Impugnazione facoltativa: avviso non è atto finale

Analisi di una sentenza della Cassazione che stabilisce il principio dell’impugnazione facoltativa per l’avviso di pagamento dei contributi di bonifica. La mancata contestazione di tale avviso preliminare non rende definitiva la pretesa, che può essere impugnata nel merito con l’atto successivo, come l’ingiunzione di pagamento.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 31 dicembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Facoltativa: l’Avviso di Pagamento non Chiude la Partita

Ricevere un avviso di pagamento, specialmente per tributi come i contributi consortili, può generare incertezza: è necessario agire subito o si può attendere? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce su un principio fondamentale a tutela del contribuente: l’impugnazione facoltativa. Questa decisione chiarisce che ignorare un avviso di pagamento preliminare non significa perdere il diritto di difendersi. Vediamo insieme cosa è successo e quali sono le implicazioni pratiche di questa importante pronuncia.

I Fatti del Caso

Un contribuente, proprietario di alcuni terreni, riceve un avviso di pagamento da una società di riscossione per conto di un consorzio di bonifica. L’importo richiesto è di quasi 3.000 euro a titolo di contributo per l’anno 2014. Il contribuente non impugna questo primo avviso.

Successivamente, gli viene notificata una formale ingiunzione di pagamento per una somma leggermente superiore, comprensiva degli interessi. A questo punto, il contribuente decide di contestare l’ingiunzione davanti alla Commissione Tributaria Provinciale, che gli dà ragione e annulla l’atto.

Il consorzio, non soddisfatto, presenta appello alla Commissione Tributaria Regionale (CTR). La CTR ribalta la decisione di primo grado, affermando che il contribuente avrebbe dovuto impugnare il primo avviso di pagamento. Non avendolo fatto, secondo i giudici d’appello, la pretesa del consorzio era diventata definitiva e l’ingiunzione poteva essere contestata solo per vizi propri e non per questioni di merito. Il contribuente, ritenendo errata tale interpretazione, ricorre in Cassazione.

La Decisione della Cassazione e l’Impugnazione Facoltativa

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del contribuente, cassando la sentenza della CTR e rinviando la causa per un nuovo esame. Il cuore della decisione si basa sul principio dell’impugnazione facoltativa degli atti ‘atipici’ o ‘prodromici’.

La Corte ha stabilito che l’avviso di pagamento per i contributi di bonifica non rientra nell’elenco tassativo degli atti che devono essere obbligatoriamente impugnati, pena la decadenza dal diritto di contestazione, come previsto dall’articolo 19 del D.Lgs. 546/1992. Si tratta, invece, di un atto ad impugnazione facoltativa.

Cosa significa Impugnazione Facoltativa?

Significa che il contribuente ha la facoltà, ma non l’ obbligo, di contestarlo immediatamente. Se sceglie di non farlo, non subisce alcuna preclusione. Potrà sollevare tutte le sue eccezioni di merito (ad esempio, la non debenza del tributo) nel momento in cui gli verrà notificato l’atto successivo, tipico e formale, come in questo caso l’ingiunzione di pagamento.

Le Motivazioni della Corte

La Suprema Corte motiva la sua decisione richiamando la propria giurisprudenza consolidata. L’avviso di pagamento semplice, spesso privo di elementi essenziali come l’indicazione del termine per ricorrere o della commissione competente, è considerato un atto ‘atipico’. La sua funzione è quella di informare il contribuente e invitarlo al pagamento, ma non ha la forza di un avviso di accertamento definitivo. Pertanto, la mancata impugnazione di questo atto preliminare non può ‘consolidare’ la pretesa impositiva.

I giudici hanno chiarito che ritenere il contrario comporterebbe una lesione del diritto di difesa del contribuente. Il cittadino deve essere messo nella condizione di contestare la pretesa tributaria in un contesto chiaro e definito, che si realizza solo con la notifica di un atto formale, esecutivo e tipicamente impugnabile. La CTR ha quindi errato nel considerare inammissibili le contestazioni di merito del contribuente, basandosi erroneamente sulla definitività di un atto che, per sua natura, non lo era.

Conclusioni e Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza rafforza un importante principio di garanzia per i contribuenti. La lezione è chiara: non tutti gli atti ricevuti da un ente impositore o da un concessionario della riscossione hanno lo stesso valore legale.

1. Non farsi prendere dal panico: Un semplice avviso o sollecito di pagamento per contributi consortili non è un atto definitivo. La sua mancata impugnazione non vi farà perdere il diritto di contestare il merito della pretesa.
2. Attendere l’atto formale: Il momento cruciale per la difesa è la notifica dell’atto impositivo o esattivo vero e proprio (cartella di pagamento, ingiunzione, avviso di accertamento esecutivo). È contro quest’ultimo che andranno sollevate tutte le eccezioni.
3. Diritto di difesa preservato: Il principio dell’impugnazione facoltativa assicura che il diritto del contribuente a un giusto processo non venga compromesso da preclusioni derivanti dalla mancata contestazione di atti preliminari e informali.

Se non impugno un avviso di pagamento per contributi di bonifica, perdo il diritto di contestare il debito?
No. Secondo la Cassazione, l’avviso di pagamento è un atto ad impugnazione facoltativa. La mancata impugnazione non rende definitiva la pretesa, che potrà essere contestata nel merito quando verrà notificato l’atto successivo e formale, come un’ingiunzione di pagamento.

