Impugnazione estratto di ruolo: quando è possibile?

Una contribuente ha impugnato un estratto di ruolo relativo a cartelle di pagamento che sosteneva non le fossero mai state notificate. La Corte di Cassazione, confermando le decisioni dei gradi precedenti, ha dichiarato il ricorso inammissibile. La sentenza ribadisce che l’impugnazione estratto di ruolo è consentita solo se il contribuente dimostra un pregiudizio concreto e attuale, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto o di riscuotere crediti dalla P.A., come previsto dalla normativa vigente. In assenza di tale prova, l’azione legale non è ammissibile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 dicembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione Stabilisce i Limiti

L’impugnazione estratto di ruolo è un tema di grande attualità nel contenzioso tributario. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito i confini, molto stringenti, entro cui un contribuente può agire in giudizio contro questo documento. La decisione chiarisce che, senza la prova di un pregiudizio specifico, l’azione è destinata all’inammissibilità, confermando un orientamento volto a ridurre le liti pretestuose.

I Fatti di Causa

Il caso ha origine dall’iniziativa di una contribuente che ha impugnato un estratto di ruolo relativo a due cartelle di pagamento. La ricorrente sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica di tali cartelle e, pertanto, chiedeva al giudice di accertarne la nullità.

La Commissione Tributaria Provinciale (CTP) di primo grado ha dichiarato il ricorso inammissibile, sostenendo che l’estratto di ruolo non fosse un atto autonomamente impugnabile. Successivamente, anche la Commissione Tributaria Regionale (CTR), in appello, ha respinto il gravame. I giudici di secondo grado hanno basato la loro decisione su un’importante sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione (n. 26283/2022), la quale ha stabilito che l’impugnazione di un ruolo o di una cartella non notificata è possibile solo se il contribuente dimostra di subire un pregiudizio specifico, come previsto dalla legge. Nel caso di specie, la contribuente non aveva fornito alcuna prova in tal senso.

L’Impugnazione Estratto di Ruolo Davanti alla Cassazione

Contro la sentenza d’appello, la contribuente ha proposto ricorso per Cassazione, sollevando due motivi principali:
1. Violazione di legge e incostituzionalità: La ricorrente ha sostenuto che dichiarare inammissibile l’impugnazione estratto di ruolo per mancata prova del pregiudizio violasse il suo diritto di agire in giudizio (interesse ad agire) e altre norme costituzionali e convenzionali. A suo avviso, una tale decisione avrebbe reso definitiva la sentenza di primo grado che, implicitamente, aveva convalidato la notifica delle cartelle.
2. Omessa pronuncia: La ricorrente ha lamentato che i giudici d’appello non si fossero pronunciati sulla sua richiesta di riformare la sentenza di primo grado riguardo alla nullità delle notifiche.

L’Agenzia delle Entrate-Riscossione si è costituita in giudizio, chiedendo il rigetto del ricorso.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, assorbendo il secondo motivo nel primo. Le motivazioni della Corte si fondano su principi ormai consolidati nella giurisprudenza tributaria.

I giudici hanno richiamato l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021, che ha modificato l’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973. Questa norma stabilisce chiaramente che l’estratto di ruolo non è impugnabile. Tuttavia, la stessa norma prevede un’eccezione: il ruolo e la cartella di pagamento asseritamente non notificati possono essere impugnati direttamente solo se il debitore dimostra che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico. Tali pregiudizi sono tassativamente elencati e includono:

* L’impedimento alla partecipazione a una procedura di appalto pubblico.
* L’impossibilità di riscuotere somme dovute da soggetti pubblici.
* La perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.

La Corte ha sottolineato che, nel caso in esame, la ricorrente non ha allegato né tantomeno provato l’esistenza di uno di questi pregiudizi. La semplice conoscenza del debito tramite l’estratto di ruolo non è sufficiente a fondare l’interesse ad agire.

La Cassazione ha inoltre respinto le questioni di legittimità costituzionale, facendo proprie le argomentazioni delle Sezioni Unite. La limitazione dell’impugnabilità non comprime il diritto di difesa, ma lo regola, evitando un abuso del processo. Il contribuente, infatti, potrà sempre far valere i suoi diritti impugnando il primo atto di riscossione successivo che gli verrà notificato (es. un’intimazione di pagamento o un pignoramento).

