Impugnazione valori IMU: la delibera è contestabile

Una società ha contestato un avviso di accertamento IMU relativo a un aumento del valore di aree edificabili. Le commissioni tributarie inizialmente hanno respinto il ricorso, sostenendo che la società avrebbe dovuto impugnare la delibera comunale che stabiliva tali valori. La Corte di Cassazione ha ribaltato la decisione, affermando un principio fondamentale: il contribuente può procedere all’impugnazione dei valori IMU direttamente in sede di ricorso contro l’avviso di accertamento. Le delibere comunali, infatti, costituiscono solo una presunzione semplice che il contribuente può superare fornendo una prova contraria, come una perizia di parte. Il giudice tributario ha il potere di disapplicare l’atto amministrativo (la delibera) se ritenuto illegittimo ai fini della decisione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 3 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Valori IMU: la Cassazione Conferma la Contestabilità delle Delibere Comunali

L’impugnazione dei valori IMU stabiliti da un Comune per le aree edificabili è un tema cruciale per molti contribuenti, siano essi aziende o privati. Spesso ci si chiede se, una volta ricevuto un avviso di accertamento basato su valori predeterminati da una delibera comunale, sia ancora possibile contestare tali importi. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa chiarezza, stabilendo un principio a tutela del contribuente: i valori indicati nelle delibere comunali non sono dogmi inscalfibili, ma presunzioni che possono essere contestate e superate in giudizio.

I Fatti del Caso

Una società si è vista notificare un avviso di accertamento relativo all’IMU per l’anno 2016. Il Comune contestava un valore venale delle aree edificabili di proprietà della società superiore a quello dichiarato, basando la propria pretesa su una delibera della giunta comunale che fissava i valori medi di mercato per zone omogenee.

La società ha impugnato l’avviso, ma sia la Commissione Tributaria Provinciale (CTP) che quella Regionale (CTR) hanno respinto le sue ragioni. Secondo i giudici di merito, il contribuente, per contestare il valore, avrebbe dovuto impugnare preventivamente la delibera comunale e il relativo regolamento. In assenza di tale impugnazione, i valori determinati dall’amministrazione dovevano essere considerati definitivi e applicabili.

L’Impugnazione dei Valori IMU secondo la Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso della società, ribaltando completamente la prospettiva dei giudici di merito. Gli Ermellini hanno chiarito che il contribuente ha pieno diritto di contestare il valore dell’immobile in sede di impugnazione dell’avviso di accertamento, anche se non ha mai impugnato gli atti generali (delibere e regolamenti) che ne sono a fondamento.

Il punto centrale della decisione è la natura giuridica di queste delibere. Esse non sono atti impositivi diretti, ma strumenti che mirano a limitare e rendere trasparente il potere di accertamento dell’ente locale. Funzionano in modo analogo agli studi di settore, ponendo una presunzione semplice (_praesumptio hominis_) sul valore di mercato delle aree.

Le Motivazioni

La Corte ha basato la sua decisione su principi consolidati del diritto tributario e amministrativo.

In primo luogo, ha ribadito che le delibere comunali sui valori delle aree fabbricabili ammettono sempre la prova contraria. Spetta al contribuente, nella fase giudiziale, l’onere di smentire i valori presuntivamente definiti dal Comune. Questo può essere fatto attraverso qualsiasi mezzo di prova, come una perizia tecnica di parte che attesti un differente e più realistico valore di mercato. La sentenza di merito era errata nel liquidare la perizia prodotta come una mera ‘valutazione tecnica sfornita di riscontri oggettivi’, senza analizzarla nel dettaglio.

In secondo luogo, la Cassazione ha richiamato il fondamentale potere del giudice tributario di disapplicare l’atto amministrativo presupposto. Anche prima delle riforme legislative che lo hanno esplicitato, l’ordinamento riconosce al giudice il potere di non applicare un atto amministrativo (come una delibera comunale) se lo ritiene illegittimo, senza bisogno di un annullamento formale. Questo potere è essenziale per garantire una tutela giurisdizionale piena ed efficace al contribuente. Affermare che il contribuente possa difendersi solo impugnando preventivamente l’atto generale significherebbe limitare ingiustificatamente il suo diritto di difesa.

