Impugnazione estratto di ruolo: quando è possibile?

Un contribuente, ex socio di una società, ha impugnato un estratto di ruolo relativo a un debito fiscale del 1998, sostenendo di non aver mai ricevuto la cartella di pagamento originaria. La Corte di Cassazione, applicando la nuova normativa (D.L. 146/2021), ha dichiarato il ricorso inammissibile. La decisione chiarisce che l’impugnazione dell’estratto di ruolo è ammessa solo se il contribuente dimostra un pregiudizio concreto e attuale, come l’esclusione da appalti o la perdita di benefici pubblici. In assenza di tale prova, l’azione legale non può essere intrapresa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione Stabilisce i Nuovi Limiti

L’impugnazione dell’estratto di ruolo è da anni un tema caldo nel contenzioso tributario. Molti contribuenti scoprono di avere debiti fiscali solo richiedendo questo documento e si trovano di fronte al dubbio: si può agire subito o bisogna attendere un atto esecutivo? Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti decisivi, applicando le modifiche legislative che hanno ristretto notevolmente le possibilità di ricorso immediato.

I Fatti del Caso

La vicenda riguarda un ex socio di una società di persone, cancellata dal registro delle imprese nel 2001. A distanza di anni, l’ex socio scopriva, tramite un estratto di ruolo, l’esistenza di un debito per ritenute non versate risalenti al 1998. Il contribuente sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica della cartella di pagamento originale e decideva quindi di impugnare l’estratto di ruolo dinanzi alla Commissione Tributaria Provinciale.

Sia il giudice di primo grado che la Commissione Tributaria Regionale in appello respingevano il ricorso, ritenendo l’azione del contribuente infondata. Di qui, la decisione di portare il caso fino alla Corte di Cassazione.

L’Impugnazione dell’Estratto di Ruolo e la Decisione della Cassazione

Il contribuente ha presentato tre motivi di ricorso in Cassazione, lamentando principalmente la violazione delle norme sul diritto di difesa e sulla prescrizione del credito. Tuttavia, la Corte ha incentrato la sua decisione su un punto cruciale e assorbente: la sopravvenuta carenza di interesse ad agire del ricorrente, alla luce delle nuove norme.

La Corte ha richiamato la fondamentale modifica introdotta dal D.L. n. 146 del 2021, che ha stabilito una regola generale: l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile. Questa norma, come confermato dalle Sezioni Unite della stessa Cassazione (sentenza n. 26283/2022), si applica anche ai giudizi già in corso.

Di conseguenza, la Corte ha cassato la sentenza d’appello e dichiarato inammissibile il ricorso originario del contribuente per difetto d’interesse.

Le Motivazioni: L’Interesse ad Agire come Condizione Essenziale

Il cuore della motivazione risiede nella nuova disciplina che regola l’impugnazione dell’estratto di ruolo. La legge ora prevede che si possa agire in giudizio contro il ruolo e la cartella non notificata solo in casi specifici e tassativi, ovvero quando il debitore dimostra che dall’iscrizione a ruolo può derivargli un pregiudizio concreto e immediato.

Quali sono questi pregiudizi? La norma ne elenca alcuni:

1. Il rischio di non poter partecipare a una procedura di appalto pubblico.
2. L’impossibilità di riscuotere somme dovute da pubbliche amministrazioni.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

L’obiettivo del legislatore è chiaro: ridurre il contenzioso, evitando azioni giudiziarie preventive basate sulla sola conoscenza di un debito tramite l’estratto di ruolo. Si vuole impedire che un atto meramente interno e informativo, come l’estratto, diventi la base per un’azione legale se non vi è un danno attuale. Il contribuente deve dimostrare di avere un bisogno effettivo e urgente di tutela giurisdizionale, che non può attendere il successivo atto della riscossione (es. un’intimazione di pagamento o un pignoramento).

Nel caso specifico, il ricorrente non aveva allegato né provato l’esistenza di alcuno di questi specifici pregiudizi. Pertanto, secondo la Corte, mancava la condizione essenziale per poter agire: l’interesse ad agire.

