Impugnazione estratto di ruolo: quando è possibile?

Un contribuente ha proposto ricorso contro un estratto di ruolo, lamentando la mancata notifica della cartella esattoriale. La Corte di Cassazione, applicando una recente riforma legislativa, ha dichiarato l’impugnazione estratto di ruolo inammissibile. La Corte ha stabilito che l’azione è consentita solo se il debitore dimostra un pregiudizio concreto e attuale derivante dall’iscrizione a ruolo, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto. In assenza di tale prova, il ricorso è stato respinto per carenza di interesse ad agire.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione estratto di ruolo: La Cassazione detta le regole

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta una delle questioni più dibattute nel contenzioso tributario. Molti contribuenti scoprono l’esistenza di un debito solo tramite questo documento e si chiedono come tutelarsi, specialmente se non hanno mai ricevuto la relativa cartella di pagamento. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti decisivi, ridisegnando i confini dell’azione legale alla luce di una importante riforma legislativa.

I Fatti di Causa

Il caso esaminato dalla Suprema Corte riguardava un cittadino che aveva avviato un’azione legale per l’annullamento di una cartella di pagamento relativa a sanzioni amministrative. Il contribuente sosteneva di essere venuto a conoscenza del debito solo attraverso un estratto di ruolo richiesto all’Agente della Riscossione e di non aver mai ricevuto la notifica della cartella originaria.

Sia il Giudice di Pace che il Tribunale, in sede di appello, avevano rigettato le sue richieste, dichiarando l’opposizione inammissibile perché tardiva. Il cittadino ha quindi proposto ricorso per Cassazione, lamentando un’errata applicazione delle norme processuali.

La Nuova Disciplina sull’Impugnazione Estratto di Ruolo

Il cuore della decisione della Cassazione ruota attorno all’applicazione dell’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021. Questa norma ha stabilito un principio netto: l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile. Essendo un mero elaborato informatico che riassume gli elementi della cartella, non contiene alcuna pretesa impositiva autonoma.

La legge consente l’impugnazione diretta del ruolo e della cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata solo in casi eccezionali e specifici. Il debitore deve dimostrare che dall’iscrizione a ruolo derivi un pregiudizio concreto e attuale, come:

1. L’impedimento a partecipare a una procedura di appalto pubblico.
2. L’impossibilità di riscuotere somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

In assenza di una di queste condizioni, il contribuente non ha un “interesse ad agire” che giustifichi un’azione preventiva.

L’Interesse ad Agire: Requisito Fondamentale

La Cassazione, richiamando una precedente e fondamentale sentenza delle Sezioni Unite (n. 26283/2022), ha sottolineato che la nuova disciplina si applica a tutti i giudizi pendenti. Questo perché l’interesse ad agire è una condizione dell’azione che deve sussistere al momento della decisione del giudice.

Nel caso specifico, il ricorrente non aveva allegato né dimostrato di subire uno dei pregiudizi previsti dalla legge. La sua azione era volta unicamente a far accertare la mancata notifica della cartella, senza che vi fosse un atto successivo (come un pignoramento o un fermo amministrativo) a rendere attuale e concreto il suo interesse a difendersi.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte ha ritenuto inammissibile il ricorso del contribuente per carenza di interesse ad agire. I giudici hanno spiegato che, non essendo l’estratto di ruolo un atto impugnabile, da esso non può decorrere alcun termine per l’opposizione. L’azione del contribuente era prematura.

Inoltre, la Corte ha chiarito che il debitore non rimane privo di tutela. Se e quando l’Agente della Riscossione notificherà un atto successivo (come un’intimazione di pagamento, un preavviso di fermo o un pignoramento), il contribuente potrà impugnare tale atto facendo valere anche il vizio di omessa notifica della cartella originaria. Questo sistema garantisce il diritto di difesa nel momento in cui la pretesa erariale diventa concreta e minacciosa.

Di conseguenza, la Cassazione ha annullato la sentenza del Tribunale “senza rinvio”, poiché l’azione non avrebbe dovuto essere proposta fin dall’inizio.

Le Conclusioni

Questa ordinanza consolida un orientamento giurisprudenziale rigoroso in materia di impugnazione estratto di ruolo. I contribuenti non possono utilizzare la richiesta di un estratto di ruolo come strumento per contestare preventivamente vecchie cartelle non notificate. Per poter agire in giudizio è necessario attendere un atto esecutivo o, in alternativa, dimostrare di subire uno dei specifici pregiudizi individuati dalla legge. La decisione mira a deflazionare il contenzioso, evitando azioni legali esplorative e garantendo che il processo sia attivato solo in presenza di un effettivo e attuale bisogno di tutela giurisdizionale.