Le Conclusioni

L’ordinanza in esame rappresenta un’importante conferma a favore dei diritti del contribuente. Stabilisce chiaramente che l’impugnazione dei valori IMU è sempre possibile nel momento in cui si contesta l’atto impositivo specifico, ovvero l’avviso di accertamento. Le delibere comunali sono un punto di partenza, uno strumento di orientamento per l’amministrazione, ma non possono trasformarsi in una barriera invalicabile per il cittadino che ritiene la valutazione del proprio immobile eccessiva e non in linea con il reale valore di mercato. La partita si gioca e si decide in tribunale, dove il contribuente può e deve portare tutte le prove a suo favore per superare la presunzione posta dall’ente locale.

Posso contestare il valore di un’area edificabile stabilito dal Comune ai fini IMU direttamente quando impugno l’avviso di accertamento?
Sì, la Corte di Cassazione ha confermato che il contribuente può contestare il valore dell’area direttamente nel ricorso contro l’avviso di accertamento, senza essere obbligato a impugnare preventivamente la delibera comunale che ha fissato quel valore.

Le delibere con cui il Comune fissa i valori delle aree edificabili sono vincolanti in modo assoluto per il contribuente?
No, non sono vincolanti in modo assoluto. Tali delibere hanno la finalità di limitare il potere di accertamento del Comune e pongono una presunzione semplice (presunzione ‘hominis’) del valore, che il contribuente può superare fornendo la prova contraria.

Cosa deve fare un contribuente per dimostrare che il valore attribuito dal Comune alla sua area è troppo alto?
Il contribuente deve fornire in giudizio prove concrete che smentiscano il valore presunto dal Comune. Un mezzo di prova efficace è una consulenza tecnica o una perizia di parte che analizzi il valore effettivo di mercato dell’immobile, tenendo conto di tutte le sue caratteristiche specifiche.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 15993 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 15993 Anno 2025

Presidente: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 15/06/2025

Oggetto: Ici

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 15732/2021 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata dall’Avv . NOME COGNOME e dall’Avv. NOME COGNOME ;

-ricorrente –

Contro

Comune di Palosco, in persona del sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME e dall’Avv. NOME COGNOME ;

-controricorrente – avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della Lombardia, sezione staccata di Brescia, n. 638/2021 depositata il 18 febbraio 2021;

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 31 gennaio 2025 della Consigliera NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

La controversia ha ad oggetto l’impugnazione di un avviso di accertamento relativo all’I mu dovuta per l’anno 2016 (n. 04) con cui era stato rettificato, in aumento, il valore venale di alcune aree edificabili, emesso dal Comune di Palosco (d’ora in poi controricorrente) nei confronti di RAGIONE_SOCIALE ( d’ora in poi ricorrente).

La CTP ha rigettato il ricorso e la CTR ha confermato la decisione di primo grado sulla base delle seguenti ragioni:

-la giurisprudenza di legittimità ha affermato che il regolamento comunale ha lo scopo di rendere trasparente l’attività amministrativa di verifica e il contribuente è titolare di una posizione giuridica direttamente tutelabile, costituita dalla autolimitata potestà accertatrice derivante dal regolamento con il quale sono state approvate le delibere;

-fermo il principio che il valore imponibile è rappresentato dal valore in comune commercio alla data del 1° gennaio dell’anno d’imposta, il regolamento comunale Imu prevede la possibilità per la giunta comunale di approvare, periodicamente per zone omogenee, i valori medi orientativi di mercato delle aree fabbricabili, al solo scopo di semplificare gli adempimenti fiscali a carico del contribuente e per orientare l’attività di controllo dell’ufficio ;

-nel caso in esame la contribuente per contestare il valore delle aree come determinato dall’ente impositore, avrebbe dovuto impugnare la delibera o il regolamento;

-con riferimento alla carenza di motivazione dell’avviso di accertamento, la stessa contribuente ha affermato che era a conoscenza degli atti richiamati dall’ente impositore;

-la censura riguardante la circostanza che il giudice di primo grado non aveva valutato il contenuto della pretesa tributaria è infondata; la pretesa tributaria discende dall’applicazione della delibera e del regolamento, atti conosciuti e mai appellati dalla contribuente;

-con riferimento alla doglianza relativa alla mancata considerazione della perizia di parte, si condividono le conclusioni della sentenza di primo grado, secondo cui essa costituisce una valutazione tecnica, sfornita di riscontri oggettivi;

-per la doglianza circa l’omessa motivazione in ordine agli incrementi di valore ai fini dell’imponibile Imu , si richiama quanto già affermato, circa l’omessa impugnazione della parte della contribuente delle delibere e dei regolamenti che hanno determinato i valori impugnati.

