Impugnazione estratto di ruolo: quando è possibile?

Un contribuente ha impugnato un estratto di ruolo contestando sia la prescrizione di alcuni crediti sia la mancata notifica delle cartelle esattoriali per altri. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 17751/2024, ha rigettato il ricorso. Applicando una recente normativa (art. 3-bis D.L. 146/2021), ha stabilito che l’impugnazione dell’estratto di ruolo non è ammissibile solo sulla base della presunta omessa notifica della cartella. Il contribuente deve invece dimostrare un pregiudizio concreto e attuale, come l’impossibilità di partecipare ad appalti pubblici, per avere interesse ad agire. In assenza di tale prova, l’azione è inammissibile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione estratto di ruolo: la Cassazione fissa i paletti

Ricevere un estratto di ruolo dall’Agenzia delle Entrate-Riscossione può generare preoccupazione, specialmente se le cartelle di pagamento menzionate non sono mai state ricevute. In passato, molti contribuenti procedevano con l’impugnazione estratto di ruolo per contestare la validità del debito. Tuttavia, una recente ordinanza della Corte di Cassazione (n. 17751 del 27 giugno 2024) ha ribadito i limiti stringenti a questa pratica, chiarendo quando è realmente possibile agire in giudizio.

I Fatti del Caso: un Contribuente contro l’Agente della Riscossione

La vicenda nasce dall’azione di un contribuente che aveva impugnato alcuni estratti di ruolo relativi a sanzioni amministrative. Le sue contestazioni erano duplici: per alcuni debiti, eccepiva l’avvenuta prescrizione; per altri, lamentava la mancata notifica delle cartelle esattoriali sottostanti.

Il Tribunale, in secondo grado, aveva parzialmente accolto le sue ragioni, dichiarando prescritti i crediti per cui era stata sollevata la relativa eccezione. Tuttavia, aveva dichiarato inammissibile l’opposizione per i crediti contestati solo per omessa notifica, ritenendo che il contribuente non avesse un “interesse ad agire” in quel caso.

Il cittadino ha quindi proposto ricorso in Cassazione, sostenendo che l’impugnazione del ruolo fosse sempre ammissibile come forma di tutela anticipata rispetto a una cartella non notificata.

La Questione Giuridica: quando è valida l’impugnazione estratto di ruolo?

Il nodo centrale della questione era stabilire se un contribuente potesse contestare un estratto di ruolo per il solo fatto di non aver ricevuto la cartella di pagamento. La difesa del ricorrente si basava sull’idea che questa azione fosse una legittima anticipazione della tutela, per evitare future azioni esecutive.

La Corte di Cassazione ha dovuto valutare la questione alla luce di una importante novità legislativa: l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021. Questa norma ha introdotto una regola chiara: l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento, che si assumono non validamente notificati, possono essere contestati direttamente solo a precise condizioni.

Le Motivazioni della Cassazione: la Nuova Legge e l’Interesse ad Agire

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso, basando la sua decisione sull’applicazione della nuova normativa, già avallata dalle Sezioni Unite e dalla Corte Costituzionale. I giudici hanno chiarito che l’estratto di ruolo è un mero elaborato informatico, una sorta di riepilogo della posizione debitoria, ma non contiene una pretesa impositiva diretta come la cartella di pagamento.

Di conseguenza, la sua contestazione è ammessa solo in casi eccezionali. La legge richiede che il debitore dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio grave, concreto e attuale. Questo pregiudizio non può essere generico, ma deve rientrare in una delle seguenti categorie:

1. La partecipazione a una procedura di appalto pubblico.
2. La riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Nel caso di specie, il ricorrente non aveva allegato né provato l’esistenza di alcun pregiudizio di questo tipo. La sua contestazione si limitava alla sola mancata notifica delle cartelle, un motivo ritenuto non più sufficiente, da solo, a fondare l’interesse ad agire. La Corte ha quindi confermato la sentenza del Tribunale, dichiarando inammissibile l’impugnazione degli estratti di ruolo per carenza di interesse.

Conclusioni: Cosa Cambia per il Contribuente?

Questa ordinanza consolida un principio fondamentale per la difesa del contribuente. L’impugnazione estratto di ruolo non è più una strada percorribile per contestare genericamente debiti derivanti da cartelle che si presumono non notificate. Per poter agire in via “anticipata”, è indispensabile dimostrare un danno specifico e imminente, come quelli tassativamente previsti dalla legge.

