Impugnazione estratto di ruolo: quando è possibile?

Una società contesta un estratto di ruolo per mancata notifica della cartella. La Cassazione, applicando la nuova normativa, dichiara il ricorso inammissibile. Per l’impugnazione estratto di ruolo è necessario dimostrare un pregiudizio specifico, come l’esclusione da appalti pubblici, cosa che la società non ha fatto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione estratto di ruolo: la Cassazione fissa i paletti

L’impugnazione estratto di ruolo è un tema da sempre dibattuto. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti cruciali, stabilendo che non basta lamentare la mancata notifica della cartella di pagamento per poter agire in giudizio. È necessario dimostrare un pregiudizio concreto e attuale. Analizziamo insieme la decisione e le sue implicazioni pratiche per i contribuenti.

I fatti del caso

Una società contribuente si era rivolta alla giustizia tributaria per contestare un estratto di ruolo. La società sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica della relativa cartella di pagamento e, pertanto, chiedeva di accertare l’inesistenza del debito. La Commissione Tributaria Regionale aveva dato ragione alla società, ritenendo che la mancata prova della consegna della notifica via PEC rendesse fondata l’impugnazione.

L’Agenzia di Riscossione, non condividendo la decisione, ha presentato ricorso alla Corte di Cassazione, sostenendo, tra le altre cose, che l’impugnazione dell’estratto di ruolo non fosse ammissibile in assenza di un atto di riscossione vero e proprio.

Le condizioni per l’impugnazione estratto di ruolo

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell’Agenzia di Riscossione, ribaltando completamente la decisione precedente. Il punto centrale della sentenza si basa su un principio consolidato dalle Sezioni Unite della stessa Corte (sentenza n. 26283/2022) e su una normativa sopravvenuta (il cosiddetto jus superveniens), ovvero l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021.

Secondo questa nuova disciplina, l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile di per sé. Esso è un mero documento informativo che riassume la posizione debitoria del contribuente, ma non contiene una pretesa impositiva autonoma. Pertanto, il contribuente non può agire in giudizio solo per il fatto di essere venuto a conoscenza del debito tramite l’estratto.

L’onere di dimostrare il pregiudizio

La regola generale subisce un’eccezione importante. L’impugnazione estratto di ruolo è ammessa solo se il contribuente dimostra che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio specifico e attuale. La legge stessa elenca alcuni esempi di tale pregiudizio:

1. Partecipazione a procedure di appalto: l’iscrizione a ruolo può impedire la partecipazione a gare pubbliche.
2. Riscossione di crediti da soggetti pubblici: il debito iscritto a ruolo può bloccare pagamenti dovuti al contribuente da parte della Pubblica Amministrazione.
3. Perdita di benefici: il contribuente rischia di perdere agevolazioni o altri vantaggi nei suoi rapporti con l’amministrazione pubblica.

Senza la prova di uno di questi danni, o di un danno analogo, il contribuente non ha l'”interesse ad agire”, un requisito fondamentale per poter avviare qualsiasi causa.

Le motivazioni

La Corte di Cassazione, applicando questi principi al caso specifico, ha osservato che la società contribuente si era limitata a lamentare la mancata notifica della cartella di pagamento. In nessuna fase del giudizio, nemmeno davanti alla stessa Corte, aveva allegato o provato di subire un pregiudizio concreto derivante da quella iscrizione a ruolo.

Di conseguenza, mancando la dimostrazione dell’interesse ad agire, il ricorso originario proposto dalla società doveva essere considerato inammissibile sin dall’inizio. La Corte ha quindi annullato la sentenza della Commissione Tributaria Regionale senza bisogno di un ulteriore giudizio di merito, dichiarando inammissibile l’azione del contribuente.

Le conclusioni

Questa ordinanza conferma un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato che restringe notevolmente le possibilità di impugnazione estratto di ruolo. Per i contribuenti, ciò significa che non è più sufficiente scoprire un debito tramite l’estratto per poterlo contestare. È indispensabile dimostrare che quel debito, anche se non ancora oggetto di un atto di riscossione come un pignoramento o un fermo amministrativo, sta già producendo effetti negativi e concreti sulla propria attività economica o sui propri diritti. La semplice conoscenza del debito non basta più per aprire le porte del contenzioso tributario.

