versamento dell’ICI relativa all’anno 2009 per diverse aree di sua proprietà. Secondo l’ente locale, i terreni erano da considerarsi edificabili in base al Piano Regolatore Generale (PRG), che li qualificava come aree “AP Standard” destinate ad attrezzature di interesse generale, parchi e sport. Il Comune sosteneva che tali aree consentissero interventi edificatori e avessero un valore economico grazie alla “perequazione urbanistica”, che permetteva di cedere i diritti edificatori.

Il contribuente ha impugnato gli avvisi, sostenendo l’illegittimità della pretesa tributaria. Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale gli hanno dato ragione, affermando che i terreni erano di fatto inedificabili e che il contribuente era stato spossessato a seguito di un’occupazione d’urgenza da parte dell’ANAS.

La questione dell’inedificabilità assoluta davanti alla Cassazione

Il Comune ha presentato ricorso in Cassazione, basandolo su tre motivi principali. Il più rilevante, e quello esaminato prioritariamente dalla Corte, riguardava la presunta erronea valutazione della natura edificabile delle aree. La Corte, tuttavia, ha rigettato questa censura. Ha evidenziato come i giudici di merito avessero correttamente accertato la presenza di vincoli di carattere ambientale, paesaggistico e idrogeologico, provenienti da strumenti pianificatori sovraordinati rispetto al PRG comunale. Questi vincoli determinavano una inedificabilità assoluta dei terreni.

La Corte ha richiamato il proprio orientamento consolidato, secondo cui l’esistenza di tali vincoli superiori rende un terreno legalmente non edificabile ai fini fiscali, facendo venir meno il presupposto stesso per l’applicazione dell’ICI.

Le Motivazioni della Corte

La motivazione della Suprema Corte è netta e si fonda su un principio gerarchico delle fonti di pianificazione territoriale. La valutazione compiuta dalla Commissione Tributaria Regionale, che ha accertato l’esistenza di vincoli determinanti una inedificabilità assoluta, costituisce un accertamento di merito che non può essere messo in discussione in sede di legittimità.

Una volta stabilito questo punto fermo, le altre questioni sollevate dal Comune diventano irrilevanti. La Corte ha infatti dichiarato “assorbiti” gli altri due motivi di ricorso, relativi alla presunta permanenza del possesso in capo al contribuente e all’obbligo di presentare la dichiarazione ICI. Se manca il presupposto impositivo principale, cioè la natura (almeno potenzialmente) edificabile del terreno, diventa superfluo indagare su chi ne avesse il possesso o se dovesse essere presentata una dichiarazione. L’assoluta inedificabilità del bene azzera alla radice qualsiasi pretesa fiscale da parte del Comune.

Conclusioni

Questa ordinanza offre un’importante lezione pratica: la classificazione di un’area nel piano regolatore comunale non è l’unico fattore, né quello decisivo, per determinarne l’assoggettabilità a imposta. I proprietari di terreni devono sempre verificare l’esistenza di eventuali vincoli derivanti da piani di livello superiore (provinciale, regionale o statale), come quelli paesaggistici, ambientali o idrogeologici. Se tali vincoli comportano una inedificabilità assoluta, il terreno è esente da ICI (e oggi da IMU sulla componente edificabile del valore), e qualsiasi pretesa del Comune in tal senso può essere legittimamente contestata. La decisione conferma che la tutela di interessi pubblici superiori, come l’ambiente e il paesaggio, prevale sulla potestà impositiva locale basata su una mera classificazione urbanistica.

Un terreno è soggetto a ICI se il piano regolatore comunale lo qualifica come potenzialmente edificabile?
No, non necessariamente. Se sul terreno gravano vincoli di inedificabilità assoluta derivanti da strumenti di pianificazione sovraordinati (ad esempio, vincoli paesaggistici o idrogeologici), questi prevalgono sulla classificazione comunale. L’inedificabilità assoluta fa venir meno il presupposto stesso dell’imposta.