In assenza di tale pregiudizio, il contribuente dovrà attendere la notifica di un atto successivo (come un’intimazione di pagamento o un pignoramento) per far valere le proprie ragioni, inclusa la mancata notifica dell’atto presupposto. Questa interpretazione mira a ridurre il contenzioso seriale, concentrando la tutela giudiziaria sui casi in cui esiste un bisogno di protezione reale e attuale.

È possibile impugnare un estratto di ruolo se la cartella di pagamento non è stata notificata?
No, in linea generale. Secondo la Corte di Cassazione, la sola mancata notifica della cartella non è più sufficiente per l’impugnazione dell’estratto di ruolo. È necessario dimostrare che l’iscrizione a ruolo stia causando un pregiudizio specifico e attuale.

Cosa si intende per ‘pregiudizio specifico’ per poter impugnare il ruolo?
La legge elenca casi specifici, come il rischio di non poter partecipare a una procedura di appalto pubblico, l’impossibilità di riscuotere somme dovute da enti pubblici, o la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione. Il contribuente deve dimostrare una di queste situazioni.

La nuova normativa sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione ha confermato che la nuova disciplina, che limita l’impugnazione, si applica anche ai giudizi pendenti al momento della sua entrata in vigore, poiché incide sull’interesse ad agire, una condizione che deve sussistere al momento della decisione della causa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 17751 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 17751 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/06/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 19587/2021 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

contro RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO . (P_IVA) che lo rappresenta e difende

-controricorrente-

nonché contro

ROMA

-intimata- avverso SENTENZA di TRIBUNALE ROMA n. 6316/2021 depositata il 14/04/2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14/05/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

Premesso che:

1.con la sentenza n.6316/2021, il Tribunale di Roma ha parzialmente accolto l’appello proposto da NOME COGNOME avverso la sentenza del giudice di pace che aveva rigettato la domanda di annullamento di estratti di ruolo relativi a sanzioni amministrative pecuniarie impugnati da esso ricorrente per omessa notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle esattoriali ed al fine di far accertate la prescrizione dei crediti di cui ad alcuni estratti di ruolo.

Il Tribunale, nella resistenza dell’RAGIONE_SOCIALE, contumace Roma Capitale, ha ritenuto errata, ‘ma solo con riferimento ai crediti per i quali era stata eccepita la prescrizione’, l’affermazione del giudice di pace di inammissibilità dell’opposizione avverso l’estratto di ruolo, e dichiarato quei crediti in effetti prescritti;

2.avverso la sentenza NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione affidato ad un unico motivo;

l’RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso. Roma Capitale è rimasta intimata;

4.all’esito della camera di consiglio del 3 ottobre 2023, con ordinanza interlocutoria n.29616/2023, questa Sezione, rilevato che ‘il presente giudizio ha ad oggetto l’impugnazione contro un estratto di ruolo, che sullo specifico tema si sono pronunciate le sezioni unite con sentenza n.26283 del 6/9/2022, che pende

davanti alla Corte Costituzionale la questione della legittimità costituzionale della norma che esclude, anche per i giudizi in corso, salvo alcune ipotesi, la immediata impugnabilità dell’estratto di ruolo ( art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, aggiunto dall’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, conv. dalla l. n. 215 del 2021 )’, ha rinviato la trattazione della causa in attesa della pronuncia della Consulta.

Depositata la pronuncia n.190/2023, il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale;

il ricorrente ha depositato memoria; considerato che:

1.con l’unico motivo di ricorso si lamenta ‘violazione degli artt. 100 c.p.c., 112 c.p.c., 617 c.p.c. e art. 2697 c.c., in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c.’, per avere il Tribunale ritenuto che, per i crediti iscritti a ruolo per cui non era stata eccepita la prescrizione ma solo contestata l’omessa notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle esattoriali, mancasse l’interesse ad agire. Deduce il ricorrente che, al contrario, l’impugnazione del ruolo è ammissibile, ai sensi dell’art. 617 c.p.c., come anticipazione della tutela rispetto alla impugnazione della cartella;
l’applicazione alla fattispecie della previsione dell’art. 3 -bis d.l. 21 ottobre 2021 n. 146 convertito in legge 17 dicembre 2021 n. 215, nella lettura datane da Cass. Sez. U., sentenza n. 26283 del 6 settembre 2022 impone di rigettare il ricorso per inammissibilità dell’opposizione all’estratto di ruolo.

