Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 30218 Anno 2025
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Data pubblicazione: 16/11/2025
Civile Ord. Sez. 5 Num. 30218 Anno 2025
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: COGNOME NOME
SEZIONE TRIBUTARIA
Oggetto: Imu vincoli paesaggistici
–
Composta dai Magistrati
Socci NOME
Presidente-
R.G.N. NUMERO_DOCUMENTO
NOME
Consigliere rel.-
COGNOME.
Liberati NOME
Consigliere –
U – 17/10/2025
COGNOME NOME
Consigliere –
NOME
Consigliere –
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 24779/2024 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE, in persona del sindaco p.t., rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO
-ricorrente –
contro
COGNOME NOME, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO -controricorrente – avverso la sentenza della CGT II del la Valle d’Aosta , n. 14 del 2024 depositata il 29 luglio 2024
Udita la relazione svolta nella udienza del 17/10/2025 dalla AVV_NOTAIO NOME COGNOME.
FATTI DI CAUSA
La controversia ha ad oggetto un avviso di accertamento (n. 283) con cui RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE (d’ora in po i ricorrente) ha intimato COGNOME NOME (d’ora in poi controricorrente) il pagamento dell’ IMU per l’anno 2018.
Numero sezionale 6924/2025
Numero di raccolta generale 30218/2025
La questione concerne la sottoposizione ad IMU di alcuni immobili e la rideterminazione della base imponibile di alcuni di essi, in ragione della ritenuta edificabilità delle aree. Data pubblicazione 16/11/2025
La CGT I ha accolto parzialmente il ricorso e la CGT II ha riformato la pronuncia, rigettando l’appello principale dell’odiern o ricorrente, accogliendo l’appello incidentale e annullato l’avviso di accertamento impugnato, per quello che oggi ancora rileva, sulla base delle seguenti ragioni:
-i terreni oggetto del contendere non sono imponibili ai fini IMU, in quanto su di essi grava un vincolo paesaggistico, ex all’art. 136 del codice dei beni culturali ed ina base all’art. 40, comma 2, lett. a) delle Norme di attuazione del piano territoriale paesistico della Regione autonoma Valle d’Aosta ;
-né residua alcun margine di intervento, tenuto conto delle limitate possibilità di intervento non compatibili con la destinazione di zona dei mappali come prevista dallo strumento urbanistico comunale (zona Fa3 ‘sottozone destinate ai servizi di rilevanza regionale’, e zona Ba33 ‘sottozone già completamente
-edificate o di completamento destinate in particolare alla residenza’).
Il ricorrente propone ricorso fondato su due motivi.
Ai sensi dell’art. 380 bis c.p.c., il consigliere delegato ha proposto la definizione anticipata del giudizio per manifesta infondatezza.
Il ricorrente ha proposto istanza di decisione del ricorso e deposita memoria, mentre la controricorrente ha presentato controricorso.
RAGIONI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo di ricorso il ricorrente prospetta, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 4 c.p.c., la nullità della sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 36 d.lgs. n. 546/1992, dell’art. 132 c.p.c. e dell’art. 111, comma 6 Costituzione .
1.1. Il motivo incentrato sostanzialmente sul difetto di istruttoria della sentenza di secondo grado, è infondato.
Numero sezionale 6924/2025
Numero di raccolta generale 30218/2025
Risulta che il giudice regionale abbia dato compiutamente conto del proprio convincimento in ordine al fatto che i mappali in questione, ancorché edificabili secondo il vigente PRGC, erano tuttavia gravati da un vincolo di inedificabilità assoluta derivante dalla disciplina paesaggistica. Data pubblicazione 16/11/2025
Contrariamente a quanto si sostiene in ricorso, non pare che questo convincimento sia stato fuorviato da un ‘difetto di istruttoria’ ovvero dal travisamento di fatti decisivi conseguente a mancata o erronea disamina di documenti di causa (non sussistono, dunque, i presupposti di sindacato di cui in Cass., Sez. U, n. 5792/2024, Rv. 670391 – 01).
Dalla motivazione, al contrario, risulta effettuata una compiuta considerazione dei riferimenti urbanistici del caso di specie.
Il quadro normativo applicabile risulta correttamente ricostruito e, nello stesso senso non risultano vizi nella sussunzione della fattispecie, così come ricostruita, attraverso una valutazione insuscettibile di revisione in questa sede.
