Impugnazione estratto di ruolo: quando è possibile?

Un contribuente ha contestato un estratto di ruolo sostenendo la mancata notifica della cartella di pagamento originaria. La Corte di Cassazione, applicando una recente modifica normativa, ha dichiarato il ricorso inammissibile. La sentenza chiarisce che l’impugnazione estratto di ruolo è permessa solo in casi tassativi, qualora il contribuente dimostri un pregiudizio concreto e attuale, come l’esclusione da gare d’appalto. In assenza di tale prova, l’atto non è autonomamente impugnabile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione Chiarisce i Nuovi Limiti

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta una delle questioni più dibattute nel contenzioso tributario. Molti contribuenti, venendo a conoscenza di un debito solo attraverso questo documento, si sono chiesti se fosse possibile contestarlo direttamente in giudizio. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti decisivi, recependo un importante intervento normativo che limita fortemente questa possibilità. Analizziamo insieme la vicenda e le conclusioni della Suprema Corte.

Il Caso: Un Debito da Mezzo Milione di Euro

La vicenda trae origine dall’azione di un contribuente che ha impugnato un estratto di ruolo relativo a una cartella di pagamento da oltre 500.000 euro e un successivo invito al pagamento. Il motivo principale della contestazione era la presunta irregolarità della notifica della cartella originaria, che, a suo dire, non gli era mai stata correttamente recapitata.

I giudici di primo e secondo grado avevano respinto le doglianze del contribuente, ritenendo valida la notifica e, di conseguenza, definitivo il debito. Il contribuente ha quindi deciso di portare il caso davanti alla Corte di Cassazione, articolando diversi motivi di ricorso.

La Nuova Normativa sull’Impugnazione Estratto di Ruolo

Il cuore della decisione della Cassazione non risiede tanto nell’analisi dei singoli motivi di ricorso, quanto nell’applicazione di una norma sopravvenuta: l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973. Questa disposizione, introdotta nel 2021, ha stabilito un principio fondamentale: l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile.

La Corte, richiamando una precedente e fondamentale pronuncia delle Sezioni Unite (sentenza n. 26283/2022), ha ribadito che l’estratto di ruolo è un mero atto interno dell’amministrazione finanziaria. Non è un atto impositivo né un atto della riscossione, ma un semplice “elenco” dei debiti del contribuente. Pertanto, i vizi che lo riguardano possono essere fatti valere solo impugnando l’atto che ne sta a monte (la cartella di pagamento) o quello che ne sta a valle (un pignoramento).

Le Eccezioni al Divieto di Impugnazione

La legge, tuttavia, prevede delle eccezioni. L’impugnazione estratto di ruolo è ammessa solo quando il contribuente dimostra che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico e attuale. La norma elenca tassativamente queste situazioni:

1. Partecipazione a procedure di appalto pubblico.
2. Riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
3. Perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

In questi casi, e solo in questi, il contribuente ha un “interesse ad agire” che giustifica un’azione legale immediata, senza dover attendere un successivo atto della riscossione. L’onere di dimostrare tale pregiudizio grava interamente sul contribuente.

Le Motivazioni

La Corte di Cassazione ha applicato questi principi al caso di specie. I giudici hanno rilevato d’ufficio l’inammissibilità dell’originario ricorso del contribuente. La nuova normativa, infatti, si applica anche ai processi pendenti al momento della sua entrata in vigore.

Nel corso del giudizio, il ricorrente non aveva mai dedotto né dimostrato la sussistenza di uno dei pregiudizi specifici richiesti dalla legge per giustificare l’interesse ad agire. Di conseguenza, il suo ricorso iniziale, diretto contro un atto (l’estratto di ruolo) non autonomamente impugnabile in assenza di tali condizioni, doveva essere dichiarato inammissibile sin dall’origine. La Corte ha quindi “tagliato la testa al toro”, senza nemmeno entrare nel merito dei motivi di ricorso, poiché l’azione del contribuente era proceduralmente viziata alla radice.