La ricorrente propone ricorso, fondato su quattro motivi e deposita memoria, il comune controricorrente si è costituito proponendo controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo la ricorrente denuncia, in relazione all’art. 360, nn. 4 e 5, c.p.c., la nullità della sentenza per erroneità e carenza di motivazione con riguardo alla violazione o falsa applicazione dell’art. 52 del d.lgs. n. 446 del 1997 . Contesta la parte della motivazione nella quale si sostiene che i valori determinati dall’amministrazione debbano sempre essere applicati e possono essere contestati dal contribuente solo attraverso l’impugnazione degli stessi provvedimenti .
Evidenzia, altresì, che la sentenza abbia escluso la carenza di motivazione dell’avviso di accertamento , sul presupposto che la contribuente ha dichiarato di essere a conoscenza degli atti in esso richiamati.

1.1. Il motivo è fondato, previa qualificazione dello stesso in termini di vizio di violazione di legge. A questo proposito si richiama il principio di legittimità secondo cui l’erronea intitolazione del motivo di ricorso per cassazione non osta alla sua sussunzione in altre fattispecie di cui all’art. 360, comma 1, c.p.c., né determina l’inammissibilità del ricorso, se dall’articolazione del motivo sia chiaramente individuabile il tipo di vizio denunciato (Cass., Sez. 5, n. 759/2025 (Rv. ), Sez. 6 – 5, n. 26310/2017, Rv. 646419 -01, Sez. 6 – 3, n. 4036/2014, Rv. 630239 -01, Sez. U, n. 17931/2013, Rv. 627268 -01).
Il motivo in esame contiene chiaramente una denuncia di violazione di legge, laddove censura la sentenza impugnata nella parte in cui afferma che i valori determinati dall’amministrazione debbano sempre essere applicati e possono essere contestati dal contribuente solo attraverso l’impugnazione degli stessi provvedimenti.

La sentenza impugnata è effettivamente incorsa in un errore di diritto nella parte in cui ha affermato «la pretesa tributaria discende dall’applicazione della delibera e del regolamento atti conosciuti dall’appellante e mai impugnati »; «deve osservarsi che per contestarne il valore occorreva impugnare la delibera o il regolamento posto che la determinazione è l’atto conclusivo della motivazione».

Occorre, sul punto, richiamare il consolidato principio, per cui in tema di ICI, le delibere con le quali il Consiglio comunale, ex art. 52 del d.lgs. n. 446 del 1997, determina periodicamente e per

zone omogenee i valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili hanno la finalità di limitare il potere di accertamento dell’ente territoriale qualora l’imposta sia versata sulla base di un valore non inferiore a quello indicato in dette delibere che, pertanto, sono fonti di presunzione analoghe al cd. redditometro, sicché ammettono la prova contraria, con l’ulteriore conseguenza che, se il giudice ritiene dimostrato che ad un’area edificabile non può essere attribuito il valore individuato dal Comune, può disattenderlo e procedere ad un’autonoma stima utilizzando i parametri di legge (Cass., Sez. 5, n. 17248/2019, Rv. 654691 01).
Si trattava, quindi, di applicare il principio di diritto secondo il quale le delibere di determinazione, per zone omogene, dei valori di aree edificabili pongono una presunzione che il contribuente può naturalmente superare con prova contraria. Dette delibere svolgono una funzione analoga a quella dei cosiddetti studi di settore, costituenti una diretta derivazione dei “redditometri” o “coefficienti di reddito e di ricavi” previsti dal d.l. n. 69 del 1989, convertito in l. n. 154 del 1989, ed atteggiantisi come mera fonte di presunzioni hominis , vale a dire supporti razionali offerti dall’amministrazione al giudice, paragonabili ai bollettini di quotazioni di mercato o ai notiziari Istat, nei quali è possibile reperire dati medi presuntivamente esatti (Cass., Sez. 5, n. 24297/2022; Sez. 5, n. 11643/2019; Sez. 5, n. 27572/2018, Rv. 650958 – 01; Sez. 6-5, n. 15312/2018, Rv. 649233 – 01; Sez. 5, n. 5068/2015, Rv. 635340 – 01; Cass., 24 gennaio 2013, n. 1661; Cass., Sez. 5, n. 15555/2010, Rv. 613811 – 01).
Spetta, infatti, al contribuente nella fase giudiziale smentire i valori definiti presuntivamente nelle delibere comunali e ciò non deve farlo necessariamente con la preventiva impugnativa degli

atti generali dell’ente impositore con cui vengono fissati i criteri per la determinazione del valore degli immobili.