Posso impugnare un estratto di ruolo per contestare un debito?
No, la legge e la giurisprudenza costante stabiliscono che l’estratto di ruolo è un mero documento informativo e non un atto autonomamente impugnabile, in quanto non esprime una pretesa impositiva diretta.

Cosa posso fare se scopro un debito tramite un estratto di ruolo ma non ho mai ricevuto la cartella di pagamento?
Puoi impugnare direttamente la cartella non notificata solo se dimostri che l’iscrizione a ruolo ti sta causando un pregiudizio attuale e concreto, come l’esclusione da una gara d’appalto. In caso contrario, devi attendere la notifica di un successivo atto della riscossione (es. preavviso di fermo, pignoramento) e impugnare quest’ultimo, facendo valere anche il difetto di notifica della cartella originaria.

La nuova legge sui limiti all’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì, la Corte di Cassazione ha confermato che la nuova normativa si applica a tutti i processi pendenti al momento della sua entrata in vigore. Questo perché la legge incide sull'”interesse ad agire”, una condizione dell’azione che deve essere valutata dal giudice al momento della decisione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 29730 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 2 Num. 29730 Anno 2023

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 26/10/2023

ORDINANZA

OGGETTO:

sanzioni amministrative impugnazione di estratto di ruolo

R.G. 29956/2021

C.C. 17-10-2023

sul ricorso n. 29956/2021 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, c.f. CODICE_FISCALE, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO, elettivamente domiciliato in Roma presso di lei, nel suo studio in INDIRIZZO

ricorrente

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore

COMUNE DI TIVOLI, in persona del Sindaco pro tempore intimati

avverso la sentenza n.8757/2021 del Tribunale di Roma depositata il 20-5-2021

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 1710-2023 dal consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

1.La sentenza n. 8757/2021 pubblicata il 20-5-2021 del Tribunale di Roma ha rigettato l’appello proposto da NOME COGNOME avverso la sentenza del giudice di pace, che aveva rigettato la sua domanda di

annullamento della cartella esattoriale n. 097 2014 0029450569 000 emessa ai fini della riscossione di sanzione amministrativa pecuniaria, dichiarando inammissibili l’opposizione e rigettando l’eccezione di prescrizione del credito; nulla ha disposto sulle spese di lite nei confronti di RAGIONE_SOCIALE e del RAGIONE_SOCIALE, rimasti contumaci in entrambi i gradi.

La sentenza ha considerato che l’attore aveva dedotto di avere ricevuto l’estratto di ru olo il NUMERO_DOCUMENTO e aveva proposto l’opposizione con atto di citazione depositato il 5-6-2019; ha dichiarato che l’opposizione, nella parte in cui lamentava la mancata notifica del verbale di accertamento, era tardiva in quanto non era stata proposta entro il termine di trenta giorni ex art. 7 d.lgs. 150/2011; ha dichiarato che l’opposizione, nella parte in cui lamentava il vizio della notifica della cartella di pagamento era ugualmente tardiva, perché costituiva opposizione agli atti esecutivi e avrebbe dovuto essere proposta entro il termine di venti giorni dalla ricezione dell’estratto di ruolo, quale primo atto dal quale il ricorrente aveva conosciuto l’esisten za della cartella di pagamento. Infine la sentenza ha dichiarato che la prescrizione, per effett o dell’inammissibilità dell’opposizione, non era elemento nel giudizio elemento ritualmente in contestazione tra le parti e non era decorsa.
2.Avverso la sentenza NOME COGNOME ha proposto tempestivo ricorso per cassazione affidato a unico motivo.

Sono rimasti intimati l’RAGIONE_SOCIALE, alla quale il ricorso è stato ritualmente notificato dall’ufficiale giudiziario con consegna il 19-11-2021 presso la sede in INDIRIZZO INDIRIZZO, e il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, alla quale il ricorso è stato ritualmente notificato a mezzo del servizio postale con consegna il 21-11-2021 presso la sede di INDIRIZZO.