Le Conclusioni

Questa ordinanza consolida un orientamento giurisprudenziale ormai chiaro e restrittivo. Per i contribuenti, le implicazioni pratiche sono significative:

* Non è più possibile, di regola, utilizzare l’estratto di ruolo come “grimaldello” per contestare vecchie cartelle di pagamento di cui si assume la mancata notifica.
* L’azione legale è possibile solo dimostrando un pregiudizio concreto e attuale, rientrante in una delle categorie previste dalla legge.
* In assenza di tale pregiudizio, il contribuente dovrà attendere la notifica di un atto successivo e autonomamente impugnabile (come un’intimazione di pagamento, un fermo amministrativo o un pignoramento) per far valere le proprie ragioni, inclusa l’omessa notifica della cartella originaria.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. La regola generale, stabilita dalla legge e confermata dalla Cassazione, è che l’estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile, in quanto considerato un mero documento interno dell’amministrazione.

In quali casi specifici si può procedere con l’impugnazione estratto di ruolo?
L’impugnazione è ammessa solo se il contribuente dimostra che l’iscrizione a ruolo gli causa un pregiudizio concreto e attuale, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto, difficoltà nella riscossione di crediti verso la Pubblica Amministrazione o la perdita di un beneficio pubblico.

La nuova legge che limita l’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione ha chiarito che la nuova normativa si applica anche ai giudizi pendenti, in quanto definisce una condizione dell’azione (l’interesse ad agire) che deve sussistere al momento della decisione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 33217 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 5 Num. 33217 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 29/11/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 27034/2015 R.G. proposto da:

NOME COGNOME , rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO, elettivamente domiciliato in RAGIONE_SOCIALE presso lo studio di quest’ultimo, in INDIRIZZO ;

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, (in persona del Direttore pro tempore rappresentata e difesa ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici è domiciliata in RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO;

-controricorrente –

Contro

RAGIONE_SOCIALE rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in RAGIONE_SOCIALE, in INDIRIZZO

-Controricorrente – avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale di Trieste n. 2106/38/15, pronunciata il 25 febbraio 2015;

udita la relazione svolta nell’adunanza camerale del 27 settembre 2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1 . NOME COGNOME impugnò dinanzi alla Commissione tributaria provinciale di RAGIONE_SOCIALE, l’iscrizione a ruolo effettuata dall’RAGIONE_SOCIALE I relativa alla cartella di pagamento n. 097/2011/0157643545/000 di euro 512.775, 17 e l’invito al pagamento prot. 201/143488 con cui si invitò il contribuente a pagare euro 482,271,29, assumendone che i predetti atti non gli fossero stati ritualmente notificati.

Il ricorso venne respinto stante la regolarità della notifica, effettuata ai sensi dell’art. 140 c.p.c., ed in relazione alle ulteriori doglianze si affermò che ‘ preso atto della regolare procedura di notifica della presupposta cartella esattoriale, ogni eccezione attinente la cartella esattoriale ed il credito iscritto a ruolo con tale cartella nonché tutti gli atti presupposti andava sollevata con tempestivo ricorso in difetto del quale la cartella con il relativo credito si è resa definitiva. Di quanto precede consegue l’ulteriore conseguenza che in questa sede può essere esaminata esclusivamente la residuale eccezione sollevata dl ricorrente avente ad oggetto l’asserita decadenza dall’azione riscossiva per decorso dei termini. Tale eccezione risulta infondata…’.
Anche l’invito al pagamento fu ritenuto ritualmente notificato.

La decisione venne impugnata ed il giudice di seconde cure, dopo aver ribadito che oggetto della controversia fosse un estratto di ruolo, ritenne infondato l’appello principale e l’incidentale dell’RAGIONE_SOCIALE (quest’ultimo proposto dall’agenzia sull’assunto che l’estratto di ruolo non fosse atto autonomamente impugnabile ex art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992) mentre accolse l’appello incidentale di RAGIONE_SOCIALE.

