Impugnazione estratto di ruolo: quando è possibile?

Una società ha tentato l’impugnazione di un estratto di ruolo relativo a una cartella non notificata. La Cassazione, applicando la nuova normativa, ha dichiarato il ricorso inammissibile perché il contribuente non ha provato di subire un pregiudizio concreto, presupposto ora indispensabile per agire in giudizio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione Stabilisce i Nuovi Limiti

L’impugnazione dell’estratto di ruolo rappresenta una delle questioni più dibattute nel contenzioso tributario. Molti contribuenti vengono a conoscenza di un debito fiscale proprio tramite questo documento, spesso scoprendo solo in quel momento l’esistenza di una cartella di pagamento mai notificata. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha consolidato un importante cambiamento normativo, definendo con precisione i limiti e le condizioni per poter agire in giudizio.

I Fatti del Caso

Una società a responsabilità limitata aveva impugnato un estratto di ruolo e la relativa cartella di pagamento per un debito di oltre 17.000 euro a titolo di Irap, Ires e Iva. La contribuente lamentava, tra le altre cose, l’inesistenza del ruolo esattoriale e l’illegittimità dell’iscrizione. I suoi ricorsi erano stati respinti sia in primo grado sia dalla Commissione Tributaria Regionale. La società ha quindi presentato ricorso in Cassazione, basandolo su numerosi motivi di violazione di legge.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha cassato la sentenza impugnata senza rinvio e ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado. La decisione si fonda sull’applicazione di una normativa sopravvenuta (jus superveniens), che ha modificato radicalmente i presupposti per l’impugnazione dell’estratto di ruolo.

Le Nuove Regole per l’Impugnazione dell’Estratto di Ruolo

Il fulcro della decisione risiede nell’applicazione dell’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021, che ha introdotto il comma 4-bis all’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973. Questa norma, come interpretata dalle Sezioni Unite della Cassazione (sentenza n. 26283/2022), stabilisce un principio fondamentale: l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile.

La Natura dell’Estratto di Ruolo

La Corte chiarisce che l’estratto di ruolo è un mero “elaborato informatico”. Esso contiene gli elementi della cartella e del ruolo a cui si riferisce, ma non ha una propria forza impositiva. L’atto che contiene la pretesa tributaria è il ruolo o la cartella di pagamento. Di conseguenza, l’estratto è un documento a carattere puramente informativo e non può essere oggetto di autonoma impugnazione.

L’Interesse ad Agire come Presupposto Fondamentale

La nuova normativa non chiude completamente le porte all’azione legale. Tuttavia, sposta l’onere sul contribuente, che deve dimostrare di avere un “interesse ad agire”. Questo interesse non è presunto, ma deve essere concreto, attuale e provato. La legge stessa elenca i casi specifici in cui tale interesse sussiste, ovvero quando l’iscrizione a ruolo può causare al debitore un pregiudizio per:

1. La partecipazione a una procedura di appalto pubblico.
2. La riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Solo dimostrando che si sta per subire uno di questi specifici danni, il contribuente può procedere con l’impugnazione diretta del ruolo e della cartella non notificati, di cui è venuto a conoscenza tramite l’estratto.

Le Motivazioni

La Corte di Cassazione ha applicato il principio del jus superveniens, secondo cui la nuova legge si applica anche ai processi in corso al momento della sua entrata in vigore. Nel caso di specie, la società ricorrente non ha mai allegato né dimostrato di subire uno dei pregiudizi specifici previsti dalla normativa per giustificare l’interesse ad agire. La semplice scoperta di un debito tramite l’estratto di ruolo non è più sufficiente per avviare un contenzioso. L’assenza di prova di un danno concreto e imminente ha quindi reso il ricorso originario inammissibile per carenza di uno dei presupposti fondamentali dell’azione processuale.

Conclusioni

Questa ordinanza conferma un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato che ha l’effetto di deflazionare il contenzioso tributario. Per i contribuenti, la lezione è chiara: non è più possibile impugnare un estratto di ruolo in via preventiva. Prima di adire il giudice tributario, è necessario verificare se la propria situazione rientri in una delle tre ipotesi di pregiudizio qualificato individuate dalla legge e raccogliere le prove necessarie a dimostrarlo. In assenza di tale prova, qualsiasi ricorso basato sulla sola conoscenza dell’estratto di ruolo è destinato a essere dichiarato inammissibile.

