Impugnazione estratto di ruolo: quando è possibile?

Un contribuente ha contestato un estratto di ruolo sostenendo di non aver mai ricevuto le cartelle di pagamento. La Corte di Cassazione, applicando una nuova normativa (jus superveniens), ha dichiarato l’impugnazione estratto di ruolo inammissibile. La Corte ha stabilito che, per poter agire in giudizio, il contribuente deve dimostrare un pregiudizio concreto e attuale derivante dall’iscrizione a ruolo, come l’esclusione da appalti pubblici. In assenza di tale prova, l’azione non può essere accolta.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 dicembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Inammissibile Senza Prova di un Danno Concreto

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta una delle questioni più dibattute nel diritto tributario. Molti contribuenti scoprono l’esistenza di un debito fiscale solo tramite questo documento e si chiedono come tutelarsi. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale, consolidato da un intervento delle Sezioni Unite e del legislatore: non basta affermare di non aver ricevuto la cartella per poter agire in giudizio. È necessario dimostrare un pregiudizio specifico.

I Fatti di Causa

Il caso ha origine dall’azione di un contribuente che, venuto a conoscenza di diversi debiti fiscali tramite degli estratti di ruolo, li ha impugnati lamentando la mancata notifica delle relative cartelle esattoriali.

In primo grado, la Commissione Tributaria Provinciale aveva accolto il ricorso, ritenendo che l’agente della riscossione non avesse fornito la prova della notifica degli atti presupposti.

Successivamente, la Commissione Tributaria Regionale ha ribaltato la decisione. In appello, l’agente della riscossione aveva prodotto le relate di notifica, convincendo i giudici della legittimità della pretesa. Il contribuente ha quindi proposto ricorso per cassazione, portando la questione all’attenzione della Suprema Corte.

La Decisione della Corte di Cassazione sulla impugnazione estratto di ruolo

La Corte di Cassazione ha cassato la sentenza d’appello senza rinvio e dichiarato inammissibile il ricorso originario del contribuente. La decisione non si è basata sull’analisi delle notifiche, ma su un principio procedurale preliminare, derivante da un jus superveniens (una nuova norma applicabile ai processi in corso).

La Corte ha richiamato la sentenza delle Sezioni Unite n. 26283 del 2022 e l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. 602/1973. Questa normativa stabilisce che l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile. L’impugnazione del ruolo e della cartella di pagamento, che si assumono invalidamente notificati, è ammessa solo in casi specifici e limitati.

Le Motivazioni

La motivazione della Corte si fonda sul concetto di ‘interesse ad agire’. L’estratto di ruolo è un semplice elaborato informatico che non contiene una pretesa impositiva diretta. Per questo motivo, la sua contestazione è possibile solo quando l’iscrizione a ruolo produce un pregiudizio concreto e attuale per il contribuente.

La legge elenca tassativamente quali sono questi pregiudizi:

1. Il rischio di non poter partecipare a una procedura di appalto.
2. Il blocco della riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Nel caso di specie, il contribuente non ha mai allegato né dimostrato di trovarsi in una di queste situazioni. La sua difesa si è limitata a contestare la mancata notifica delle cartelle, senza però collegare questa omissione a un danno specifico che richiedesse una tutela giurisdizionale immediata. Poiché l’interesse ad agire, così come definito dalla nuova normativa, non è stato provato, il ricorso introduttivo è stato dichiarato inammissibile fin dall’origine.

Conclusioni

Questa ordinanza consolida un orientamento restrittivo sull’impugnazione estratto di ruolo. Per i contribuenti, ciò significa che non è più sufficiente scoprire un debito tramite un estratto per poterlo contestare in tribunale. È indispensabile dimostrare che l’esistenza di quel debito, iscritto a ruolo, stia causando un danno immediato e rientrante nelle categorie previste dalla legge. Questa pronuncia sottolinea l’importanza di una difesa tecnica che non si limiti a contestare vizi formali, ma che sappia dimostrare la sussistenza di tutte le condizioni processuali, incluso l’interesse concreto alla decisione del giudice.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se non ho ricevuto la cartella di pagamento?
No. Secondo la Corte di Cassazione, l’impugnazione è inammissibile a meno che il contribuente non dimostri che dall’iscrizione a ruolo derivi un pregiudizio specifico, come l’impossibilità di partecipare a un appalto pubblico o la perdita di un beneficio.

Cosa si intende per “pregiudizio” che giustifica l’impugnazione dell’estratto di ruolo?
Il pregiudizio deve essere concreto e specifico, come previsto dalla legge. Ad esempio, il rischio di essere esclusi da una procedura di appalto, il blocco di pagamenti da parte della pubblica amministrazione, o la perdita di un beneficio nei rapporti con enti pubblici.

