Impugnazione estratto di ruolo: quando è possibile?

Una società impugnava un estratto di ruolo relativo a cartelle di pagamento mai notificate. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile applicando una nuova legge (jus superveniens) che limita l’impugnazione estratto di ruolo ai soli casi in cui il contribuente dimostri un pregiudizio concreto e attuale, condizione non provata nel caso di specie. La decisione chiarisce che la nuova normativa si applica anche ai processi in corso.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione e l’Interesse ad Agire

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta da tempo un tema dibattuto nel diritto tributario. Un contribuente che scopre un debito fiscale tramite questo documento, senza aver mai ricevuto la relativa cartella di pagamento, può sempre rivolgersi al giudice? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti cruciali, applicando un’importante novità legislativa che ridefinisce le condizioni per agire in giudizio.

I Fatti di Causa

Il caso ha origine dall’azione di una società a responsabilità limitata contro l’Agenzia delle Entrate-Riscossione. La società aveva impugnato un estratto di ruolo dal quale risultavano nove cartelle di pagamento che, a suo dire, non le erano mai state notificate. La Commissione tributaria regionale aveva respinto l’appello della società, confermando la decisione di primo grado che aveva accolto solo parzialmente il ricorso (annullando tre delle nove cartelle). La questione è quindi giunta dinanzi alla Corte di Cassazione.

L’Impatto del Jus Superveniens sull’Impugnazione Estratto di Ruolo

Il punto focale della decisione della Cassazione è l’applicazione del cosiddetto jus superveniens, ovvero una nuova legge intervenuta nel corso del processo. Nello specifico, si tratta dell’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973, introdotto nel 2021. Questa norma ha cambiato le regole del gioco per l’impugnazione estratto di ruolo.

In passato, la giurisprudenza ammetteva l’impugnazione basata sulla semplice affermazione di non aver ricevuto notifica della cartella. La nuova legge, invece, ha “plasmato” l’interesse ad agire del contribuente, richiedendo qualcosa di più. Non basta più la mera assenza di notifica; il contribuente deve dimostrare di subire un pregiudizio concreto e attuale a causa di quell’iscrizione a ruolo per poterla contestare.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte ha disatteso il ricorso della società proprio sulla base di questi nuovi principi. I giudici hanno stabilito che la nuova normativa si applica anche ai processi già pendenti, in quanto va a incidere sulla condizione stessa dell’azione, ovvero l’interesse ad agire. Questo interesse, per sua natura “dinamica”, deve sussistere fino al momento della decisione finale.

Nel caso specifico, la società ricorrente non aveva allegato né dimostrato, nel corso del giudizio di legittimità, di avere un interesse specifico e qualificato che giustificasse l’impugnazione. Mancava, ad esempio, la prova che l’iscrizione a ruolo le stesse impedendo di partecipare a gare pubbliche o di accedere al credito. Senza la dimostrazione di un tale pregiudizio, l’azione è stata ritenuta inammissibile.

La Corte ha inoltre precisato che non si era formato un “giudicato interno” sulla sussistenza di tale condizione nei gradi di merito, lasciando quindi al giudice di legittimità il potere di valutarne la presenza alla luce della nuova legge.

Conclusioni

Questa ordinanza consolida un orientamento fondamentale per tutti i contribuenti. L’impugnazione estratto di ruolo per omessa notifica della cartella non è più un’azione esperibile in automatico. È indispensabile che il contribuente dimostri attivamente di subire un danno effettivo e immediato a causa del debito iscritto a ruolo. Questa evoluzione normativa mira a prevenire ricorsi meramente esplorativi, concentrando la tutela giurisdizionale sui casi in cui esiste una lesione concreta dei diritti del contribuente. Di conseguenza, prima di avviare un contenzioso, è fondamentale valutare attentamente non solo la fondatezza della mancata notifica, ma anche e soprattutto la capacità di provare il pregiudizio che ne deriva.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se la cartella di pagamento non è stata notificata?
No. A seguito di un intervento normativo, non è più sufficiente la sola mancata notifica della cartella. Il contribuente deve dimostrare di avere un interesse ad agire concreto e attuale, ovvero di subire un pregiudizio specifico dall’iscrizione a ruolo per poterla contestare validamente in giudizio.

La nuova legge sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione, nella sentenza in esame, ha confermato che la nuova disposizione, definendo i contorni dell’interesse ad agire, incide sulla pronuncia finale e si applica anche ai processi pendenti al momento della sua entrata in vigore.