2.1. L’art. 3 -bis d.l. 21 ottobre 2021 n. 146, conv. con mod. dalla legge 17 dicembre 2021 n. 215, ha aggiunto il co.4 -bis all’art.12 d.P.R. 29 settembre 1973 n.602 che stabilisce che «L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio

per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto dall’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n.40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’art. 48 -bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».
2.2. Le Sezioni Unite, con la citata sentenza n. 26283/2022, hanno rilevato (par.12 -13) che il legislatore è intervenuto in un panorama nel quale, secondo la relazione finale della Commissione interministeriale per la riforma della giustizia tributaria del 2021, proliferavano le impugnazioni anche per fare valere ‘ogni sorta d’eccezione avverso cartelle notificate anche molti anni prima, senza che l’agente di riscossione si fosse attivato in alcun modo per il recupero RAGIONE_SOCIALE pretese ad esse sottese, e perfino nei casi in cui avesse rinunciato anche all’esercizio della tutela’; di seguito hanno dato atto (par. 13.1) che la disposizione riguarda anche la riscossione RAGIONE_SOCIALE somme dovute a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, in forza degli artt. 27 legge 24 novembre 1981 n.689.
Come pure rilevato dalle Sezioni Unite (par. 14), la prima disposizione, che esclude l’impugnabilità dell’estratto del ruolo, è ricognitiva della natura dell’estratto di ruolo, mero elaborato informatico contenente gli elementi della cartella, ossia gli elementi del ruolo afferente a quella cartella, senza contenere alcuna pretesa impositiva, a differenza del ruolo, il quale è atto impositivo, in quanto annoverato dall’art. 19 d.lgs. 31 dicembre 1992 n. 546 tra quelli impugnabili; quindi (par. 14.1), quello che si impugna è l’atto impositivo o di riscossione menzionato nell’estratto di ruolo. In ordine alla seconda disposizione, che prevede la diretta impugnabilità del ruolo e della cartella di pagamento che si
assumono invalidamente notificati soltanto alle condizioni ivi previste, le Sezioni Unite hanno escluso trattarsi sia di disposizione di interpretazione autentica sia di disposizione retroattiva; hanno dichiarato: ’17.Con la norma in questione, invece, il legislatore, nel regolare specifici casi di azione ‘diretta’, stabilisce quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell’incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l’interesse ad agire. 17.1. Questa condizione dell’azione ha difatti natura dinamica, che rifugge da considerazioni statiche allo stato degli atti (tra varie, Cass. n. 9094/17; sez. un., n. 619/21), e può assumere una diversa configurazione, anche per volontà del legislatore, fino al momento della decisione. La disciplina sopravvenuta si applica, allora, ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza (o dell’ordinanza), che è ancora da compiere…18.E’ quindi coerente che l’interesse, così come conformato dal legislatore, debba essere dimostrato….18.1…L’interesse in questione può poi essere allegato anche nel giudizio di legittimità, il quale non è sull’operato del giudice, ma sulla conformità della decisione adottata all’ordinamento giuridico, definito dalle norme applicabili quando la sentenza è resa…’.
Le Sezioni Unite hanno anche espressamente esaminato e ritenuto manifestamente infondati i dubbi di legittimità costituzionale della disposizione (v. paragrafo 19) e da ultimo, con sentenza n. 190 depositata il 17 ottobre 2023, la Corte Costituzionale ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 12 co.4 -bis d.P.R. 602/ 1973 come modificato dall’art. 3 -bis d.l. 146/2021, conv. con modificazioni nella legge 215/2021 sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24, 77, 113 e 117 Cost., dal giudice di pace di Napoli e dalla Corte di giustizia tributaria di primo grado di Napoli.
2.3. In particolare la Corte Costituzionale, ritenuta inammissibile la questione sollevata dal giudice di pace di Napoli per difetto di motivazione dell’ordinanza di rimessione in punto di rilevanza della questione stessa, ha, con riferimento alla questione sollevata dalla Corte di giustizia tributaria di primo grado di Napoli, affermato: ‘la norma censurata reagisce alla proliferazione dei ricorsi riconoscendo solo in taluni casi la meritevolezza della tutela ‘anticipata’, riservando agli altri casi la strada dell’impugnazione ‘indiretta’ al fine di censurare, dinanzi al giudice tributario, l’atto esecutivo successivo viziato dalla mancata notifica dell’atto presupposto. Al riguardo la Corte ritiene innanzitutto opportuno precisare che l’abuso di quanti approfittano della vulnerabilità del sistema -dove spesso l’agente della riscossione, addirittura, non è in grado di fornire la prova della regolare notifica -e così generano un preoccupante contenzioso seriale, non può in via sistematica comprimere il bisogno di tutela ‘anticipata’ dei soggetti (fossero anche pochi) che legittimamente lo invocano. Il rimedio alla situazione che si è prodotta per effetto della norma censurata coinvolge però profili rimessi -quanto alle forme e alle modalità -alla discrezionalità del legislatore e non spetta, almeno in prima battuta, a questa Corte; tale risultato può, infatti, essere ottenuto intervenendo in più direzioni, peraltro non alternative: sia, da un lato, estendendo, con i criteri ritenuti opportuni, la possibilità di una tutela ‘anticipata’ a fattispecie ulteriori (quali quelle prima qui indicate) rispetto a quelle previste dalla norma censurata, sia, dall’altro, agendo in radice, ovvero sulle patologie che ancora permangono nel sistema italiano della riscossione. Queste attengono sia al passato, dove, anche per cause storiche, si è accumulata una consistente massa di crediti ormai evidentemente prescritti, sia al futuro perché il sistema dovrà essere strutturato in modo che tale fenomeno non si ripeta, evitando, in particolare, il danno di gravi falle nell’adempimento del dovere tributario,
«preordinato al finanziamento del sistema dei diritti costituzionali, i quali richiedono ingenti quantità di risorse per divenire effettivi» (sentenza n. 288 del 2019) … Di qui l’inammissibilità RAGIONE_SOCIALE questioni sollevate, dal momento che, come emerge dalla stessa prospettazione del rimettente, il rimedio al vulnus riscontrato richiede, in realtà, un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore (sentenze n. 71 del 2023, n. 96 e n. 22 del 2022, n. 259, n. 240, n. 146, n. 103, n. 33 e n. 32 del 2021)’;
2.4. in definitiva, quello che si impugna sono gli atti impositivi menzionati negli estratti di ruolo e perciò le cartelle di pagamento che tuttavia, nella fattispecie, non sono state notificate. E’ possibile impugnare il ruolo e le cartelle ove invalidamente notificate, ai sensi dell’art. 3 -bis, solo a condizione che il debitore dimostri l’interesse ad agire nei termini previsti dalla disposizione, riferito all’esistenza di pregiudizio determinato dall’iscrizione a ruolo per la partecipazione a una procedura di appalto in forza RAGIONE_SOCIALE previsioni del codice dei contratti pubblici, o per la riscossione di somme dovute da soggetti pubblici o per la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione, da valutare se esistente al momento della pronuncia.
Nella fattispecie il ricorrente non ha svolto alcuna allegazione in ordine all’esistenza del suo interesse ad agire nel ristretto ambito posto dalla disposizione sopravvenuta.