All’esito della camera di consiglio del 7 -7-2022 con ordinanza interlocutoria n. 33696/2022 la Sesta Sezione Sottosezione Seconda ha disposto il rinvio a nuovo ruolo, rilevando la necessità di attendere la decisione RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite sulla questione sollevata con l’ordinanza interlocutoria n. 4526/2022 relativa alla possibilità di impugnare in via diretta cartella di pagamento, intimazione di pagamento e avviso di iscrizione ipotecaria alla luce dell’art. 3 -bis d.l. 21 ottobre 2021 n. 146 convertito in legge 17 dicembre 2021 n. 215 intitolato ‘non impugnabilità dell’estratto di ruolo e limiti all’impugnabilità del ruolo’.
Depositata la sentenza n. 26283/2022 RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite, il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale ex art. 380bis.1 cod. proc. civ. e in prossimità dell’adunanza in camera di consiglio il ricorrente ha depositato memoria illustrativa.

All’esito della camera di consiglio del 17-10-2023 la Corte ha riservato il deposito dell’ordinanza.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.Con l’unico motivo il ricorrente deduce ‘ violazione e falsa applicazione degli artt. 2697 c.c., 112, 615 c.p.c., 7 DLgs. 150/11, in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c.’ e dichiara in primo luogo di non comprendere per quale ragione la sentenza impugnata abbia dichiarato inammissibile l’opposizione proposta in relazione alla notifica del verbale di accertamento, perché la questione non era stata proposta; evidenzia che le sue contestazioni avevano sempre avuto a oggetto il difetto di notifica della cartella esattoriale e lamenta che sia stata dichiarata inammissibile la sua opposizione, in quanto tra la presunta data della cartella e la notificazione dell’atto di citazione non era intervenuto alcun atto procedimentale dal quale fare decorrere il termine di cui all’art. 7 d.lgs. 150/2011 o quello di cui all’art. 617 cod. proc. c iv., non essendo tale l’estratto di ruolo. Quindi lamenta che la sentenza abbia rigettato l’eccezione di prescrizione , perché la mancata
prova dell’esistenza della cartella esattoriale in quanto mai notificata avrebbe dovuto comportare l’accoglimento dell’ eccezione; evidenziando che l’estratto di ruolo non può essere considerato atto sostitutivo della relata di notifica, lamenta la violazione dell’art. 2697 cod. civ. consistita nell’avere ritenuto provata la notifica della cartella sulla base dell’estratto di ruolo.

2.Preliminarmente si impone il rilievo che il ricorrente non formula motivo di impugnazione ammissibile in relazione alla dichiarazione di inammissibilità dell’opposizione in relazione alla notifica del verbale di accertamento, limitandosi a dichiarare che la relativa questione non era stata proposta e così riconoscendo di non avere interesse neppure a censurare l’erronea pronuncia sul punto .

Per il resto, l ‘applicazione alla fattispecie della previsione dell’art. 3-bis d.l. 21 ottobre 2021 n. 146 convertito in legge 17 dicembre 2021 n. 215, nella lettura datane da Cass. Sez. U-, Sentenza n. 26283 del 6-9-2022 impone di cassare la sentenza impugnata, dichiarando inammissibile l’opposizione all’estratto di ruolo e alla cartella esattoriale proposta da NOME COGNOME.

L’art. 3 -bis d.l. 21 ottobre 2021 n. 146 conv. con mod. dalla legge 17 dicembre 2021 n. 215 ha aggiunto il co.4bis all’art.12 d.P.R. 29 settembre 1973 n.602 stabilendo che « L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto dall’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui al l’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE
finanze 18 gennaio 2008, n.40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».