Impugna la sentenza NOME COGNOME, con 5 motivi, resistono con controricorso l’RAGIONE_SOCIALE ed RAGIONE_SOCIALE.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1.Il ricorrente denuncia con il primo motivo la violazione e falsa applicazione degli artt. 2712, 2719, 2697 c.c., 160 e 214 c.p.c. per aver il giudice di merito, nella sostanza, ritenuto di riconoscere efficacia dimostrativa alle copie degli avvisi di ricevimento prodotti in fotocopia, per il quali è stata formalizzata e disattesa la contestazione della conformità con gli originali e la produzione in copia.

Con il secondo motivo si denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 156 e 160 c.p.c. laddove la sentenza ha omesso di valutare il mancato raggiungimento dello scopo, oltre che la mancanza dei requisiti fondamentali previsti dalla legge, della notifica relativa all’invito al pagamento.

Con il terzo motivo si denuncia la omessa valutazione di fatto decisivo, ex art. 360 comma 1 n. 5 c.p.c., ossia il mancato versamento in atti dell’originale della cartella di pagamento.

Con il quarto motivo si denuncia l’omessa pronuncia ai sensi dell’art. 112 c.p.c. sulle censure formulate.

Con il quinto motivo si denuncia la violazione e mancata applicazione del regolamento CE n. 1179 del 2008.

Va preliminarmente rilevata d’ufficio l’inammissibilità dell’originario ricorso del contribuente.

Com’è noto l’estratto di ruolo, oggetto dell’originaria impugnazione, è un mero atto interno dell’amministrazione finanziaria, di talché i vizi che lo concernono possono essere fatti valere soltanto con l’impugnazione di un atto impositivo in senso proprio, ossia della cartella di pagamento in cui è trasfuso.

Al riguardo deve evidenziarsi, in adesione a quanto affermato da S.U. n. 26283 del 2022, che il d.l. n. 146/21, inserito in sede di conversione dalla I. n. 215/21, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602/73, intitolato alla “Formazione e contenuto dei ruoli”, in cui ha inserito il comma 4-bis, ha stabilito non soltanto che «L’estratto di

ruolo non è impugnabile», ma anche che «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».
Il citato art. 12, comma 4-bis, come osservato dalle citate Sezioni Unite, trova, inoltre, applicazione nei processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; sono quindi manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della predetta norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione (S.U. n. 26283 /2022).
Premessa quindi l’applicabilità della disposizione alla fattispecie al vaglio di questa Corte deve osservarsi come, sempre le citate S.U. hanno affermato che in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale. ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al
momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio’.
A tale arresto hanno fatto seguito tra le tante: Cass. 3/02/2023, nn. 3400 e 3425; Cass. 23/03/2023, nn. 8330, 8374 e 8377; Cass. 12/04/2023, n. 9765) e Corte Cost. n. 190 del 2023 ha ritenuto inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate in riferimento all’art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3 -bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito.

Nel caso di specie la ricorrenza di uno degli elementi specificativi dell’interesse ad agire non risulta dedotto il ricorrente nei termini previsti dall’art. 3 -bis innanzi citato.

Ne consegue che in applicazione dei principi di cui innanzi, pronunciando sul ricorso ex art. 382, terzo comma, c.p.c., deve dichiararsi inammissibile l’originario ricorso del contribuente.

Le spese di tutti i gradi di giudizio sono compensate, tenuto conto dei nova normativi e giurisprudenziali.

P.Q.M.

La Corte, pronunciando sul ricorso, dichiara inammissibile l’originario ricorso proposto da NOME COGNOME. Compensa le spese di tutti i gradi di giudizio.

Dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo

unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater d.P.R. n. 115 del 2002.

Così deciso in RAGIONE_SOCIALE, il 27 settembre 2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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