La nuova legge sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte ha confermato che la nuova disciplina (jus superveniens) si applica anche ai giudizi pendenti, in quanto incide sulla condizione dell’azione (‘interesse ad agire’), che deve sussistere al momento della decisione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 19344 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 19344 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 15/07/2024

ORDINANZA

sul ricorso n. 20437/2016 proposto da:

COGNOME NOME, rappresentato e difeso, in forza di procura speciale in calce al ricorso per cassazione, dall’AVV_NOTAIO, con domicilio eletto presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, in Roma, INDIRIZZO.

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, società incorporante di RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE ed RAGIONE_SOCIALE, nella persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, per mandato in calce al controricorso, dall’AVV_NOTAIO, con

domicilio eletto in Roma, alla INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO.

-controricorrente-

avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della CAMPANIA, sezione staccata di Salerno, n. 11935/15, depositata in data 28 dicembre 2015, non notificata;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 26 giugno 2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

RITENUTO CHE

La Commissione tributaria provinciale di Salerno, con sentenza n. 136/01/13, depositata in data 8 marzo 2013, aveva accolto il ricorso presentato da COGNOME NOMENOME concernenti estratti di ruolo rilasciati a seguito di atto di pignoramento presso terzi notificato al contribuente il 14 giugno 2012, ritenendo che l’RAGIONE_SOCIALE on aveva dimostrato la notifica degli atti presupposti consistenti in numerose cartelle esattoriali.

La Commissione tributaria regionale ha accolto l’appello proposto dalla società RAGIONE_SOCIALE, rimasta contumace nel giudizio di primo grado, affermando che la società appellante aveva allegato le relate di notifica delle cartelle esattoriali, dalle quali risultava la legale conoscenza degli atti di RAGIONE_SOCIALE, il compimento di atti interruttivi e la inopponibilità del credito tributario.

COGNOME NOME ha proposto ricorso per cassazione con atto affidato a quattro motivi.

La società RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso.

CONSIDERATO CHE

Il primo mezzo deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 57 e 58 del decreto legislativo n.546/1992, in riferimento alla ammissibilità del deposito degli avvisi di ricevimento della notifica in grado di appello.

Il secondo mezzo deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 58 del decreto legislativo n. 546 del 1992, in combinato disposto con gli articoli 24 e 111 della Costituzione e la violazione del diritto di difesa e del giusto procedimento.

Il terzo mezzo deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., l’ omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, in riferimento alla nullità della notifica per errore della stessa, poiché avvenuta nel domicilio diverso ed a persona diversa dal ricorrente.

Il quarto mezzo deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., dell’art. 25 del d.P.R. n. 602 del 1973, come novellato dalla legge n. 156 del 2005, sulla prescrizione della pretesa tributaria e, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 6, cod. proc. civ., l’ omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, sulla omessa pronuncia in tema di prescrizione della pretesa tributaria.

Deve premettersi che, in virtù del principio iura novit curia di cui all’art. 113, comma 1, cod. proc. civ., il giudice ha il potere-dovere di assegnare una diversa qualificazione giuridica ai fatti e ai rapporti dedotti in giudizio, nonché all’azione esercitata in causa, potendo porre a fondamento della sua decisione disposizioni e principi di diritto diversi da quelli erroneamente richiamati dalle parti, purché i fatti necessari al perfezionamento della fattispecie ritenuta applicabile coincidano con quelli della fattispecie concreta sottoposta al suo esame, essendo allo
stesso vietato, in forza del principio di cui all’art. 112 cod. proc. civ., porre a base della decisione fatti che, ancorché rinvenibili all’esito di una ricerca condotta sui documenti prodotti, non siano stati oggetto di puntuale allegazione o contestazione negli scritti difensivi delle parti (Cass., 27 novembre 2018, n. 30607; Cass., 10 giugno 2020, n. 11103; Cass., 25 ottobre 2022 n. 31561).

Ciò posto, nel caso di specie, è circostanza pacifica, che emerge dagli atti di causa e dalla sentenza impugnata (cfr. pag. 1 della sentenza impugnata, pag. 1 e 3 del ricorso per cassazione e pag. 2 del controricorso), che il contribuente ha impugnato diversi estratti di ruoli, lamentando la nullità della notifica di numerose cartelle di pagamento.