È sempre possibile contestare un estratto di ruolo se non ho ricevuto la cartella di pagamento?
No. Secondo la Corte di Cassazione, la sola mancata notifica della cartella non è sufficiente. Per poter impugnare l’estratto di ruolo, il contribuente deve dimostrare di subire un pregiudizio concreto e attuale a causa dell’iscrizione a ruolo.

Cosa si intende per “pregiudizio” che giustifica l’impugnazione dell’estratto di ruolo?
Per pregiudizio si intende un danno specifico, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto, il blocco di pagamenti dovuti da enti pubblici, o la perdita di benefici nei rapporti con la pubblica amministrazione.

La nuova legge sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche alle cause già in corso?
Sì. La Corte ha specificato che la nuova disciplina (definita jus superveniens) si applica anche ai processi pendenti al momento della sua entrata in vigore, in quanto incide sulla sussistenza dell’interesse ad agire, una condizione dell’azione che deve esistere al momento della decisione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 10928 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 10928 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 23/04/2024

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

ha pronunciato la seguente sul ricorso n. 3825/2018 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE), rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO, giusta procura in calce al ricorso per cassazione.

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, nella persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO, con domicilio eletto presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, in Roma, nella INDIRIZZO, giusta procura speciale a margine del controricorso.

– controricorrente –

avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della SICILIA, n. 4453/4/17, depositata in data 13 novembre 2017, notificata in data 22 novembre 2017;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del l’11 aprile 2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

RITENUTO CHE

La Commissione tributaria regionale, in riforma della sentenza impugnata, ha accolto l’appello proposto dalla società RAGIONE_SOCIALE, ritenendo ammissibile l’impugnazione dell’estratto di ruolo e della relativa cartella (richiamando Cass., Sez. U., 2 ottobre 2015, n. 19704) e rilevando che la cartella di pagamento oggetto di impugnazione non risultava validamente notificata mediante posta elettronica certificata perché mancava la ricevuta di avvenuta consegna.

La società RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE) ha proposto ricorso per cassazione con atto affidato a quattro motivi.

La società RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso.

CONSIDERATO CHE

Il primo mezzo deduce , in relazione all’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio e specificamente del valore probatorio delle prove documentali attestanti la regolarità della notifica via Pec.

Il secondo mezzo deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., l’omessa valutazione del motivo di decadenza e di inammissibilità della impugnazione e la nullità della sentenza per la violazione dell’art. 112 cod. proc. civ..

Il terzo mezzo deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., la violazione o falsa applicazione dell’art. art. 26 del d.P.R. n. 602 del 1973, dell’art. 6 del d.P.R. n. 68 del 2005, dell’art. 23 del decreto legislativo n. 82 del 2005, perché la Commissione tributaria regionale aveva considerato inesistente la prova dell’avvenuta notifica della cartella di pagamento a mezzo pec in quanto dalla ricevuta cartacea prodotta non si evinceva la prova che la cartella di pagamento fosse stata inserita tra i documenti notificati al contribuente.
Il quarto mezzo deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., la violazione o falsa applicazione dell’art.19, comma 1, lett. d), del decreto legislativo n. 546 del 1992, perché la Commissione tributaria regionale aveva considerato ammissibile il ricorso avverso l’estratto ruolo riformando la sentenza di inammissibilità del giudice di primo grado.

Il quarto motivo, la cui trattazione è prioritaria, è fondato.

5.1 Ebbene, nel caso di specie, è circostanza pacifica, che emerge dagli atti di causa e dalla sentenza impugnata, che il contribuente ha impugnato l’estratto di ruolo relativo alla cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA, lamentando l’omessa notifica della indicata cartella di pagamento.

5.2 Ciò posto, le Sezioni unite hanno affermato il principio che « In tema di riscossione coattiva delle entrate pubbliche (anche extratributarie) mediante ruolo, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021) trova applicazione nei processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della predetta norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art.
6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione ». (Cass., Sez. U., 6 settembre 2022, n. 26283).

