Impugnazione estratto di ruolo: quando è possibile?

Una società ha tentato l’impugnazione di un estratto di ruolo sostenendo la mancata notifica delle cartelle. La Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, ribadendo che l’impugnazione estratto di ruolo è consentita solo in presenza di un pregiudizio specifico e immediato, non dimostrato nel caso di specie.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione estratto di ruolo: la Cassazione fissa i paletti

L’impugnazione estratto di ruolo è uno strumento a disposizione del contribuente, ma il suo utilizzo è soggetto a condizioni precise. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: non si può agire in giudizio contro un atto meramente informativo se non si dimostra un pregiudizio concreto e attuale. Questa pronuncia chiarisce la portata della normativa, orientando i contribuenti sulla corretta via da seguire per tutelare i propri diritti.

I fatti del caso

Una società, dopo aver richiesto un estratto di ruolo all’amministrazione finanziaria, scopriva di essere destinataria di numerose cartelle di pagamento. Ritenendo di non aver mai ricevuto la notifica di tali cartelle, decideva di impugnare direttamente l’estratto di ruolo.

Il giudizio di primo grado dava ragione alla società. Tuttavia, la Commissione tributaria regionale, in sede di appello, ribaltava la decisione. I giudici di secondo grado evidenziavano come la società avesse in precedenza presentato un’istanza di rateizzazione per le stesse cartelle e avesse persino deliberato in assemblea in merito alla loro avvenuta notifica, dimostrando così di esserne a conoscenza. La società proponeva quindi ricorso per Cassazione.

La decisione della Corte di Cassazione sull’impugnazione estratto di ruolo

La Corte di Cassazione, con una mossa processuale rilevante, ha dichiarato d’ufficio l’inammissibilità originaria del ricorso proposto dalla società. I giudici supremi hanno chiarito che l’azione del contribuente era infondata sin dall’inizio, a prescindere dai motivi specifici del ricorso.

Le motivazioni

Il cuore della decisione risiede nella natura giuridica dell’estratto di ruolo. La Corte ha ribadito che si tratta di un mero elaborato informatico, un atto interno all’amministrazione che non ha carattere impositivo né produce, di per sé, un effetto pregiudizievole (o “lesivo”) per il contribuente. L’azione legale, nel nostro ordinamento, presuppone un “interesse ad agire”, ovvero la necessità di ricorrere a un giudice per evitare un danno concreto. Impugnare un documento che si limita a riepilogare una situazione debitoria, senza essere un atto di riscossione, non soddisfa questo requisito.

La Corte ha poi analizzato la recente normativa (in particolare l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973) che ha codificato delle eccezioni a questa regola generale. L’impugnazione estratto di ruolo è ammessa solo quando il contribuente dimostra che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio specifico e immediato. La legge elenca alcuni esempi: l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto, la riscossione di somme dovute da pubbliche amministrazioni o la perdita di un beneficio.

Nel caso in esame, la società non ha mai allegato né provato l’esistenza di un simile pregiudizio. La sua richiesta si limitava a un generico “accertamento negativo” del debito, finalità per cui l’impugnazione dell’estratto di ruolo non è lo strumento corretto. I giudici hanno sottolineato che il contribuente non resta senza tutela: potrà far valere il vizio di notifica della cartella originaria impugnando il primo atto di riscossione successivo che gli verrà notificato (ad esempio, un’intimazione di pagamento o un pignoramento).

Le conclusioni

Questa ordinanza consolida un orientamento giurisprudenziale chiaro: l’accesso alla giustizia tributaria è garantito, ma deve essere attivato contro atti che incidono realmente sulla sfera giuridica e patrimoniale del contribuente. L’impugnazione dell’estratto di ruolo è una via eccezionale, percorribile solo a fronte di un danno dimostrabile e non per una mera contestazione preventiva. Per i contribuenti, la lezione è duplice: è fondamentale monitorare la propria posizione debitoria ma, per agire in giudizio, è necessario attendere un atto concretamente lesivo, salvo rientrare nelle specifiche ipotesi di pregiudizio previste dalla legge.

È sempre possibile fare ricorso contro un estratto di ruolo?
No. Secondo la Corte di Cassazione, l’estratto di ruolo è un documento informativo e non un atto impositivo. Pertanto, la sua impugnazione è inammissibile come regola generale, in quanto non produce un danno diretto al contribuente.

Cosa deve dimostrare un contribuente per poter impugnare un estratto di ruolo?
Il contribuente deve dimostrare di subire un pregiudizio specifico, immediato e concreto a causa dell’iscrizione a ruolo. La legge prevede casi specifici, come l’impossibilità di partecipare a contratti pubblici, la riscossione di somme da enti pubblici o la perdita di benefici nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Se l’impugnazione dell’estratto di ruolo è inammissibile, il contribuente perde il diritto di difendersi?
No. Il contribuente non perde il diritto di difesa. Potrà far valere le sue ragioni, come la mancata notifica della cartella di pagamento, impugnando il primo atto successivo e concretamente lesivo che gli verrà notificato dall’Agente della riscossione, ad esempio un’intimazione di pagamento o un atto esecutivo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 17948 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 17948 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 02/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 25448/2020 R.G. proposto da :