Infine, la Corte ha chiarito un punto cruciale: la declaratoria di inammissibilità del ricorso per carenza originaria dell’interesse ad agire non crea un giudicato sulla validità della notifica. Questo significa che la questione della notifica delle cartelle resta aperta e potrà essere sollevata in un futuro giudizio.

Le Conclusioni

Questa ordinanza conferma un indirizzo giurisprudenziale rigoroso in materia di impugnazione estratto di ruolo. I contribuenti devono essere consapevoli che non è possibile utilizzare questo strumento per contestare preventivamente una pretesa tributaria, a meno che non si dimostri un danno concreto e attuale rientrante nelle specifiche categorie previste dalla legge. La decisione serve a deflazionare il contenzioso, impedendo azioni legali esplorative. La condanna della ricorrente al pagamento di un’ulteriore somma per lite temeraria, in conformità con le nuove disposizioni del codice di procedura civile, rappresenta un forte monito contro l’abuso dello strumento processuale. Pertanto, prima di avviare un’azione legale, è fondamentale una valutazione attenta della sussistenza dei presupposti richiesti dalla normativa.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. L’ordinanza chiarisce che l’estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile. L’impugnazione è ammessa solo in via eccezionale e a condizioni specifiche.

Cosa deve dimostrare il contribuente per poter impugnare un ruolo o una cartella che ritiene non notificata?
Il contribuente deve dimostrare che l’iscrizione a ruolo gli causa un pregiudizio concreto e attuale, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto, di riscuotere crediti da enti pubblici o la perdita di benefici con la pubblica amministrazione. La semplice conoscenza del debito non è sufficiente.

Se il mio ricorso contro l’estratto di ruolo viene dichiarato inammissibile, la validità della notifica della cartella diventa definitiva?
No. La Corte di Cassazione specifica che una pronuncia di inammissibilità per carenza di interesse ad agire non crea un giudicato sulla validità della notifica. Il contribuente potrà quindi contestare la mancata notifica della cartella in un momento successivo, qualora riceva un atto esecutivo (es. pignoramento).

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 27414 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 27414 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 22/10/2024

ORDINANZA

sul ricorso 11395/2023 proposto da:

COGNOME, nata a Salerno il DATA_NASCITA ed ivi residente, alla INDIRIZZO (C.F.: CODICE_FISCALE), rappresentata e difesa, in virtù di procura speciale allegata al ricorso, dall’AVV_NOTAIO (C.F.: CODICE_FISCALE), con studio in Salerno, alla INDIRIZZO, ove elegge domicilio ai fini del presente giudizio, il quale dichiara di voler ricevere le comunicazioni di rito all’indirizzo EMAIL.e.cEMAIL;
-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE) (C.F.: CODICE_FISCALE), in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato ( C.F.: 80224030587; fax: NUMERO_TELEFONO; pec:

Estratto di ruolo – PDA

EMAIL), presso i cui uffici è domiciliata in Roma, alla INDIRIZZO;

– controricorrente –

-avverso la sentenza n. 7263/2022 emessa dalla CTR Campania in data 09/11/2022 e non notificata;

udita la relazione della causa svolta dal AVV_NOTAIO.

Rilevato che

NOME COGNOME impugnava un estratto ruolo afferente due cartelle di pagamento, eccependo l’omessa notificazione RAGIONE_SOCIALE stesse.

La CTP di Salerno dichiarava il ricorso inammissibile, perché proposto contro un estratto di ruolo nonostante la rituale notificazione RAGIONE_SOCIALE cartelle di pagamento.

Sull’impugnazione della contribuente, la CTR della Campania rigettava il gravame, richiamando le Sezioni Unite della Corte di Cassazione le quali, con sentenza n. 26283/22, hanno stabilito che ‘in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3 -bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12, del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica l’interes se a proporre l’impugnazione immediata del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata, non associata ad impugnazione di atti successivi’, ed evidenziando che la contribuente non aveva allegato, né provato alcuno dei pregiudizi specifici contemplati dal legislatore.
Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione Pia COGNOME sulla base di due motivi. L’RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso.