Le Conclusioni e le Implicazioni Pratiche

L’ordinanza della Cassazione consolida un principio ormai chiaro nel diritto tributario: la stagione delle impugnazioni ‘facili’ dell’estratto di ruolo è terminata. I contribuenti che vengono a conoscenza di un debito tramite questo documento non possono più, come regola generale, ricorrere immediatamente al giudice tributario.

Le implicazioni pratiche sono significative:

* Regola Generale: L’estratto di ruolo non è impugnabile.
* Eccezione: L’impugnazione è possibile solo se si dimostra un pregiudizio grave, concreto e attuale, rientrante nelle ipotesi tassative previste dalla legge.
* Alternativa: In assenza di tale pregiudizio, il contribuente deve attendere la notifica di un atto successivo della riscossione (come un’intimazione di pagamento, un fermo amministrativo o un pignoramento) per poter far valere le proprie ragioni, inclusa la mancata notifica della cartella originaria o la prescrizione del debito.

Questa decisione impone ai contribuenti e ai loro difensori una strategia processuale più attenta. Prima di avviare un ricorso contro un estratto di ruolo, è indispensabile verificare se sussiste un interesse ad agire qualificato secondo i rigidi parametri fissati dalla nuova normativa.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. A seguito della riforma introdotta dal D.L. n. 146/2021, la regola generale è che l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile, in quanto considerato un documento a carattere meramente informativo.

In quali casi è ammessa l’impugnazione di un estratto di ruolo o di una cartella non notificata?
L’impugnazione è ammessa solo nei casi tassativi in cui il contribuente dimostri che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio concreto e attuale, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto, di ricevere pagamenti dalla pubblica amministrazione o la perdita di un beneficio pubblico.

La nuova normativa sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. Come confermato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, la nuova e più restrittiva disciplina si applica a tutti i giudizi pendenti al momento della sua entrata in vigore, anche se iniziati in precedenza.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 15904 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 15904 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 14/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22978/2023 R.G. proposto da : COGNOME elettivamente domiciliato in Roma INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO . (NUMERO_DOCUMENTO) che la rappresenta e difende

-controricorrente-

avverso SENTENZA di CORTE DI GIUSTIZIA RAGIONE_SOCIALE II GRADO EMILIA ROMAGNA n. 474/2023 depositata il 07/04/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/03/2025 dal Consigliere COGNOME

FATTI DI CAUSA

Nei confronti di COGNOME quale socio solidalmente responsabile dei debiti della società RAGIONE_SOCIALE veniva emessa la cartella di pagamento n. 13720030016403957 con cui l’Ufficio chiedeva l’importo di € 4.752,60 oltre interessi per ritenute alla fonte non versate, relative all’anno 1998 e dovute dalla società cancellatasi dal registro dele imprese in data 21 febbraio 2001.

Il contribuente impugnava l’estratto di ruolo dinanzi alla CTP di Rimini, evidenziando l’omessa notifica della cartella, eccependo la prescrizione della pretesa, nonché l’errata formazione del ruolo in assenza di un valido titolo esecutivo.

La CTP di Rimini, con sentenza n. 235/01/2019 respingeva il ricorso.

Avverso tale pronuncia, il contribuente proponeva appello dinanzi alla CTR dell’Emilia -Romagna che, con sentenza n. 474/10/23, depositata il 7/4/2023, respingeva l’appello e confermava la sentenza impugnata.

Il contribuente propone ora ricorso per cassazione affidato a tre motivi.

Resiste l’Agenzia con controricorso.

Il contribuente ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso si contesta la violazione o falsa applicazione dell’art. 24 Cost., legge n. 212/2000, art. 2945 cod. civ., in relazione all’art. 360 comma 1 n.3 cod. proc. civ., per aver la CTR ritenuto corretto l’operato dell’Agenzia delle Entrate in ordine all’omessa notifica nei confronti dell’ex socio COGNOME NOME