Cosa deve fare un contribuente per dimostrare il proprio ‘interesse ad agire’ in questi casi?
Il contribuente deve allegare e provare che l’iscrizione a ruolo, pur in assenza di atti esecutivi, gli sta causando un danno specifico e attuale. Come chiarito dalle Sezioni Unite, ciò può avvenire, ad esempio, dimostrando che l’esistenza del debito iscritto a ruolo impedisce la partecipazione a una gara d’appalto o l’accesso a finanziamenti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 16798 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 16798 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME COGNOME

Relatore: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Data pubblicazione: 23/06/2025

Sanzioni Tributi

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 1306/2019 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE in persona del suo legale rappresentante p.t. , (CODICE_FISCALE), rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOMECODICE_FISCALE; EMAIL;

-ricorrente –

contro

Agenzia delle Entrate-Riscossione (13756881002), in persona del suo Presidente p.t. , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato (80224030587), presso i cui uffici, in Roma, INDIRIZZO ope legis domicilia (EMAIL

-controricorrente – avverso la sentenza n. 4698/18, depositata il 17 maggio 2018, della Commissione tributaria regionale della Campania;

udita la relazione della causa svolta, nella camera di consiglio del 16 maggio 2025, dal Consigliere dott. NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

-Con sentenza n. 4698/18, depositata il 17 maggio 2018, la Commissione tributaria regionale della Campania ha rigettato l’appello proposto da RAGIONE_SOCIALE così confermando il decisum di prime cure che recava parziale accoglimento (quanto a tre cartelle di pagamento) dell’impugnazione del ruolo esattoriale «contenente complessivamente nove cartelle».

1.1 -Il giudice del gravame, per quel che qui ancora rileva, ha considerato che:

«la cartella ……… 1124/2013 è stata regolarmente notificata 9 giugno 2010 … non era dovuto l’invio della seconda comunicazione informativa, trattandosi di notifica a mani di familiare convivente, in secondo luogo non essendo necessaria la redazione di avviso di ricevimento non v’è ragione di differenziare tra agenzia di recapito convenzionata ed ente Poste (nei termini, Cass. sez. 6-5, n. 16949 del 24.7.2014, rv. 632505-01)»;

andava disattesa l ‘ eccezione «relativa alla nullità delle notifiche a mezzo pec per inidoneità certificativa della estensione del file allegato» in quanto eccezione «generica, non avendo la parte dimostrato in concreto quale discordanza abbia riscontrato tra il documento offerto a dimostrazione della avvenuta notifica ed il nativo digitale;»;

«quanto a legittimazione processuale del soggetto pubblico costituitosi a mezzo di avvocato del libero foro, si richiama il testo del d.l. 193/2016, conv. con modificazioni con la legge 225/2016, che afferma la facoltà per la neonata Agenzia di costituirsi sia attraverso

l’Avvocatura dello Stato, che attraverso gli avvocati del libero foro o di dipendenti a tanto delegati.».

RAGIONE_SOCIALE ricorre per la cassazione della sentenza sulla base di quattro motivi; l’ Agenzia delle Entrate-Riscossione resiste con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

-Occorre premettere che -così come pianamente emerge dalle pronunce dei giudici di merito -nella fattispecie l’azione proposta dalla contribuente ha avuto ad oggetto il cd. estratto di ruolo dalla cui acquisizione è stata conseguita la conoscenza di nove cartelle di pagamento che, per l’ap punto, hanno formato oggetto di impugnazione (in tesi per omessa notifica).

Il ricorso va, pertanto, disatteso in ragione del sopravvenuto intervento normativo che ha declinato, sul versante dell’interesse ad agire del contribuente, le ipotesi in cui il ruolo e la relativa cartella di pagamento sono impugnabili.

-Le Sezioni Unite della Corte, difatti, hanno posto i seguenti principi di diritto:

in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4 bis , del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura «dinamica» che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle
fasi di merito, attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ., o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio;

l’art. 12, comma 4bis , cit., trova applicazione nei processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della predetta norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione (Cass. S.U., 6 settembre 2022, n. 26283 cui adde Cass., 7 marzo 2023, n. 6857; Cass., 27 febbraio 2023, n. 5901; Cass., 22 febbraio 2023, n. 5435).
2.1 -Alla luce di tali principi il ricorso va, pertanto, disatteso, non essendo stato allegato, nel corso del presente grado di giudizio, il menzionato, specifico, interesse ad agire del contribuente, né essendo intervenuta nei gradi di merito alcuna espressa statuizione sulla sussistenza di tale condizione dell’azione, in termini tali da integrare su tale profilo un giudicato interno (cfr. Cass., 14 febbraio 2023, n. 4448).

Quanto, difatti, a quest’ultimo profilo va considerato che, secondo il costante orientamento della Corte, il giudicato interno non si determina sul fatto ma su una statuizione minima della sentenza, costituita dalla sequenza rappresentata da fatto, norma ed effetto, suscettibile di acquisire autonoma efficacia decisoria nell’ambito della controversia, sicché l’impugnazione motivata con riguardo ad uno soltanto degli elementi di quella statuizione riapre la cognizione sull’intera questione che essa identifica, così espandendo nuovamente il potere del giudice di riconsiderarla e riqualificarla anche
relativamente agli aspetti che, sebbene ad essa coessenziali, non siano stati singolarmente coinvolti, neppure in via implicita, dal motivo di gravame (v., ex plurimis , Cass., 26 luglio 2024, n. 21007; Cass., 19 ottobre 2022, n. 30728; Cass., 8 ottobre 2018, n. 24783).

-Le spese del giudizio vanno integralmente compensate, tra le parti, avuto riguardo al fondamento della presente pronuncia nello jus superveniens così come ricostruito dalle Sezioni Unite della Corte (v. Cass., 28 febbraio 2023, n. 6063).

P.Q.M.

La Corte, dichiara inammissibile il ricorso; compensa, tra le parti, le spese del giudizio;

ai sensi dell’art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il proposto ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 16 maggio 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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