5.3 Nella sentenza sopra richiamata, è stato, in particolare, affermato che:

-) nei casi in cui si contestino il ruolo e/o la cartella o l’intimazione di pagamento non notificate o invalidamente notificate, conosciute perché risultanti dall’estratto di ruolo, l’esercizio della pretesa tributaria non emerge da alcun atto giuridicamente efficace, l’azione è da qualificare di accertamento negativo e, in quanto tale, essa, in considerazione della struttura impugnatoria del giudizio tributario, è improponibile;

-) l’art. 3 bis del decreto legge n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/2021, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602/73, intitolato alla «Formazione e contenuto dei ruoli», in cui ha inserito il comma 4 bis, ha stabilito non soltanto che « L’estratto di ruolo non è impugnabile », ma anche che « Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione »;
-) la norma riguarda la riscossione delle entrate pubbliche anche extratributarie: in base, in particolare, alla combinazione degli artt. 17 e 18 del decreto legislativo n. 46/1999 quanto ai crediti contributivi e previdenziali e giusta gli artt. 27 della legge n. 689/1981 e 206 del decreto legislativo n. 285/1992, in relazione alle somme dovute a titolo

di sanzione amministrativa pecuniaria, la riscossione delle quali è disciplinata dalle norme previste per l’esazione delle imposte dirette;

-) la prima disposizione del comma 4 bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973 è ricognitiva della natura dell’estratto di ruolo, mero elaborato informatico contenente gli elementi della cartella, ossia gli elementi del ruolo afferente a quella cartella, che non contiene pretesa impositiva alcuna, a differenza del ruolo, il quale è atto impositivo, in quanto tale annoverato dall’art. 19 del decreto legislativo n. 546/1992 tra quelli impugnabili;

-) quello che si impugna è l’atto impositivo o riscossivo menzionato nell’estratto di ruolo;

-) è inammissibile l’impugnazione dell’estratto di ruolo che riporti il credito trasfuso in una cartella di pagamento che sia stata precedentemente notificata, e non impugnata o che sia rivolta a far valere l’invalidità di un’intimazione, regolarmente notificata e non contestata, per l’omessa notificazione delle cartelle di pagamento;

-) la seconda disposizione della disciplina sopravvenuta non è retroattiva, perché non disconosce le conseguenze già realizzate del fatto compiuto, né ne impedisce le conseguenze future per una ragione relativa a questo fatto soltanto: essa non incide sul novero degli atti impugnabili e, specificamente, non ne esclude il ruolo e la cartella di pagamento; né introduce motivi d’impugnazione o foggia quelli che già potevano essere proposti;

-) con la norma in questione, il legislatore, nel regolare specifici casi di azione «diretta», stabilisce quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell’incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l’interesse ad agire;

-) questa condizione dell’azione ha difatti natura dinamica, che rifugge da considerazioni statiche allo stato degli atti e può assumere una diversa configurazione, anche per volontà del legislatore, fino al

momento della decisione, con la conseguenza che la disciplina sopravvenuta si applica, allora, ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza (o dell’ordinanza), che è ancora da compiere, e non già su uno degli effetti dell’impugnazione;

è, quindi, coerente che l’interesse, così come conformato dal legislatore, debba essere dimostrato e la dimostrazione si può dare anche nel corso dei giudizi pendenti;

-) quanto alle fasi di merito, se il pregiudizio sia già insorto al momento della proposizione del ricorso, utile è il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini, applicabile anche al processo tributario, posto che l’assolutezza dell’impedimento a rappresentare quel pregiudizio è determinata dalla novità della norma che l’ha previsto; a maggiore ragione esso può essere fatto valere in giudizio se insorto dopo;

-) l’interesse in questione può, poi, essere allegato anche nel giudizio di legittimità, il quale non è sull’operato del giudice, ma sulla conformità della decisione adottata all’ordinamento giuridico, mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ. o anche fino all’udienza di discussione, prima dell’inizio della relazione, o fino all’adunanza camerale, se insorto dopo e, qualora occorrano accertamenti di fatto, vi provvederà il giudice del rinvio.

5.4 Tutto ciò premesso, nel caso in esame, la società contribuente sul punto, nel controricorso, non ha svolto difese e, dunque, non ha dimostrato l’interesse ad agire, presupposto per l’impugnabilità dell’estratto ruolo ex art. 3 bis del decreto legge n. 146/2021, con la conseguenza che va cassata la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso, va dichiarata l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

5.5 Sussistono i presupposti, tenuto conto dello jus superveniens e del recente arresto delle Sezioni Unite, per compensare le spese dei giudizi di merito e del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte cassa senza rinvio la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

Compensa interamente fra le parti le spese processuali dei giudizi di merito e del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, in data 11 aprile 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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