Va quindi confermata la sentenza impugnata essendo inammissibile, per mancanza di interesse, la proposta impugnazione di estratti di ruolo;

3. non è condivisibile la prospettazione avanzata dal ricorrente nella memoria, per cui la dichiarazione di inammissibilità si porrebbe in ‘contrasto’ rispetto alla ‘statuizione di parziale accoglimento della opposizione a ruolo disposta dal tribunale e passata in giudicato’. In realtà non vi è alcun contrasto essendo

oggetto della presente pronuncia solo l’impugnazione degli estratti di ruolo relativi ai crediti per cui non è stata eccepita la prescrizione. La statuizione definitiva del tribunale è fatta ‘solo con riferimento ai crediti’ di cui è stata eccepita e accertata la prescrizione (v. sentenza impugnata, pagina 5 secondo capoverso); 4. data la sopravvenienza della disposizione su cui la presente ordinanza è basata, si ravvisano i presupposti della compensazione RAGIONE_SOCIALE spese tra il ricorrente e l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE. Non vi è luogo a provvedere sulle spese di Roma Capitale dato che la stessa è rimasta intimata;
4. ai sensi dell’art. 13, co. 1 quater del d.p.r. 115/2002, deve darsi atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, ad opera del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1 -bis dello stesso art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

compensa le spese tra il ricorrente e l’RAGIONE_SOCIALE la Corte rigetta il ricorso; RAGIONE_SOCIALE.

Ai sensi dell’art. 13, co. 1 quater del d.p.r. 115/2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, ad opera del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1 -bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Roma 14 maggio 2024

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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