È sempre possibile procedere con l’impugnazione di un estratto di ruolo?
No. Secondo la nuova normativa, l’estratto di ruolo non è di per sé un atto impugnabile, in quanto ha natura meramente informativa e non contiene una pretesa impositiva autonoma.

Cosa deve dimostrare il contribuente per poter procedere con l’impugnazione di un estratto di ruolo?
Il contribuente deve dimostrare di avere un interesse ad agire concreto e attuale, provando che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio specifico, come l’impossibilità di partecipare a un appalto, di riscuotere crediti dalla P.A. o la perdita di un beneficio pubblico.

La nuova normativa sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione ha confermato che la disciplina, incidendo sulle condizioni dell’azione come l’interesse ad agire, si applica anche a tutti i processi pendenti al momento della sua entrata in vigore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 10959 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 10959 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 23/04/2024

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

ha pronunciato la seguente sul ricorso n. 4107/2018 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, nella persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO, con domicilio eletto presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, in Roma, nella INDIRIZZO, giusta procura speciale in calce al ricorso per cassazione.

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE), nella persona del legale rappresentante pro tempore ;

– intimata –

avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della SICILIA, n. 2070/8/17, depositata in data 7 giugno 2012 ( recte: 2017), non notificata;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del l’11 aprile 2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

RITENUTO CHE

La Commissione tributaria regionale ha rigettato l’appello proposto dalla società RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza di primo grado, che aveva respinto il ricorso con il quale era stato impugnato l’estratto di ruolo e la cartella n. NUMERO_CARTA, avente ad oggetto il pagamento della somma di euro 17.667,60 per Irap, Ires e Iva.

La società RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione con atto affidato a dieci motivi.

La società RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE) non ha svolto difese.

La società RAGIONE_SOCIALE ha depositato memoria.

CONSIDERATO CHE

Il primo mezzo deduce , in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., l a violazione e falsa applicazione dell’art. 112 cod. proc. civ., dell’art. 2697 cod. civ. e dell’art. 39 della legge n. 112 del 1999 sulla mancata chiamata in causa dell’ente impositore.

Il secondo mezzo deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, nn. 3 e 5, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 2697 cod. civ., dell’art. 26 del d.P.R. n. 600 del 1973, dell’art. 60 del d.P.R. n. 602 del 1973, dell’art. 112 cod proc. civ. e l’omesso esame di un fatto decisivo oggetto di discussione fra le parti e specificamente della omessa notifica del titolo esecutivo posto a fondamento dell’iscrizione nel ruolo esattoriale.

3. Il terzo mezzo deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, nn. 3 e 5, cod. proc. civ., la violazione dell’art. 2697 cod. civ., dell’art. 26 del d.P.R. n. 602 del 1973, dell’art. 60 del d.P .R. n. 600 del 1973, dell’art. 148 cod. proc. civ. e l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione fra le parti e specificamente dell’omessa indicazione dell’identità, della qualifica e della sottoscrizione del soggetto notificatore.

4. Il quarto mezzo deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, nn. 3 e 5, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 26 del d.P.R. n. 602 del 1973, dell’art. 2697 cod. civ. e dell’art. 60 del d.P.R. n. 600 del 1973 e l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione fra le parti e specificamente dell’omessa produzione della matrice e della copia della cartella con la relata dell’avvenuta notificazione.

5. Il quinto mezzo deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, nn. 3 e 5, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 18 del d.P.R. n. 445 del 2000, dell’art. 2697 cod. civ., dell’art. 26 del d.P.R. n. 602 del 1973, dell’art. 60 del d.P.R. n. 600 del 1973 e l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione fra le parti e specificamente della non conformità agli originali in violazione dell’art. 18 del d.P.R. n. 445 del 2000, del documento «Informazioni carico iscritto a ruolo» e della copia della relata di notifica prodotti dall’agente della riscossione.
6. Il sesto mezzo deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 22, comma 5 del decreto legislativo n. 546 del 1992 e degli artt. 2697, 2712 e 2719 cod. civ. e la violazione della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato ex art. 112 cod. proc. civ., sulla contestata valenza probatoria e sul disconoscimento del documento denominato «Informazioni carico iscritto a ruolo» e della copia della relata di

notifica, depositata in sostituzione della documentazione prevista dall’art. 26, comma quinto, del d.P.R. n. 602 del 1973.