Che cos’è un atto ad impugnazione facoltativa?
È un atto amministrativo, spesso preliminare, che il cittadino può scegliere di impugnare subito, ma non è obbligato a farlo. La sua mancata impugnazione non impedisce di contestare la pretesa quando verrà emesso un atto formale e definitivo, previsto dalla legge come obbligatoriamente impugnabile.

Perché l’avviso di pagamento per contributi consortili è considerato un atto atipico?
Perché non rientra nell’elenco tassativo degli atti impugnabili previsto dall’art. 19 del D.Lgs. 546/1992 (il Testo Unico sul processo tributario). Essendo un atto preliminare e spesso privo di tutti i requisiti formali di un avviso di accertamento, la giurisprudenza lo qualifica come un atto la cui impugnazione è una facoltà, e non un onere, per il contribuente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 32236 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 32236 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 11/12/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 5630/2023 R.G. proposto da : COGNOME NOME, con gli avv.ti COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) e COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) -ricorrente- contro

RAGIONE_SOCIALE (ORA RAGIONE_SOCIALE PUGLIA),

RAGIONE_SOCIALE

-intimati- avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della Puglia, sezione di LECCE, n. 2094/2022 depositata il 28/07/2022. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 03/12/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Il contribuente, proprietario di vari terreni nel comune di Brindisi, ha presentato ricorso contestando un avviso di pagamento del 29/12/2015 emesso dalla RAGIONE_SOCIALE, con cui gli veniva richiesto il versamento complessivo di €2.921,88 a titolo di contributo di bonifica 2014 (cod. trib. 630) in favore del RAGIONE_SOCIALE. Successivamente, con ingiunzione di pagamento n. 0169792 del 17/06/2016, la RAGIONE_SOCIALE gli ha intima to il pagamento di € 3.162,16, di cui € 2.916,00 a titolo di capitale per lo stesso tributo e anno.
Con sentenza n. 3814 del 14.12.2017 la Commissione Tributaria Provinciale di Lecce ha accolto il ricorso ed ha annullato l’atto impugnato.

Il RAGIONE_SOCIALE ha interposto appello.

La CTR, con la sentenza meglio in epigrafe indicata, ha accolto il gravame, respingendo le eccezioni preliminari della contribuente e confermando la legittimazione del RAGIONE_SOCIALE ad agire in giudizio. Richiamando la giurisprudenza di legittimità, ha affermato che, una volta divenuto definitivo l’avviso di pagamento per mancata im pugnazione nei termini, l’ingiunzione costituisce una mera intimazione esecutiva e può essere contestata solo per vizi propri, non per questioni di merito. Poiché l’avviso prodrom ico non era stato opposto nei termini, la CTR ha indi accolto l’appello del RAGIONE_SOCIALE e riformato la sentenza di primo grado.
Avverso la suddetta sentenza di gravame il contribuente ha proposto ricorso per cassazione affidato ad unico motivo.

Le parti intimate non hanno depositato controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con unico motivo di ricorso, si deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 19 d. lgs. n. 546/1992, dell’art. 7, l. n. 212/2000, dell’art. 3, l. 7.8.1990 n. 241, degli artt. 2 e 3 r.d. n. 639/1910, in relazione all’art. 360 1° comma n. 3 c.p.c. .

Nello specifico, si contesta la decisione della CTR che aveva dichiarato inammissibili le eccezioni di merito sollevate dal contribuente, ritenendo definitivo l’avviso di pagamento prodromico non impugnato. Il ricorrente sostiene che l’avviso del 29/12 /2015 non poteva essere considerato autonomamente impugnabile perché privo di motivazione e degli elementi richiesti dalla legge (indicazione del termine e della Commissione competente) e non rientrante tra gli atti tassativamente impugnabili dall’art. 19 D.Lgs. 546/1992.
2.1. La mancata impugnazione dell’avviso non precludeva la contestazione della pretesa nel merito, che doveva essere esercitata contro l’ingiunzione di pagamento, primo atto esecutivo e titolo legittimante la riscossione coattiva. Secondo il ricorrente, la CTR ha quindi errato giuridicamente nel considerare inammissibili le contestazioni di merito basandosi su un atto privo dei requisiti per essere considerato definitivo.

Il motivo merita accoglimento.

3.1. Questa Corte ha già affermato che l’avviso di pagamento costituisce atto (cd. atipico) ad impugnazione facoltativa, il quale non determina alcuna preclusione in ordine alla impugnazione successiva dell’atto impositivo o impo -esattivo tipico: In tema di contributi di bonifica, l’omessa impugnazione di un avviso di pagamento non determina il consolidamento della pretesa impositiva, con conseguente inammissibilità dell’istanza di rimborso, in quanto i contributi consortili vengono riscossi mediante ruolo secondo le norme che regolano l’esazione delle imposte dirette, e l’avviso di pagamento costituisce atto (cd. atipico) ad impugnazione facoltativa (Cass. 25/06/2025, n. 17120 (Rv. 675491 – 01)).
3.2. Ne consegue che la CTR ha malgovernato il principio in analisi, ritenendo che la mancata impugnazione dell’avviso/sollecito di pagamento comportasse la decadenza dal diritto di contestare il merito della pretesa.

3.3. Il motivo è conseguentemente fondato.

4. In conclusione, il ricorso va accolto, e la sentenza impugnata va cassata, con rinvio della causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Puglia, in diversa composizione, che provvederà anche in ordine alle spese di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso e cassa la sentenza impugnata, con rinvio della causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Puglia in diversa composizione, che provvederà anche in ordine alle spese di legittimità.

Così deciso in Roma, il 03/12/2025 .

Il Presidente

NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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