Le Sezioni Unite, dopo avere rilevato (par.12-13) che il legislatore è intervenuto in un panorama nel quale, secondo la relazione finale della Commissione interministeriale per la riforma della giustizia tributaria del 2021, hanno continuato a proliferare le impugnazioni anche per fare valere ‘ ogni sorta d’eccezione avverso cartelle notificate anche molti anni prima, senza che l’agente di riscossione si fosse attivato in alcun modo per il recupero RAGIONE_SOCIALE pretese ad esse sottese, e perfino nei casi in cui avesse ri nunciato anche all’esercizio della tutela’, hanno dato atto che (par. 13.1) la disposizione riguarda anche la riscossione RAGIONE_SOCIALE somme dovute a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, in forza degli artt. 27 legge 24-11-1981 n. 689 e 206 d.lgs. 30-4-1992 n. 285; quindi, è acquisito che la disposizione interessa il caso in questione.
Come pure rilevato dalle Sezioni Unite (par. 14) la prima disposizione, che esclude l’impugnabilità dell’estratto del ruolo, è ricognitiva della natura dell’estratto di ru olo, mero elaborato informatico contenente gli elementi della cartella, ossia gli elementi del ruolo afferente a quella cartella, senza contenere alcuna pretesa impositiva, a differenza del ruolo, il quale è atto impositivo, in quanto annoverato dall’art. 19 d.lgs. 31-12-1992 n. 546 tra quelli impugnabili; di seguito le Sezioni Unite hanno evidenziato (par. 14.1) che quello che si impugna è l’atto impositivo o riscossivo menzionato nell’estratto di ruolo.
In ordine alla seconda disposizione, che prevede la diretta impugnabilità del ruolo e della cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata soltanto alle condizioni ivi previste, le Sezioni Unite hanno escluso trattarsi sia di disposizione di interpretazione

autentica, sia di disposizione retroattiva; hanno dichiarato ‘ 17.Con la norma in questione, invece, il legislatore, nel regolare specifici casi di azione ‘diretta’, stabilisce quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell’incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l’interesse ad agire. 17.1.Questa condizione dell’azione ha difatti natura dinamica, che rifugge da considerazioni statiche allo stato degli atti (tra varie, Cass. n. 9094/17; sez. un., n. 619/21), e può assumere una diversa configurazione, anche per volontà del legislatore, fino al momento della decisione. La disciplina sopravvenuta si applica, allora, ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia dell a sentenza (o dell’ordinanza), che è ancora da compiere…18.E’ quindi coerente che l’interesse, così come conformato dal legislatore, debba essere dimostrato ….18.1…L”interesse in questione può poi essere allegato anche nel giudizio di legittimità, il quale non è sull’operato del giudice, ma sulla conformità della decisione adottata all’ordinamento giuridico, definito dalle norme applicabili quando la sentenza è resa …’. Le Sezioni Unite hanno anche espressamente esaminato e ritenuto manifestamente infondati i dubbi di legittimità costituzionale della disposizione (da paragrafo 19) e da ultimo con sentenza n. 190 depositata il 17-10-2023 la Corte Costituzionale ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale de ll’art. 12 co.4-bis d.P.R. 602/ 1973 come modificato dall’art. 3 -bis d.l. 146/2021 conv. con modificazioni nella legge 215/2021 sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24, 77, 113 e 117 Cost., dal giudice di pace di Napoli e dalla Corte di giustizia tributaria di primo grado di Napoli.
2.1.Applicando i principi posti dalle Sezioni Unite, in primo luogo non devono essere esaminati gli argomenti svolti dal ricorrente per sostenere che erroneamente la sentenza impugnata abbia ritenuto tardiva la sua opposizione, facendone decorrere il termine dalla