Risulta, peraltro, anche esaminato, che la edificabilità in questione, come asserita dal RAGIONE_SOCIALE, fosse esercitabile sui terreni in via diretta ovvero con traslazione compensativa di diritti edificatori da essi, in tesi, prodotti.
Con il secondo motivo di ricorso il ricorrente prospetta ‘ Nullità della sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 2, comma 1, lett. b) D.Lgs. 504/1992, richiamato ai fini IMU dall’art. 13, comma 2 D.L. 201/2011, convertito in L. 214/2011, nonché dell’art. 11quaterdecies, comma 16 D.L. 203/2005, conve rtito in L. 248/2005 e dell’art. 36, comma 2 D.L. 223/2006, convertito in L. 248/2006, ai sensi dell’art. 360, comma 1, num. 3) c.p.c.’
2.1. Il motivo è fondato nei termini di seguito esposti.
Il Collegio intende richiamare il condiviso e consolidato principio di legittimità, espresso in tema di ICI, ma applicabile anche all’IMU , in ragione della forte omogeneità strutturale dei tributi, secondo cui il principio di imponibilità dell’area edificabile per il
solo fatto del suo inserimento come tale nel PRG, indipendentemente dall’adozione di strumenti attuativi, trova un limite nella presenza di vincoli di carattere paesaggistico (Cass., Sez. U, n. 25506/06, Rv. 593375 – 01). Numero sezionale 6924/2025 Numero di raccolta generale 30218/2025 Data pubblicazione 16/11/2025
In tema di ICI, per le aree ricomprese nel piano regolatore generale, l’edificabilità, sebbene non esclusa da vincoli specifici, che possono incidere unicamente sul valore venale delle stesse in ragione delle concrete potenzialità edificatorie, non sussiste, invece, in presenza di vincoli assoluti, ancorché posti da strumenti regionali di pianificazione paesaggistica ed ambientale, i quali prevalgono sulla pianificazione urbanistica comunale’ (Cass. Sez. 5, n. 23206/2019, Rv. 655138 – 01).
È stato precisato in proposito con orientamento al quale il Collegio intende dare continuità, che nel rapporto tra PRG e piano paesaggistico regionale, deve essere riconosciuta “assoluta prevalenza delle prescrizioni del piano paesaggistico regionale, comunque denominato, sulla pianificazione urbanistica comunale”. Ne consegue che la regola secondo cui «la presenza sull’area di vincoli di destinazione influisce unicamente sulla maggiore o minore potenzialità edificatoria, ma non sulla natura edificabile ex se dell’area ai fini tributari» non concerne la diversa ipotesi in cui l’area, ancorché edificabile secondo il PRG, tale non sia all’esito della valutazione complessiva ed integrata di quest’ultimo con lo strumento di pianificazione paesaggistica ed ambientale regionale (cfr. Cass. Sez. 6-5, 9 luglio 2014, n. 15729, Sez. 5, 19 aprile 2019, n. 11080, Sez. 5, n. 34242/2019, Rv. 656383 -01, cit.).
Il principale riferimento normativo a sostegno di questo indirizzo va individuato nel Codice dei beni culturali e dell’ambiente di cui al d.lgs. n. 42 del 2004, che all’art. 145 stabilisce, comma 3,: «Le previsioni dei piani paesaggistici di cui agli articoli 143 e 156 non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico, sono cogenti per gli strumenti
urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa dell’adeguamento degli strumenti urbanistici e sono altresì vincolanti per gli interventi settoriali. Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette». In tal senso la giurisprudenza di legittimità ha affermato che, in tema di ICI, ai fini della tassabilità delle “aree fabbricabili”, le previsioni del piano paesaggistico regionale prevalgono, a norma dell’art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, sugli strumenti urbanistici dei Comuni, con la conseguenza che è irrilevante che il terreno sia edificabile secondo il piano regolatore generale qualora, in base al piano paesaggistico regionale, lo stesso sia soggetto a un vincolo di inedificabilità assoluta, il quale, diversamente dai vincoli di inedificabilità specifica – che possono incidere unicamente sul valore venale dell’immobile – è idoneo a escludere la natura edificabile dell’area e, quindi, il presupposto impositivo’ (Cass ., Sez. 5, n. 33012/2019, Rv. 656460 – 01; Sez. Numero sezionale 6924/2025 Numero di raccolta generale 30218/2025 Data pubblicazione 16/11/2025
5, n. 34242/2019, Rv. 656383 – 01).