RAGIONE_SOCIALE CONCORDATO, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE, rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME NOME COGNOME (CODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO. (NUMERO_DOCUMENTO), che la rappresenta e difende

-controricorrente-

avverso SENTENZA della Commissione tributaria regionale della Lombardia n. 5248/2019m depositata il 20/12/2019. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 01/04/2025

dal Consigliere NOME COGNOME

RITENUTO CHE

La società RAGIONE_SOCIALE assume di aver richiesto all’amministrazione finanziaria, in data 22.01.2018, l’estratto dei ruoli pendenti a proprio carico e di aver scoperto, in tale occasione, di essere stata destinataria di numerose cartelle di pagamento. La ricorrente ha quindi proposto impugnazione dell’estratto di ruolo , deducendo altresì l’omessa notifica delle cartelle ivi iscritte.

Il giudizio di primo grado si concludeva con l’accoglimento del ricorso, come disposto dalla sentenza n. 5474/2018, adottata dalla Commissione tributaria provinciale di Milano, con compensazione delle spese di lite.

L’appello proposto dall’Agenzia delle Entrate – Riscossione è stato invece accolto dalla Commissione tributaria regionale della Lombardia che, con la sentenza n. 5248/2019, oggetto della presente impugnazione, ha respinto ogni doglianza della contribuente, compensando le spese di entrambi i gradi del giudizio. In particolare la CTR ha motivato sul rilievo che la pregressa presentazione di istanza di rateizzazione da parte del contribuente avrebbe dimostrato, in modo inequivoco, l’avvenuta notificazione delle cartelle di pagamento -di cui proponeva infatti un rientro rateizzato -avendo altresì adottato una delibera assembleare nella quale si dava atto che l’amministratore relazionava ai soci circa l’avvenuta notificazione di detti atti.
La società contribuente in concordato preventivo ha quindi proposto ricorso per cassazione, sulla scorta di più motivi.

Resiste con controricorso l’Agenzia delle entrate.

La ricorrente ha altresì depositato una memoria illustrativa.

E’ stata, infine, fissata udienza in camera di consiglio per il successivo 1°aprile 2025.

CONSIDERATO CHE

I motivi di ricorso sono così indicati dal ricorrente:

inesistenza/nullità della procura rilasciata al legale del libero foro (in realtà si contesta la modalità di firma per autentica da parte del difensore)

omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione per violazione art. 156 cpc in relazione ai commi 2 e 5 dell’art. 360 cpc con particolare riferimento alla notifica delle cartelle di pagamento per aver violato l’art. 60 lett. b) bis dpr 600/73 allora vigente

contraddittoria e/o falsa motivazione in riferimento all’istanza di rateizzo per violazione dei commi 3 e 5 dell’art. 360 c.p.c.

Ai fini della decisione del ricorso occorre rilevare d’ufficio l’inammissibilità dell’impugnativa dell’estratto di ruolo ab origine proposta dalla società contribuente. Tale rilievo appare certamente consentito, tenuto conto di quanto recentemente statuito da Sez. 5, ord. n. 30952 del 03/12/2024, secondo cui in tema d’impugnazione dell’estratto di ruolo accolta in primo grado senza appello dell’Amministrazione, la Corte di cassazione – chiamata a decidere della legittimità della sentenza d’appello che, su ricorso del contribuente, aveva statuito in ordine alle spese – ha il poteredovere, in difetto di un’espressa pronuncia sulla questione dell’impugnabilità dell’estratto di ruolo, di rilevare d’ufficio il difetto di interesse ad agire del contribuente che non ha documentato, neppure in sede di legittimità, di versare in una delle ipotesi previste dall’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, atteso che il tema delle spese (ancora controverso) è condizionato dall’idoneità della domanda di giustizia rassegnata nel ricorso a
superare il vaglio d’ammissibilità, non ostandovi alcun inesistente giudicato interno sull’ammissibilità di detto ricorso relativo alle questioni pregiudiziali ovvero a quelle concernenti la proponibilità dell’azione.

Per brevità si ricorda che, con riguardo all’applicabilità del nuovo comma 4bis dell’art. 12, d.P.R. n. 602/1973 in relazione agli estratti di ruolo rilasciati antecedentemente all’entrata in vigore della novella legislativa, le Sezioni Unite di questa Corte hanno già avuto modo di pronunciarsi, affermando che in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3-bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla I. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata; la decisione nomofilattica ha altresì rilevato che sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione» (v. Cass. civ., SS.UU., Sent. n. 26283 del 6 settembre 2022).
Attraverso la norma in questione, a ben vedere, il legislatore ha regolato gli specifici casi di azione ‘diretta’, stabilendo quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri il bisogno di tutela giurisdizionale: la disciplina sopravvenuta, quindi, si applica ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia del provvedimento, che è ancora da compiere.