conoscenza dell’estratto di ruolo: non essendo l’estratto di ruolo atto impugnabile, evidentemente dallo stesso non può decorrere alcun termine. Come pure evidenziato dalle Sezioni Unite, quello che si impugna è l’atto impositivo menzionato nell’estratto di ruolo e perciò nella fattispecie la cartella di pagamento, ma ai sensi dell’art. 3 -bis la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata può essere autonomamente impugnata solo a condizione che il debitore dimostri l’interesse ad agire nei termini previsti dalla disposizione, riferito all’esistenza di pregiudizio determinato dall’iscrizione a ruolo per la partecipazione a una procedura di appalto in forza RAGIONE_SOCIALE previsioni del codice dei contratti pubblici, o per la riscossione di somme dovute da soggetti pubblici o per la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione, da valutare se esistente al momento della pronuncia. Nella fattispecie il ricorrente, che pure ha depositato memoria dopo la sentenza RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite, non ha svolto alcuna allegazione in ordine all’esistenza del suo interesse ad agire nel ristretto ambito posto dalla disposizione sopravvenuta; al contrario, il ricorrente in memoria si è limitato a sostenere l’ammissibilità dell a sua opposizione per l’intervenuto giudicato implicito sul punto.
Però, secondo il principio posto da Cass. Sez. 3 14-2-2023 n. 4448 Rv. 66674401, in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo e dell’applicabilità della disposizione sopravvenuta ai giudizi pendenti, è necessario che sull’interesse ad agire si sia formato l’espresso giudicato interno. In effetti, si deve considerare che, con riferimento alla formazione del giudicato interno sulla questione della legittimazione ad agire, la Suprema Corte ha già affermato che esso deve essere espresso, non essendo sufficiente a impedire la rilevabilità d’ufficio della carenza della legittimazione ad agire il giudicato implicito, che, in ordine alla questione pregiudiziale, non può formarsi qualora la questione non sia stata sollevata dalle parti e il giudice, con implicita
statuizione positiva sulla stessa, si sia limitato a decidere nel merito, restando in tal caso la formazione del giudicato sulla pregiudiziale impedita dall’impugnazione del capo della sentenza relativamente al merito (Cass. Sez. U 20-3-2019 n. 7925 Rv. 653277-01, Cass. 31 ottobre 2017 n. 25906 Rv. 646160-01). Lo stesso principio vale per l’interesse ad agire richiesto dall’art. 100 cod. proc. civ.: la carenza di interesse ad agire è rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del procedimento, anche in mancanza di contrasto tra le parti sul punto, poiché costituisce requisito per la trattazione nel merito della domanda (cfr. Cass. Sez. 3 29-9-2016 n. 19268 Rv. 642113-01, per tutte), per cui l’imp ugnazione sulle questioni decise esplicitamente preclude la formazione del giudicato implicito sulla questione non esaminata relativa all’esistenza del requisito per l’esame nel merito della domanda.
Inoltre, come pure esplicitato dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 26283/2022 (par. 22.1), anche nel caso in cui sussista lo specifico interesse ad agire individuato dalla disposizione sopravvenuta, la tutela riferita all’impugnazione del ruolo e della cartella di pagamento che si assuma invalidamente notificata è facoltativa, perché la disposizione non impone, ma consente di sperimentarla. Nel caso in cui l’interessato scelga di non sperimentare la tutela facoltativa, le Sezioni Unite, dopo avere evidenziato (par. 22) che gli effetti dell’atto non notificato o invalidamente notificato, o che si assume sia stato tale, mai prodottosi, a maggior ragione non possono mai diventare definitivi, hanno dichiarato (par. 24.1): ‘ …nei giudizi non tributari, in caso di omessa o invalida notificazione di cartella o intimazione, il debitore può impugnare l’iscrizione ipotecaria o il fermo di beni mobili registrati, o il relativo preavviso, anche per far accertare l’insussistenza della pretesa (Cass., sez. un., n.15345/15; n. 28528/18; n. 18041/19; n. 7756/20); può proporre o pposizione all’esecuzione, qualora contesti il diritto di
procedere in executivis, purché ci sia almeno la minaccia di procedere all’esecuzione forzata, mediante atto equipollente alla cartella di pagamento o comunque prodromico all’esecuzione (Cass., n. 4 77/71; n. 16281/16; nn. 16512 e 24461/19); e può proporre opposizione agli atti esecutivi qualora intenda far valere l’omessa notificazione dell’atto presupposto come ragione di invalidità (derivata) dell’atto successivo, posto che, nel sistema RAGIONE_SOCIALE opposizioni esecutive secondo il regime ordinario, l’irregolarità della sequenza procedimentale dà appunto luogo ad un vizio deducibile ai sensi dell’art. 617 c.p.c., quindi nel termine di venti giorni decorrente dal primo atto del quale l’interessato abbia avuto conoscenza legale (Cass., sez. un., n. 22080/17, punto 8.3, nonché, tra le varie, n. 1558/20, n. 20694/21; n. 40763/21, cit.)’. Gli stessi principi evidentemente valgono anche nella fattispecie, nella quale l’opposizione proposta è inammissibile per man canza di interesse e potrà essere proposta, a fronte di atto prodromico all’esecuzione ritualmente notificato, anche facendo valere la prescrizione eventualmente maturata in ragione RAGIONE_SOCIALE precedenti omesse notifiche.
3.Le ragioni esposte impongono la cassazione senza rinvio della sentenza impugnata, in applicazione dell’art. 382 co. 3, ultima parte, cod. proc. civ., perché la domanda non poteva essere proposta in mancanza dell’interesse ad agire.

Nulla sulle spese di giudizio, essendo entrambe le controparti rimaste contumaci nei due gradi di merito e intimate nel giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte, decidendo il ricorso, cassa senza rinvio la sentenza impugnata.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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