della cartella di pagamento emessa nei confronti della società RAGIONE_SOCIALE

Con il secondo motivo di ricorso si lamenta la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 19 D.lgs. 546/1992., in relazione all’art. 360 comma 1 n. 3) c.p.c., per aver la CTR erroneamente ritenuto inammissibile, per tardività, il ricorso introduttivo di primo grado sostenendo che la cartella di pagamento avrebbe dovuto essere impugnata unitamente alle due intimazioni di pagamento. Secondo la prospettazione del ricorrente, tale affermazione sarebbe erronea in quanto l’intimazione di pagamento non è un atto autonomamente impugnabile e l’art. 19 comma 4 D.lgs 546/1992 prevede in tal senso una mera facoltà e non un obbligo a cui consegue la decadenza del diritto.
Con il terzo motivo di ricorso si contesta la violazione o falsa applicazione degli artt. 2934, 2935, 2943, 2946, 2948, 2953 cod. civ., in relazione all’art. 360 comma 2 n. 3 cod. proc. civ., per aver la CTR rigettato l’eccezione di prescrizione del credito e non applicato il termine di prescrizione quinquennale.

In premessa merita rilevare l’intempestività del seguente profilo evidenziato in memoria illustrativa testualmente come segue: ‘ Sempre PRELIMINARMENTE si chiede la cessazione della materia del contendere per il maturarsi del cd ‘silenzio -accoglimento’ ex L. n.228/2012. Infatti il ricorrente allega prova del fatto che nelle more, con raccomandata a/r del 12.6.2018, ricevuta il 15.6.2018, il sig. COGNOME inoltrava all’ADER l’istanza prevista ai sensi e per gli effetti dell’Art. 1 comma 537 e seguenti della L. 228/2012, circa la pretesa tributaria gravante sullo stesso (All. n.1), senza ricevere riscontro all’istanza da parte dell’Ente Impositore, unico legittimato, nel termine perentorio di 220 gg. In seguito a ciò, la pretesa sullo stesso gravante deve considerarsi cancellata ex lege per il maturarsi del cd ‘silenzio -accoglimento’ e cessata la materia del contendere con condanna alla soccombenza virtuale dell’ADER ‘. Si
tratta di un profilo che, riguardando fatti antecedenti alla pronuncia di secondo grado, avrebbe dovuto indefettibilmente essere veicolato in quella sede; la questione rimane in ogni caso assorbita nella declaratoria di inammissibilità per carenza di interesse dell’originario ricorso di seguito argomentata.

Viene in apice, infatti, il complesso dei principi affermati da questa Corte con riferimento all’impugnazione dell’estratto di ruolo e della cartella di pagamento asseritamente non notificata.

Come noto, questa Corte, con sentenza delle Sezioni unite del 2 ottobre 2015, n. 19704, ha chiaramente osservato che « il contribuente può impugnare la cartella di pagamento della quale a causa dell’invalidità della relativa notifica -sia venuto a conoscenza solo attraverso un estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta dal concessionario della riscossione; a ciò non osta l’ultima parte del comma 3 dell’art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, in quanto una lettura costituzionalmente orientata impone di ritenere che l’impugnabilità dell’atto precedente non notificato unitamente all’atto successivo notificato – impugnabilità prevista da tale norma – non costituisca l’unica possibilità di far valere l’invalidità della notifica di un atto del quale il contribuente sia comunque venuto legittimamente a conoscenza e quindi non escluda la possibilità di far valere l’invalidità stessa anche prima, giacché l’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale non può essere compresso, ritardato, reso più difficile o gravoso, ove non ricorra la stringente necessità di garantire diritti o interessi di pari rilievo, rispetto ai quali si ponga un concreto problema di reciproca limitazione ».
Ciò posto, nelle more del giudizio è intervenuto il D.L. 21 ottobre 2021, n. 146, conv. dalla L. 17 dicembre 2021, n. 215, che, all’art. 3bis, ha modificato l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, mediante l’aggiunta, a tale norma, del comma 4 -bis, che testualmente dispone: « L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il

ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione ».
La norma in questione, dunque, ha limitato l’accesso alla tutela immediata avverso il ruolo e la cartella di pagamento non notificata, configurata dalle Sezioni Unite di questa Corte come alternativa, e rimessa alla facoltà della parte, rispetto alla tutela differita prevista dall’art. 19, comma 3, ultima parte, del D.Lgs. n. 546 del 1992.