Con proposta di definizione agevolata il consigliere delegato reputava inammissibile il ricorso.

La ricorrente ha formulato istanza di decisione del ricorso.

Considerato che

Con il primo motivo la ricorrente deduce la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 100 cod. proc. civ., 2909 cod. civ., 3-bis del d.l. 21

ottobre 2021, n. 146, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., nonché l’illegittimità costituzionale dell’art. 3 -bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, per contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost. e con l’art. 1 Protocollo Addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e RAGIONE_SOCIALE libertà fondamentali, sostenendo che una pronuncia di inammissibilità dell’impugnazione per difetto dell’interesse di agire ( rectius , per la mancata dimostrazione della ricorrenza di una RAGIONE_SOCIALE ipotesi tassativamente indicate dall’art. 3 bis l. n. 215/2021) comporterebbe il passaggio in giudicato della sentenza di prime cure con la quale il giudice di primo grado si sia già espresso sulla validità della notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle esattoriali impugnate.
Con il secondo motivo la ricorrente lamenta la nullità della sentenza ex art. 112 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4), cod. proc. civ., per omessa pronuncia in ordine alla riforma della sentenza nella parte in cui ha rigettat o l’eccezione di nullità RAGIONE_SOCIALE cartelle esattoriali impugnate.

Il primo motivo è inammissibile per le ragioni già espresse nella proposta di definizione agevolata, che questo Collegio integralmente condivide, con conseguente assorbimento del secondo motivo.

Invero, il legislatore, con l’art. 3-bis del d.l. n. 146/21, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215/21, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602/73, intitolato alla “Formazione e contenuto dei ruoli”, in cui ha inserito il comma 4-bis, ha stabilito non soltanto che « L’estratto di ruolo non è impugnabile », ma anche che « Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE
verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione ».

Le Sezioni Unite Civili, a loro volta, con sentenza n. 26283 del 6 settembre 2022, decidendo su una questione di massima di particolare importanza, hanno di recente affermato che, in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021, con il quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediat a a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata, e che sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost., quest’ultimo con riguard o agli artt. 6 della CEDU e 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione.
In particolare, mentre la potenziale violazione dell’art. 24 Cost. è stata esclusa perché, almeno quanto al giudizio tributario, <>, la violazione dell’art. 3 Cost. è stata parimenti disconosciuta sia in quant o la disciplina di cui all’art. 12, quarto comma bis, del d.P.R. 602/1973 <> sia in quanto non sussiste <> e <>.
L’interesse in questione può poi essere allegato anche nel giudizio di legittimità, il quale non è sull’operato del giudice, ma sulla conformità della decisione adottata all’ordinamento giuridico, definito dalle norme applicabili quando la sentenza è resa (Cass., sez. un., n. 21691/16, punto 16),

mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. (sull’ammissibilità del deposito di documenti concernenti la persistenza dell’interesse ad agire, cfr., tra varie, Cass. n. 26175/17), o anche fino all’udienza di discussione, prima dell’inizio della relazione, o fino all’adunanza camerale, se insorto dopo; qualora occorrano accertamenti di fatto, vi provvederà il giudice del rinvio.

Nel caso di specie, la ricorrente non ha dedotto alcunchè, nei termini all’uopo spettantile, in ordine alla titolarità di un interesse (uno di quelli in modo tassativo previsti dalla norma riportata in precedenza) ad impugnare l’estratto di ruolo e, con es so, le cartelle di pagamento asseritamente non notificategli.

3.1. I profili di illegittimità costituzionale ipotizzati dalla ricorrente sono già stati analizzati dalle menzionate Sezioni Unite n. 26283 del 2022 le quali, come evidenziato dall’RAGIONE_SOCIALE, hanno chiarito, con riferimento all’art 24 della Costituzione, che:

<>.

E con riferimento all’art. 3 della Costituzione ed, in particolare, al principio di ragionevolezza in esso implicitamente richiamato, le medesime Sezioni Unite hanno escluso che la disciplina di cui all’art. 12, quarto comma bis, del d.P.R. 602/1973 sia ‘irragionevole’ o ‘arbitraria’, in quanto:

<>.