Il settimo mezzo deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 112 e 148 cod. proc. civ., dell’art. 2697 cod. civ., dell’art. 18 del d.P.R. n. 445 del 2000, dell’art. 26 del d.P.R. n. 602 del 1973, dell’art. 60 del d.P.R. n. 600 del 1973, degli artt. 3, 24 e 112 Costituzione e dell’art. 7, comma 4, del decreto legislativo n. 546 del 1992, sempre sulla produzione documentale dell’agente della riscossione integrante la conformità legale delle copie prodotte con i titoli originali.
L’ottavo motivo deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, nn. 3 e 5, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 26 del d.P.R. n. 602 del 1973, dell’art. 60 del d.P.R. n. 600 del 1973, dell’art. 2697 cod. civ. e l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione fra le parti e specificamente del documento denominato «Informazioni carico iscritto a ruolo» e della sua inidoneità alla prova della contestata notificazione.

Il nono motivo deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, nn. 3 e 5, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 57 e 58 del decreto legislativo n. 546 del 1992, dell’art. 2697 cod. civ., dell’art. 26 del d.P.R. n. 602 del 1973, dell’art. 60 del d.P.R. n. 600 del 1973 e l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione fra le parti e specificamente sulla produzione in appello della documentazione dell’agente della riscossione.

Il decimo motivo deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 2697 cod. civ., degli artt. 112 e 148 cod. proc. civ., dell’art. 26 del d.P.R. n. 602 del 1973, dell’art. 60 del d.P .R. n. 600 del 1973, sulla inesistenza giuridica della notifica.

E’ utile premettere che, in virtù del principio iura novit curia di cui all’art. 113, comma 1, cod. proc. civ., il giudice ha il potere-dovere di

assegnare una diversa qualificazione giuridica ai fatti e ai rapporti dedotti in giudizio, nonché all’azione esercitata in causa, potendo porre a fondamento della sua decisione disposizioni e principi di diritto diversi da quelli erroneamente richiamati dalle parti, purché i fatti necessari al perfezionamento della fattispecie ritenuta applicabile coincidano con quelli della fattispecie concreta sottoposta al suo esame, essendo allo stesso vietato, in forza del principio di cui all’art. 112 cod. proc. civ., porre a base della decisione fatti che, ancorché rinvenibili all’esito di una ricerca condotta sui documenti prodotti, non siano stati oggetto di puntuale allegazione o contestazione negli scritti difensivi delle parti (Cass., 27 novembre 2018, n. 30607; Cass., 10 giugno 2020, n. 11103; Cass., 25 ottobre 2022 n. 31561).
11.1 Ebbene, nel caso di specie, come emerge dalla sentenza impugnata, pag. 1, la società contribuente ha impugnato l’estratto di ruolo e la cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA; inoltre, a pag. 1 del ricorso per cassazione si legge che nel giudizio di primo grado la società ricorrente aveva lamentato , tra l’altro, l’inesistenza del ruolo esattoriale, l’illegittimità dell’iscrizione a ruolo e la mancanza di validazione ed esecutività del ruolo.

11.2 Ciò posto, le Sezioni unite hanno affermato il principio che « In tema di riscossione coattiva delle entrate pubbliche (anche extratributarie) mediante ruolo, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021) trova applicazione nei processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della predetta norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art.
6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione ». (Cass., Sez. U., 6 settembre 2022, n. 26283).

11.3 Nella sentenza sopra richiamata, è stato, in particolare, affermato che:

-) nei casi in cui si contestino il ruolo e/o la cartella o l’intimazione di pagamento non notificate o invalidamente notificate, conosciute perché risultanti dall’estratto di ruolo, l’esercizio della pretesa tributaria non emerge da alcun atto giuridicamente efficace, l’azione è da qualificare di accertamento negativo e, in quanto tale, essa, in considerazione della struttura impugnatoria del giudizio tributario, è improponibile;