L’ordinamento, infatti, riconosce al giudice tributario la possibilità di disapplicazione del l’atto e, a questo proposito, è stato in modo del tutto condivisibile accertato che il potere di disapplicare tutti gli atti amministrativi che costituiscono il presupposto dell’imposizione, anche se non a contenuto normativo o generale, è espressione di un principio generale dell’ordinamento, fissato dall’art. 5 della l. n. 2248 del 1865, allegato E, e già presente nell’ordinamento anche prima dell’espresso riconoscimento operato dall’art. 12, comma 2, della l. n. 448 del 2001, con l’introduzione del nuovo testo dell’art. 2 del d.lgs. n. 546 del 1992 – di un generale potere di decidere incidenter tantum su questioni attribuite alla competenza di altre giurisdizioni (Cass., Sez. 5, n. 25935/2024, Rv. 672517 -01).
La ricorrente nella specie aveva contestato la valutazione delle aree edificabili ed aveva prodotto una consulenza di parte. Sulla base di tali circostanze non è corretta ed è del tutto insufficiente la conclusione cui perviene la sentenza impugnata fondata sul presupposto che le delibere ormai non erano state impugnate e sul rilievo che il primo giudice aveva rilevato che la consulenza è «una valutazione tecnica di parte. Un indizio sfornito di riscontri oggettivi e comunque contestualizzando i prezzi facendo riferimento a imprenditori edili operanti nel settore delle costruzioni di tipologia prefabbricati».
Con riferimento alla seconda doglianza circa la carenza di motivazione dell’avviso, si osserva preliminarmente che essa è ammissibile, avendo la ricorrente provveduto ad allegare l’atto impositivo impugnato (all. 2 fascicolo secondo grado ricorrente).

La sentenza impugnata ha ritenuto di superare la censura sulla carenza di motivazione dell’atto impugnato sul presupposto che la contribuente ha dichiarato di essere a conoscenza degli atti in esso richiamati, incorrendo in un errore di diritto, in quanto deve trovare applicazione il principio per cui è irrilevante che il contribuente si sia difeso anche nel merito, atteso che l’insufficienza motivazionale dell’atto impositivo, che ne giustifica l’annullamento, non può essere sanata, ex art. 156 c.p.c., per raggiungimento dello scopo, in quanto l’atto ha la funzione di garantire una difesa certa anche con riferimento alla delimitazione del thema decidendum (Cass., 21 luglio 2022, n. 22918; Cass., 17 ottobre 2014, n. 21997).
Con il secondo motivo la ricorrente prospetta, in relazione all’art. 360, nn. 4 e 5, c.p.c., la nullità della sentenza per erroneità e carenza di motivazione con riguardo alla violazione o falsa applicazione dell’art. 52 del d.lgs. n. 446 del 1997. Contesta l’erronea applicazione dei principi di diritto sottesi alla norma invocata, per avere la sentenza ritenuto dovuta la pretesa, in quanto derivante dall’applicazione della delibera e del regolamento . A tal fine aggiunge anche che l’avviso di accertamento non era motivato.
Con il terzo motivo la ricorrente prospetta, in relazione all’art. 360, nn. 4 e 5, c.p.c., la nullità della sentenza per erroneità e carenza di motivazione per errata ripartizione dell’onere probatorio. Si duole che la sentenza non abbia considerato gli esiti della perizia dalla stessa prodotta.

Con il quarto motivo la ricorrente prospetta in relazione all’art. 360, nn. 4 e 5, c.p.c., la nullità della sentenza per erroneità e carenza di motivazione, per quanto attiene agli incrementi di valore succedutisi negli anni, ai fini dell’imponibile Imu.

I motivi secondo, terzo e quarto sono assorbiti in forza dell’accoglimento del primo motivo di ricorso.

Da quanto esposto segue l’accoglimento del primo motivo di ricorso, assorbiti gli altri, la cassazione della sentenza impugnata ed il rinvio della causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Lombardia , in diversa composizione, per l’esame delle ragioni di impugnazione dell’avviso , nonché di quelle riguardanti il valore delle aree dedotte dalla ricorrente nel ricorso introduttivo e ribadite in sede di appello.

Il giudice del rinvio provvederà anche alla liquidazione delle spese del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, assorbiti gli altri, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Lombardia, in diversa composizione, anche per le spese del presente giudizio di legittimità.

Così deciso il 31 gennaio 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.