Nel caso di specie il ricorrente sostiene che dalle specifiche schede delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano (doc. 17 di primo grado), i terreni oggetto di causa risultavano dotati di un proprio indice di edificabilità, che risultava utilizzabile in loco sulle porzioni non vincolate o comunque trasferibile su fondi di proprietà di terzi, senza che fosse richiesta, nel P.R.G. vigente nel 2018, la preventiva cessione gratuita al RAGIONE_SOCIALE dell’area oggetto di trasformazione pubblica, ovvero senza che sulla stessa fosse imposto un vincolo assoluto di inedificabilità.
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Il ricorrente sostiene che i terreni oggetto di accertamento hanno subìto di fatto gli stessi limiti previsti nei confronti delle aree destinate a funzioni perequative, che la Corte di cassazione ha peraltro indiscutibilmente riconosciuto imponibili ai fini IMU nella sopra richiamata sentenza (Cass., Sez. U, n. 23902/2020, Rv. 659609 – 01) Data pubblicazione 16/11/2025
Sembrerebbe, dunque, che sui terreni residui una qualche possibilità edificatoria in base alla previsione di una parziale destinazione a servizi ed, inoltre, è fatto riferimento al possibile trasferimento della potenzialità edificatoria (perizia redatta dal AVV_NOTAIO. COGNOME NOME in data 21 giugno 2006, doc. 5 di primo grado).
Nelle Norme Tecniche di Attuazione della Variante sostanziale al P.R.G.C. approvata con deliberazione di Giunta Regionale del 20 novembre 2017 n. 1623, viene specificato infatti che:
per le aree ricadenti in zona Ba33 è ammessa la realizzazione di fabbricati aventi altezza massima pari almeno a 12,50 mq e con un numero di piani pari a tre, oltre il sottotetto, implementabile sino a quattro, oltre sottotetto, a fronte della stipula di una convenzione con il RAGIONE_SOCIALE per il mantenimento ventennale della destinazione d’uso dell’immobile;
per le aree ricadenti in zona Fa03 è consentita la realizzazione di parcheggi e autorimesse interrati e di aree a verde attrezzata in superficie.
Nel caso in esame il ricorrente con delibera G.C. del 30 novembre 2018 n. 42 (doc. 3 di primo grado, provvedimento mai impugnato avanti al Giudice Amministrativo e di cui non era stata richiesta la disapplicazione da parte della ricorrente), ha ritenuto applicabile alle aree site in zona Ba33 (Fg. 34, Mapp. 216 parte, 221 e 248) il valore di € 120,00/mq, cui non era stata applicata la riduzione per particolare configurazione dell’area, in quanto tali aree -a fronte della loro dimensione -risultavano comunque utilizzabili direttamente per attività edificatoria, anche a seguito
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di fusione con altri terreni, tanto che lo strumento attuativo previsto per la realizzazione dell’intervento urbanistico comportava la predisposizione di un Piano Urbanistico di Dettaglio (P.U.D.) e, quindi, l’accorpamento con altre aree limitrofe . Data pubblicazione 16/11/2025
Diversamente, a tutte le aree comprese in zona F (Fg. 34, Mapp. 215, 216 parte, 222, 223,224 e 505) era stato attribuito -a causa dei vincoli da cui risultavano gravate -un valore di € 0,60/mq, generando comunque una maggiore imposta dovuta dalla contribuente rispetto a quanto versato.
La sentenza, a fronte di questa diversa classificazione delle aree oggetto del giudizio, ha proceduto alla verifica circa l’effettiva inedificabilità assoluta, in quanto ha accertato che le limitate possibilità di intervento non erano comunque compatibili con la destinazione di zona dei mappali come prevista dallo strumento urbanistico comunale (zona Fa3 ‘sottozone destinate ai servizi di rilevanza regionale’, e zona Ba33 ‘sottozone già completamente edificate o di completamento destinate in particolare alla residenza’).
La controricorrente non ha escluso la sussistenza di diritti edificatori, ma ha affermato che la natura dello stesso è di tipo compensativo, e non perequativo, come sostenuto dal RAGIONE_SOCIALE. Ciò perché detto diritto edificatorio riguarda un terreno urbanisticamente non edificabile, che verrebbe ristorato con l’assegnazione al proprietario di un quid volumetrico da spendere su altra area: e, in quanto tale, non è assoggettabile ad imposta (Cassazione civile, sez. I, 22/12/2023, n. 35884), come correttamente ritenuto in sentenza.