La nuova norma si applica anche ai giudizi pendenti, qual è il presente. Sul punto, sono intervenute nuovamente, di recente, le Sezioni Unite di questa Corte, le quali, con sentenza n. 26283 del 6 settembre 2022, hanno affermato il seguente principio di diritto: « In tema di riscossione a mezzo ruolo, il d.l. n. 146 del 21 ottobre 2021, art. 3-bis, inserito in sede di conversione dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando il d.P.R. n. 602 del 1973, art. 12, è stato inserito il comma 4- bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e
all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione ». La disciplina in questione – specificano le SS.UU. – non è difatti irragionevole, né arbitraria. Essa asseconda non soltanto l’esigenza di contrastare la prassi di azioni giudiziarie proposte anche a distanza di tempo assai rilevante dall’emissione delle cartelle, e al cospetto dell’inattività dell’agente per la riscossione, ma anche quella di pervenire a una riduzione del contenzioso. In particolare, le finalità deflattive rispondono alla consapevolezza, già sottolineata dalla Corte costituzionale (in particolare con la sentenza 19 aprile 2018, n. 77), che, « a fronte di una crescente domanda di giustizia, anche in ragione del riconoscimento di nuovi diritti, la giurisdizione sia una risorsa non illimitata e che misure di contenimento del contenzioso civile debbano essere messe in opera ». Ciò, del resto, è coerente con la natura di atto meramente interno dell’estratto di ruolo, per la cui impugnazione il contribuente non ha uno specifico interesse, trattandosi di atto di per sé non ‘lesivo’, nel mentre, con riferimento alle cartelle di pagamento non notificate o invalidamente notificate, l’interesse sussiste unicamente allorquando tale situazione determina un concreto pregiudizio economico, come specificato dalla stessa norma.
La norma in questione, nel regolamentare le ipotesi di azione diretta (così come la definisce la stessa Corte), stabilisce quando l’invalidità della notificazione della cartella esattoriale provochi di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, dimostrato dalla presenza dell’interesse ad agire che, quale condizione dell’azione, assume diverse configurazioni. Ne deriva che di questo interesse ad agire -che conforma il bisogno di tutela giurisdizionale -è necessario fornire una dimostrazione, che si può dare anche nel corso dei giudizi pendenti e che può essere allegato anche nel giudizio di legittimità. Né, secondo la Corte, possono ritenersi fondati i dubbi di legittimità costituzionale della norma, in relazione agli artt. 3,
24, 113 e 117 Cost., né la prospettata intrinseca irrazionalità della norma stessa. Tali dubbi devono essere superati considerando l’ampia discrezionalità di cui il legislatore gode nell’ambito della disciplina del processo, con il solo limite della manifesta irragionevolezza o arbitrarietà.

I casi previsti dalla nuova disciplina, peraltro, sono ‘tassativi’ e ‘non esemplificativi’ e, pertanto, insuscettibili di interpretazione e applicazione analogica o anche semplicemente estensiva. Con la conseguenza che la norma in esame non comporta alcuna compressione della effettività della tutela giurisdizionale dato che, almeno rispetto al giudizio tributario, essa ne provoca un ampliamento; in secondo luogo perché il potere cautelare di cui è fornito il giudice tributario e quello ordinario, anche dell’esecuzione, evita il rischio che si creino zone non coperte dalla tutela giurisdizionale stessa. Infatti, anche laddove la notificazione della cartella esattoriale o dell’intimazione di pagamento sia stata omessa o sia invalida, vi è sempre un giudice che può pronunciarsi sulle doglianze avanzate dal contribuente che impugni l’atto successivo, pur se esecutivo, o alternativo all’esecuzione.
Ne consegue che, nel caso di specie, la sentenza impugnata va cassata e il ricorso proposto in primo grado dal contribuente deve essere dichiarato inammissibile, non essendo stato precisato dal contribuente lo specifico interesse all’impugnazione, con riferimento alle ipotesi del sopravvenuto art. 12, comma 4-bis, d.P.R. n. 602/1973. Le spese vanno compensate in ragione dell’epilogo della controversia.

P.Q.M.

La Corte, pronunciando sul ricorso, cassa la sentenza impugnata e dichiara inammissibile per difetto d’interesse l’originario ricorso della parte contribuente.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 26/03/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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