Cosa si intende per inedificabilità assoluta ai fini fiscali?
Si intende una condizione giuridica del terreno che impedisce in modo totale qualsiasi tipo di costruzione. Tale condizione, come specificato dalla Corte, deriva da vincoli di carattere ambientale, paesaggistico o idrogeologico imposti da normative di livello superiore a quello comunale.

Se un terreno è assolutamente inedificabile, il proprietario deve comunque pagare l’ICI se formalmente ne ha ancora il possesso?
No. Secondo la Corte, una volta accertata l’inedificabilità assoluta dell’area per il periodo d’imposta in esame, viene meno il presupposto stesso del tributo. Di conseguenza, la questione del possesso del bene diventa irrilevante e non è dovuta alcuna imposta.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 21653 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 21653 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: LIBERATI NOME

Data pubblicazione: 28/07/2025

ORDINANZA

COMUNE PESCHIERA COGNOME rappresentato e difeso dall’avvocato sul ricorso iscritto al n. 34668/2018 R.G. proposto da : COGNOME (CODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

COGNOME

-intimato- avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della Lombardia, sede di MILANO n. 1657/2018 depositata il 13/04/2018. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/06/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Il Comune ricorrente ha notificato due avvisi di accertamento d’ufficio ICI per l’anno 2009 , per avere il contribuente omesso la

denuncia ICI ed il versamento dell’imposta per diverse proprietà (identificate al catasto al fg. 75, mapp. 26 e 30; fg. 76, mapp. 28 e 32).

Il contribuente ha impugnato i due avvisi di accertamento e la Commissione Tributaria Provinciale di Milano ha emesso la sentenza n. 8970/8/16, pubblicata il 23.11.2016, con la quale ha accolto il ricorso.

Il Comune ha tempestivamente proposto gravame avanti alla Commissione Tributaria Regionale della Lombardia, contestando l’apparenza della motivazione e l’omissione in ordine alle argomentazioni portate dal Comune sulla legittimità degli avvisi di accertamento, la sussistenza dei presupposti per l’applicazione dell’imposta e la correttezza del calcolo delie sanzioni. Il contribuente ha formulato appello incidentale.

La CTR della Lombardia, con la sentenza in epigrafe indicata, ha confermato la sentenza appellata, respingendo ambedue i ricorsi. In particolare, i giudici di secondo grado hanno ritenuto dimostrato che le aree in questione erano gravate da vincoli di inedificabilità assoluta e che, quanto meno per l’anno fiscale 2009, erano state oggetto di effettivo spossessamento da parte dell’ANAS, con conseguente venir meno dei presupposti per l’applicazione dell’ICI, dell’obbligo di dichiarazione e delle sanzioni contestate.
Avverso la suddetta sentenza di gravame il Comune ha proposto ricorso per cassazione affidato a n. 3 motivi.

L’intimato non ha depositato controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Va prioritariamente trattato il motivo n. 2, per il criterio della ragione più liquida.

Con il secondo motivo di ricorso, parte ricorrente contesta ai sensi dell’art. 360 c. 1. n. 3. c.p.c. la violazione e falsa applicazione di norme di diritto di cui agli artt. 1 e 2. D.lgs. 504/1992, con riferimento alla ritenuta insussistenza della natura edificabile delle aree.

2.1. Il Comune evidenzia in particolare che la CTR, avendo erroneamente escluso il possesso delle aree in capo al contribuente, ha implicitamente ritenuto assorbito il motivo d’appello riguardante la natura edificabile di tali aree. Il contribuente aveva sostenuto che le aree non potessero essere considerate edificabili in quanto designate nel Piano Regolatore Generale (PRG) come aree “AP Standard” soggette a vincoli urbanistici che impedivano qualsiasi attività edificatoria, invece le aree qualificate nel PRG come AP standard per “attrezzature di interesse generale” con destinazione a verde per gioco e sport e parchi urbani, consentivano interventi edificatori sia pubblici che privati, potenzialmente fonte di reddito (come parcheggi o impianti sportivi) e, in ogni caso, il PGT (Piano di Governo del Territorio) prevede la “perequazione urbanistica”, in base al cui meccanismo le aree AP standard possono essere cedute in cambio di diritti edificatori in altre zone del territorio comunale, mantenendo la loro qualifica di edificabilità e un valore venale equiparabile a quello delle aree direttamente edificabili.
2.2. La censura non merita accoglimento.