Da tale quadro sembra quasi incontestat a l’esistenza di residui diritti edificatori e la sentenza impugnata non risulta che abbia effettuato un ‘indagine sulla natura di tali diritti; in particolare, se si tratti solo di strumenti perequativi oppure compensativi, oppure la semplice previsione di cessione di diritti di cubatura.
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Data pubblicazione 16/11/2025
In proposito, occorre ricordare che, è assoggettato ad ICI il terreno inserito nell’ambito di una “perequazione urbanistica”, per effetto della quale viene attribuito un valore edificatorio uniforme a tutte le proprietà destinate alla trasformazione di uno o più ambiti del territorio comunale, a prescindere dalla effettiva localizzazione dei diritti edificatori, trasferibili e negoziabili separatamente dal suolo, atteso che l’applicazione di tale imposta presuppone il possesso di immobili aventi potenzialità edificatoria, sebbene non immediatamente attuabile, desunta dalla qualificazione operata nel piano regolatore generale anche semplicemente adottato (Cass., Sez. 5, n. 27575/2018, Rv. 653311 – 01).
Diversamente, sempre in tema di ICI, un’area già edificabile e poi assoggettata a vincolo di inedificabilità assoluta, ove sia inserita in un programma di “compensazione urbanistica” non è assoggettabile ad imposta, atteso che il diritto edificatorio compensativo non ha natura reale, non inerisce al terreno, non costituisce una sua qualità intrinseca ed è trasferibile separatamente da esso (Cass., Sez. U, n. 23902/2020, Rv. 659609 -01, Sez. 6 – 5, n. 37934/2021, Rv. 663094 – 01).
Con la prima pronuncia da ultimo richiamata (Cass., Sez. 5, n. 27575/2018), le SU, hanno già avuto modo di chiarire, quanto a peculiarità distintive della figura negoziale, che nella cessione di cubatura faceva difetto qualsiasi finalità perequativocompensativo-indennitaria, e che in essa: “il trasferimento (totale o parziale) della capacità edificatoria del fondo avviene – tra privati – a favore di un’area fin dall’inizio ben determinata, se non necessariamente contigua quantomeno prossima, e di destinazione urbanistica omogenea. Non vi è incidenza sulla pianificazione generale, attesa l’invarianza della cubatura complessiva, l’omogeneità delle aree coinvolte e l’estraneità alla cessione in sé della PA (per questo la si ritrova talvolta definita come intervento di ‘micro pianificazione urbanistica ad iniziativa
Numero sezionale 6924/2025
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privata’), alla quale sarà tuttavia demandato di assentire il rilascio, a favore del cessionario, del permesso di costruire maggiorato della quota di cubatura trasferita” Data pubblicazione 16/11/2025
Si ricorda ancora che il negozio di cessione di cubatura tra privati, con cui il proprietario di un fondo distacca, in tutto o in parte, la facoltà inerente al suo diritto dominicale di costruire nei limiti della cubatura assentita dal piano regolatore e, formandone un diritto a sè stante, lo trasferisce a titolo oneroso al proprietario di altro fondo urbanisticamente omogeneo, è atto immediatamente traslativo di un diritto edificatorio di natura non reale a contenuto patrimoniale, non richiedente la forma scritta ad substantiam e trascrivibile ex art. 2643, n. 2-bis, c.c. (Cass., Sez. U, n. 16080/2021, Rv. 661408 – 01). Ne consegue che tale diritto edificatorio, stante la natura obbligatoria, non è soggetto all’imposta oggetto del presente giudizio.
Alla luce di quanto esposto, segue l’accoglimento del secondo motivo di ricorso, il rigetto del primo; la cassazione della sentenza impugnata e il rinvio alla CGT II della Valle d’Aosta , per l’ accertamento circa la sussistenza di diritti edificatori e per l’identificazione della loro natura, al fine della verifica della sussistenza del presupposto impositivo, sulla base dei principi sopra richiamati.
Il giudice del rinvio provvederà anche alla determinazione delle spese del presente giudizio.
p.q.m.
La Corte accoglie il secondo motivo, rigetta il primo;
cassa la decisione impugnata sul motivo accolto e rinvia alla CGT di secondo grado della Valle d’Aosta, anche per le spese del giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma, il 17 ottobre 2025
Il Presidente NOME COGNOME