Senza tralasciare che è inammissibile il motivo di ricorso per cassazione diretto a prospettare una questione di legittimità costituzionale di una norma, non potendo essere configurato a riguardo un vizio del provvedimento impugnato idoneo a determinarne l’annullamento da parte della Corte. E’, infatti, riservata al potere decisorio del giudice la facoltà di sollevare o meno la questione dinanzi alla Corte costituzionale, ben potendo la stessa essere sempre proposta, o riproposta, dall’interessato, oltre che prospettata d’ufficio, in ogni stato e grado del giudizio, purché essa risulti rilevante, oltre che non manifestamente infondata, in connessione con la decisione di questioni sostanziali o processuali ritualmente dedotte nel processo (Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 14666 del 09/07/2020; conf. Cass., Sez. 5, Ordinanza n. 8033 del 20/03/2023). In materia la Corte Costituzionale è poi già intervenuta con la sentenza n. 190/2023.
3.2. Da ultimo, il rischio paventato dalla ricorrente, secondo cui, dichiarando inammissibile il ricorso, passerebbe irreversibilmente in giudicato la pronuncia di primo grado nella parte in cui ha accertato la validità RAGIONE_SOCIALE notifiche RAGIONE_SOCIALE cartelle esattoriali, non è configurabile. Invero, la declaratoria di inammissibilità per carenza ab origine dell’interesse ad agire, sia pure basata su uno ius superveniens , si riferisce al ricorso

originario introduttivo dell’intero giudizio, con la conseguenza che, attenendo ad una condizione dell’azione, fa venir meno le pronunce che presupponevano il detto interesse.

In particolare, la statuizione che attiene al profilo della sussistenza originaria dell’interesse ad agire preclude qualsivoglia accertamento con efficacia di giudicato in ordine a diritti soggettivi RAGIONE_SOCIALE parti processuali.

Alla stregua RAGIONE_SOCIALE considerazioni che precedono, il ricorso va dichiarato inammissibile.

Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

Considerato che la trattazione del ricorso è stata chiesta ai sensi dell’art. 380-bis c.p.c. a seguito di proposta di inammissibilità la Corte, avendo definito il giudizio in conformità della proposta, deve applicare l’art. 96, commi 3 e 4, c.p.c., come previsto dal citato art. 380-bis c.p.c. La novità normativa introdotta dall’art. 3, comma 28, lett. g), d.lgs. 149/2022 contiene, nei casi di conformità tra proposta e decisione finale, una valutazione legale tipica, ad opera del legislatore, della sussistenza dei presupposti per la condanna ad una somma equitativamente determinata a favore della controparte (art. 96, terzo comma, c.p.c.) e di una ulteriore somma non inferiore ad euro 500,00 e non superiore ad euro 5.000,00 a favore della Cassa RAGIONE_SOCIALE ammende (art. 96, quarto comma, c.p.c.). In tal modo, risulta codificata una ipotesi di abuso del processo, peraltro da iscrivere nel generale istituto del divieto di lite temeraria nel sistema processuale.
Sulla scorta di quanto esposto, ed in assenza di indici che possano far propendere per una diversa applicazione della norma, la parte ricorrente va condannata al pagamento della somma equivalente alle spese liquidate in favore del controricorrente ai sensi dell’art. 96, comma 3, c.p.c. e al pagamento della somma di euro 1.000,00 in favore della Cassa RAGIONE_SOCIALE ammende.

Rigetta il ricorso;

condanna parte ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese del presente giudizio, che liquida in euro 2.200,00 (valore della controversia: euro 10.403), oltre alle spese prenotate a debito;

condanna la ricorrente, ai sensi dell’art. 96, terzo comma, c.p.c., al pagamento in favore della controricorrente dell’ulteriore somma di euro 2.200,00;

condanna la ricorrente, ai sensi dell’art. 96, quarto comma, c.p.c., al pagamento della somma di euro 1.000,00 in favore della Cassa RAGIONE_SOCIALE ammende.

v.to l’art. 13, comma 1 quater, D.P.R. n. 115 del 2002, come modificato dalla L. n. 228 del 2012;

dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, a carico della parte ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma del comma 1 bis dello stesso art.13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio tenutasi in data 8.10.2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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