2.3. La CTR ha dato espressamente conto di vincoli di carattere ambientale, paesaggistico, idrogeologico, specificamente qualificati come rinvenienti da strumenti pianificatori sovraordinati rispetto al PRG comunale, e li ha ritenuti determinativi della assoluta inedificabilità dei terreni in questione, deducendone che questi ultimi erano esenti da ICI.

La CTR, così, si è espressa in adesione all’orientamento consolidato della giurisprudenza di legittimità (tra le tante: Cass., Sez. 5*^, 25 marzo 2015, n. 5992; Cass., Sez. 5″, 18 settembre 2019, n. 23206; Cass., Sez. 5^, 24 settembre 2019, n. 23671; Cass., Sez. 5^, 23 ottobre 2019, n. 27121; Cass., Sez. 5″, 14 dicembre 2019, n. 33012;, Cass., Sez. 5^, 18 giugno 2021, nn. 17494 e 17495; Cass.,

Sez. 5-^, 29 ottobre 2021, n. 30891; Cass., Sez. 5^, 29 novembre 2021, n. 37337).

Quanto alla natura assoluta dei vincoli, idonei in base alla giurisprudenza citata a determinare la inedificabilità, si tratta di accertamento di merito, compiuto dal giudice del gravame, che non è possibile sindacare in questa sede.

Sulla scorta di tale valutazione, deve ritenersi che non vi sia la violazione di legge invocata dal ricorrente.

2.4. Il motivo va dunque rigettato.

Con il primo motivo di ricorso si deduce invece, ai sensi dell’art. 360. c. 1. n. 3. c.p.c. , la violazione e falsa applicazione di norme di diritto in relazione agli artt. 1 e 2 D.lgs. 504/1992.

3.1. Il Comune sottolinea che, nel caso specifico, come ammesso dalla stessa CTR e come risulta dalla sentenza del TAR LombardiaMilano n. 258/2013, il diritto di proprietà sugli immobili in questione non è mai stato trasferito ad ANAS ed è sempre rimasto in capo ai proprietari, e che lo stesso decreto di occupazione d’urgenza prevedeva la cessazione degli effetti dell’occupazione se entro il 13.9.2002 non fosse stato emesso il decreto di esproprio, cosa che effettivamente accadde. Pertanto, il Comune conclude che la CTR è incorsa in un errore di diritto nel ritenere assente il requisito del possesso in capo al contribuente.
Con il terzo motivo di ricorso, infine, si lamenta ai sensi dell’art. 360, c. 1, n. 3. c.p.c., la violazione e falsa applicazione dì norme di diritto, in relazione all’artt. 10, c. 4. D.lgs. 504/1992, con riferimento alla sussistenza dell’obbligo di denuncia ICI, che sarebbe erroneamente stato escluso dal giudice di appello.

I motivi nn. 1 e 3 devono considerarsi assorbiti. Una volta che l’area è definitivamente accertata con riguardo all’annualità in esame come soggetta ad inedificabilità assoluta, con conseguente venir meno del presupposto di imposta, le ulteriori censure sono difatti assorbite

da tale pregiudizievole accertamento, il che rende superfluo accertare se vi fosse stato un trasferimento definitivo all’ANAS e se sussistesse l’obbligo di denuncia.

In conclusione, il ricorso va rigettato.

Nulla deve disporsi quanto alle spese, stante la mancata costituzione del controricorrente.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, deve darsi atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale, dell’ulteriore importo a t itolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dov uto per il ricorso principale, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13 .

Così deciso in Roma, il 26/06/2025 .

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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