6.1 Le Sezioni Unite, in proposito, hanno affermato il principio che « In tema di RAGIONE_SOCIALE coattiva delle entrate pubbliche (anche extratributarie) mediante ruolo, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021) trova applicazione nei processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della predetta norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione ». (Cass., Sez. U., 6 settembre 2022, n. 26283).
6.2 Nella sentenza sopra richiamata, è stato, in particolare, affermato che:

-) nei casi in cui si contestino il ruolo e/o la cartella o l’intimazione di pagamento non notificate o invalidamente notificate, conosciute perché risultanti dall’estratto di ruolo, l’esercizio della pretesa tributaria non emerge da alcun atto giuridicamente efficace, l’azione è da qualificare

di accertamento negativo e, in quanto tale, essa, in considerazione della struttura impugnatoria del giudizio tributario, è improponibile; -) l’art. 3 bis del decreto legge n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/2021, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602/73, intitolato alla «Formazione e contenuto dei ruoli», in cui ha inserito il comma 4 bis, ha stabilito non soltanto che « L’estratto di ruolo non è impugnabile », ma anche che « Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la RAGIONE_SOCIALE di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione »;
-) la norma riguarda la RAGIONE_SOCIALE delle entrate pubbliche anche extratributarie: in base, in particolare, alla combinazione degli artt. 17 e 18 del decreto legislativo n. 46/1999 quanto ai crediti contributivi e previdenziali e giusta gli artt. 27 della legge n. 689/1981 e 206 del decreto legislativo n. 285/1992, in relazione alle somme dovute a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, la RAGIONE_SOCIALE delle quali è disciplinata dalle norme previste per l’esazione delle imposte dirette;
-) la prima disposizione del comma 4 bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973 è ricognitiva della natura dell’estratto di ruolo, mero elaborato informatico contenente gli elementi della cartella, ossia gli elementi del ruolo afferente a quella cartella, che non contiene pretesa impositiva alcuna, a differenza del ruolo, il quale è atto impositivo, in

quanto tale annoverato dall’art. 19 del decreto legislativo n. 546/1992 tra quelli impugnabili;

-) quello che si impugna è l’atto impositivo o riscossivo menzionato nell’estratto di ruolo;

-) è inammissibile l’impugnazione dell’estratto di ruolo che riporti il credito trasfuso in una cartella di pagamento che sia stata precedentemente notificata, e non impugnata o che sia rivolta a far valere l’invalidità di un’intimazione, regolarmente notificata e non contestata, per l’omessa notificazione delle cartelle di pagamento;

-) la seconda disposizione della disciplina sopravvenuta non è retroattiva, perché non disconosce le conseguenze già realizzate del fatto compiuto, né ne impedisce le conseguenze future per una ragione relativa a questo fatto soltanto: essa non incide sul novero degli atti impugnabili e, specificamente, non ne esclude il ruolo e la cartella di pagamento; né introduce motivi d’impugnazione o foggia quelli che già potevano essere proposti;

-) con la norma in questione, il legislatore, nel regolare specifici casi di azione «diretta», stabilisce quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell’incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l’interesse ad agire;

-) questa condizione dell’azione ha difatti natura dinamica, che rifugge da considerazioni statiche allo stato degli atti e può assumere una diversa configurazione, anche per volontà del legislatore, fino al momento della decisione, con la conseguenza che la disciplina sopravvenuta si applica, allora, ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza (o dell’ordinanza), che è ancora da compiere, e non già su uno degli effetti dell’impugnazione;

è, quindi, coerente che l’interesse, così come conformato dal legislatore, debba essere dimostrato e la dimostrazione si può dare anche nel corso dei giudizi pendenti;

-) quanto alle fasi di merito, se il pregiudizio sia già insorto al momento della proposizione del ricorso, utile è il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini, applicabile anche al processo tributario, posto che l’assolutezza dell’impedimento a rappresentare quel pregiudizio è determinata dalla novità della norma che l’ha previsto; a maggiore ragione esso può essere fatto valere in giudizio se insorto dopo;

-) l’interesse in questione può, poi, essere allegato anche nel giudizio di legittimità, il quale non è sull’operato del giudice, ma sulla conformità della decisione adottata all’ordinamento giuridico, mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ. o anche fino all’udienza di discussione, prima dell’inizio della relazione, o fino all’adunanza camerale, se insorto dopo e, qualora occorrano accertamenti di fatto, vi provvederà il giudice del rinvio.

6.3 Tutto ciò premesso, nel caso in esame, il contribuente sul punto, non ha svolto difese e, dunque, non ha dimostrato l’interesse ad agire, presupposto per l’impugnabilità dell’estratto ruolo ex art. 3 bis del decreto legge n. 146/2021, con la conseguenza che va cassata la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso, va dichiarata l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

6.4 Sussistono i presupposti, tenuto conto dello jus superveniens e del recente arresto delle Sezioni Unite, per compensare tra le parti le spese dei giudizi di merito e del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte cassa senza rinvio la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

Compensa interamente fra le parti le spese processuali dei giudizi di merito e del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, in data 26 giugno 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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