-) l’art. 3 bis del decreto legge n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/2021, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602/73, intitolato alla «Formazione e contenuto dei ruoli», in cui ha inserito il comma 4 bis, ha stabilito non soltanto che « L’estratto di ruolo non è impugnabile », ma anche che « Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione »;
-) la norma riguarda la riscossione delle entrate pubbliche anche extratributarie: in base, in particolare, alla combinazione degli artt. 17 e 18 del decreto legislativo n. 46/1999 quanto ai crediti contributivi e previdenziali e giusta gli artt. 27 della legge n. 689/1981 e 206 del decreto legislativo n. 285/1992, in relazione alle somme dovute a titolo

di sanzione amministrativa pecuniaria, la riscossione delle quali è disciplinata dalle norme previste per l’esazione delle imposte dirette;

-) la prima disposizione del comma 4 bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973 è ricognitiva della natura dell’estratto di ruolo, mero elaborato informatico contenente gli elementi della cartella, ossia gli elementi del ruolo afferente a quella cartella, che non contiene pretesa impositiva alcuna, a differenza del ruolo, il quale è atto impositivo, in quanto tale annoverato dall’art. 19 del decreto legislativo n. 546/1992 tra quelli impugnabili;

-) quello che si impugna è l’atto impositivo o riscossivo menzionato nell’estratto di ruolo;

-) è inammissibile l’impugnazione dell’estratto di ruolo che riporti il credito trasfuso in una cartella di pagamento che sia stata precedentemente notificata, e non impugnata o che sia rivolta a far valere l’invalidità di un’intimazione, regolarmente notificata e non contestata, per l’omessa notificazione delle cartelle di pagamento;

-) la seconda disposizione della disciplina sopravvenuta non è retroattiva, perché non disconosce le conseguenze già realizzate del fatto compiuto, né ne impedisce le conseguenze future per una ragione relativa a questo fatto soltanto: essa non incide sul novero degli atti impugnabili e, specificamente, non ne esclude il ruolo e la cartella di pagamento; né introduce motivi d’impugnazione o foggia quelli che già potevano essere proposti;

-) con la norma in questione, il legislatore, nel regolare specifici casi di azione «diretta», stabilisce quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell’incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l’interesse ad agire;

-) questa condizione dell’azione ha difatti natura dinamica, che rifugge da considerazioni statiche allo stato degli atti e può assumere una diversa configurazione, anche per volontà del legislatore, fino al

momento della decisione, con la conseguenza che la disciplina sopravvenuta si applica, allora, ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza (o dell’ordinanza), che è ancora da compiere, e non già su uno degli effetti dell’impugnazione;

è, quindi, coerente che l’interesse, così come conformato dal legislatore, debba essere dimostrato e la dimostrazione si può dare anche nel corso dei giudizi pendenti;

-) quanto alle fasi di merito, se il pregiudizio sia già insorto al momento della proposizione del ricorso, utile è il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini, applicabile anche al processo tributario, posto che l’assolutezza dell’impedimento a rappresentare quel pregiudizio è determinata dalla novità della norma che l’ha previsto; a maggiore ragione esso può essere fatto valere in giudizio se insorto dopo;

-) l’interesse in questione può, poi, essere allegato anche nel giudizio di legittimità, il quale non è sull’operato del giudice, ma sulla conformità della decisione adottata all’ordinamento giuridico, mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ. o anche fino all’udienza di discussione, prima dell’inizio della relazione, o fino all’adunanza camerale, se insorto dopo e, qualora occorrano accertamenti di fatto, vi provvederà il giudice del rinvio.

11.4 Tutto ciò premesso, nel caso in esame, la società contribuente sul punto, nel controricorso, non ha svolto difese e, dunque, non ha dimostrato l’interesse ad agire, presupposto per l’impugnabilità dell’estratto ruolo ex art. 3 bis del decreto legge n. 146/2021, con la conseguenza che va cassata la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso, va dichiarata l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

11.5 Sussistono i presupposti, tenuto conto dello jus superveniens e del recente arresto delle Sezioni Unite, per compensare le spese processuali dei giudizi di merito.

11.6 Nessuna statuizione va assunta sulle spese del giudizio di legittimità , in quanto l’Amministrazione intimata non ha svolto difese .

P.Q.M.

La Corte cassa senza rinvio la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

Compensa fra le parti le spese processuali dei giudizi di merito.

Così deciso in Roma, in data 11 aprile 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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