In definitiva, ciò che rileva è la natura dell’estratto di ruolo (mero elaborato informatico contenente gli elementi della cartella), il quale è un atto meramente interno, non impositivo e, di conseguenza, non ‘lesivo’ di per sé. Sulla base di tale osservazione preliminare, ‘proprio perché nei casi in cui si contestino il ruolo e/o

la cartella o l’intimazione di pagamento non notificate o invalidamente notificate, conosciute perché risultanti dall’estratto di ruolo, l’esercizio della pretesa tributaria non emerge da alcun atto giuridicamente efficace, l’azione è da qualificare di accertamento negativo’ (in termini, Cass. civ. n. 3990/20, punto 2.6). E, in quanto tale, essa, in considerazione della struttura impugnatoria del giudizio tributario, è improponibile (Cass., sez. un., n. 24011/07; sez. un., n. 21890/09; di nuovo, Cass. civ., SS.UU., Sent. n. 26283 del 6 settembre 2022).
Di conseguenza, la natura tassativa dei casi previsti dalla nuova disciplina ne preclude un’applicazione analogica ovvero estensiva; non provocando, comunque, alcuna compressione dell’effettività della tutela giurisdizionale, dato che «anche laddove la notificazione della cartella esattoriale o dell’intimazione di pagamento sia stata omessa o sia invalida, vi è sempre un giudice che può pronunciarsi sulle doglianze avanzate dal contribuente che impugni l’atto successivo, pur se esecutivo, o alternativo all’esecuzione» (v. Cass. civ., sez. V, Ord. n. 6857 del 07 marzo 2023).
Alla luce dei principi richiamati, il ricorso originariamente proposto da NOME risulta inammissibile. Come affermato da ultimo da Sez. 2, ord. n. 29729 del 26/10/2023 – Rv. 669211 -01, infatti, ai sensi dell’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, conv. dalla l. n. 215 del 2021), è inammissibile l’impugnazione dell’estratto di ruolo in ragione della dedotta invalidità della notifica della cartella esattoriale emessa ai fini della riscossione di una sanzione amministrativa pecuniaria, salvo che il debitore dimostri la sussistenza di un interesse ad agire come delineato nella menzionata disposizione, con riferimento alla ricorrenza di un pregiudizio determinato dall’iscrizione a ruolo per la partecipazione a una procedura di appalto in forza delle previsioni del codice dei
contratti pubblici, o per la riscossione di somme dovute da soggetti pubblici o per la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione, la cui esistenza dev’essere valutata al momento della pronuncia.

Nella fattispecie in esame, nessuna di tali condizioni, atte a giustificare un interesse ad agire immediato da parte del contribuente, è stata dedotta.

Persino nella memoria autorizzata, infatti, la ricorrente ha dedotto mere esigenze di ‘accertamento negativo’, aggiungendo poi il carattere sopravvenuto della normativa richiamata, al fine di fruire di un benevolo trattamento in punto di spese legali.

Per completezza, occorre considerare che con la sentenza n. 190 depositata il 17 ottobre 2023, la Corte Costituzionale si è pronunciata in merito alle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 4-bis, del DPR 29 settembre 1973, n. 602 recante le disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito, così come modificato dall’art. 3-bis del decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146, ritenendo inammissibili le questioni sollevate dal giudice a quo.
Successivamente, inoltre, è stato emanato il d.lgs. n. 110 del 29 luglio 2024, che ha riformulato parzialmente il citato comma 4 bis, stabilendo che ‘l’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio: a) per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36; b) per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, anche per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48 -bis del presente decreto; c) per la perdita di un
beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione; d) nell’ambito delle procedure previste dal codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza di cui al decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14; e) in relazione ad operazioni di finanziamento da parte di soggetti autorizzati; f) nell’ambito della cessione dell’azienda, tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 14 del decreto legislativo 18 dicembre1997, n. 472’.

Tale ius superveniens è comunque irrilevante nel caso di specie, non essendo mai stati dedotti nelle fasi di merito pregiudizi riconducibili alle ipotesi di legge, ma essendosi limitato il contribuente -anche nella memoria illustrativa -ad affermare che il proprio interesse è riconducibile ad un’asserita azione di accertamento negativo, senza che sia stato dedotto un nocumento immediato ad un proprio bene della vita derivante dal diniego di impugnabilità dell’estratto che, come detto, è un semplice atto amministrativo che lascia inalterata la possibilità per il contribuente di insorgere nei confronti di eventuali atti di riscossione, ove fossero fondati i dedotti vizi di notificazione delle cartelle indicate. In definitiva, la rilevata questione importa la cassazione della decisione impugnata ed ai sensi dell’art. 382 terzo comma c.p.c., va dichiarata l’inammissibilità dell’impugnazione originariamente proposta dalla contribuente.
Le spese del giudizio vanno compensate, atteso l’altalenante epilogo dei gradi di merito, il rilievo officioso della questione di diritto pregiudiziale di cui sopra si è illustrato la portata ed il carattere sopravvenuto della disposizione su cui la medesima si fonda.

P.Q.M.

La Corte, cassa la decisione impugnata e, visto l’art. 382 comma terzo c.p.c., dichiara l’inammissibilità del ricorso originariamente proposto dalla società contribuente avverso l’estratto di ruolo ; spese del l’intero giudizio compensate.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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