Impugnazione estratto di ruolo: quando è possibile?

Un contribuente ha impugnato una cartella di pagamento per omessa notifica, venendone a conoscenza solo tramite un estratto di ruolo. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, stabilendo che l’impugnazione estratto di ruolo non è ammissibile se il ricorrente non dimostra di subire un pregiudizio concreto e attuale, come l’esclusione da appalti pubblici. Viene così confermata la mancanza di interesse ad agire in assenza di tale prova.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Prova del Pregiudizio è Necessaria

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta da tempo un tema dibattuto nel contenzioso tributario. Per anni i contribuenti hanno utilizzato questo strumento per contestare cartelle di pagamento mai notificate. Tuttavia, una recente evoluzione normativa e giurisprudenziale ha cambiato le carte in tavola. Con l’ordinanza n. 9595/2024, la Corte di Cassazione ribadisce un principio ormai consolidato: per agire in giudizio non basta più affermare la mancata notifica, ma è indispensabile dimostrare un pregiudizio concreto e attuale derivante dall’iscrizione a ruolo.

I fatti del caso: una cartella di pagamento contestata

Il caso ha origine dal ricorso di un contribuente contro una cartella di pagamento relativa a debiti IRPEF e IVA per l’anno d’imposta 2010. Il ricorrente sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica della cartella e di esserne venuto a conoscenza solo attraverso la consultazione di un estratto di ruolo. In primo grado, la Commissione Tributaria Provinciale aveva dato ragione al contribuente, annullando la cartella.

Successivamente, la Commissione Tributaria Regionale, in sede di appello, aveva ribaltato la decisione. Accogliendo l’appello incidentale dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione, i giudici di secondo grado avevano ritenuto provata la notifica della cartella, basandosi su documenti prodotti per la prima volta in quella sede. Il contribuente ha quindi proposto ricorso in Cassazione, lamentando sia vizi procedurali sia una violazione di legge sulla valutazione della prova.

L’impugnazione estratto di ruolo e la decisione della Cassazione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso del contribuente, ma lo ha fatto introducendo un argomento decisivo che ha reso superflua l’analisi dei motivi specifici di ricorso. I giudici hanno dichiarato l’inammissibilità del ricorso originario del contribuente per carenza di “interesse ad agire”.

La Corte ha applicato il principio introdotto dall’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021, una norma che, secondo l’interpretazione delle Sezioni Unite (sentenza n. 26283/2022), si applica anche ai processi in corso. Questa disposizione stabilisce che l’impugnazione estratto di ruolo o di una cartella non notificata è ammessa solo in casi specifici, ovvero quando il debitore dimostra che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio concreto.

Le motivazioni: l’interesse ad agire come condizione essenziale

Il cuore della decisione risiede nella ridefinizione dell’interesse ad agire nel contesto tributario. La Cassazione chiarisce che il semplice venire a conoscenza di un debito tramite estratto di ruolo non è più sufficiente per giustificare un’azione legale. Il legislatore ha voluto limitare il contenzioso, richiedendo al contribuente di provare che l’iscrizione a ruolo gli stia causando un danno effettivo e imminente.

Quali sono questi pregiudizi? La norma stessa ne elenca alcuni a titolo esemplificativo:

1. L’impossibilità di partecipare a una procedura di appalto pubblico.
2. Il blocco di pagamenti dovuti da soggetti pubblici (il cosiddetto “fermo amministrativo” sui pagamenti sopra una certa soglia).
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Nel caso di specie, il contribuente non aveva mai allegato né dimostrato di trovarsi in una di queste situazioni o in altre analoghe. Di conseguenza, il suo interesse a contestare la cartella era meramente potenziale e non attuale, rendendo la sua azione inammissibile fin dall’inizio.

La Corte ha inoltre colto l’occasione per ribadire un altro importante principio processuale: nel rito tributario, a differenza di quello civile ordinario, è consentita la produzione di nuovi documenti in appello (art. 58, D.Lgs. 546/1992), specialmente se finalizzati a provare fatti contestati, come la notifica di un atto.

Le conclusioni: implicazioni pratiche per i contribuenti

Questa ordinanza consolida un orientamento che modifica profondamente le strategie difensive dei contribuenti. Non è più possibile intraprendere un’azione legale contro una cartella “fantasma” solo sulla base di un estratto di ruolo. È necessario, prima di tutto, verificare se l’esistenza di quel debito iscritto a ruolo stia producendo effetti negativi concreti. In assenza di un pregiudizio dimostrabile, il ricorso sarà quasi certamente dichiarato inammissibile, con conseguente condanna al pagamento delle spese legali. I contribuenti e i loro consulenti devono quindi focalizzarsi non solo sulla validità formale degli atti, ma anche e soprattutto sull’impatto reale che questi hanno sulla loro vita economica e professionale.

È sempre possibile impugnare una cartella di pagamento di cui si è venuti a conoscenza tramite un estratto di ruolo?
No. Secondo la Cassazione, che applica la nuova normativa (art. 3-bis d.l. 146/2021), non è più sufficiente affermare di non aver ricevuto la notifica. È necessario dimostrare che l’iscrizione a ruolo stia causando un pregiudizio concreto e attuale.

Cosa si intende per “pregiudizio concreto e attuale” che giustifica l’impugnazione?
La legge e la sentenza specificano che il pregiudizio può consistere, ad esempio, nell’impossibilità di partecipare a una gara d’appalto, nel blocco di pagamenti da parte della Pubblica Amministrazione, o nella perdita di un beneficio. Il danno non può essere solo potenziale.

È possibile produrre nuovi documenti, come la prova della notifica, per la prima volta in appello nel processo tributario?
Sì. La Corte ha confermato che, a differenza del processo civile ordinario, l’art. 58 del d.lgs. 546/1992 consente alle parti di produrre nuovi documenti in appello, in quanto costituisce una “mera difesa” volta a contrastare le argomentazioni avversarie.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 9595 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 9595 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 09/04/2024

IRPEF IVA CARTELLA PAGAMENTO

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 9845/2020 R.G. proposto da:

CANDIDO NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO e dall’AVV_NOTAIO ed elettivamente domiciliato al seguente indirizzo pec: EMAIL,

-ricorrente –

Contro

RAGIONE_SOCIALE, domiciliata ex lege in Roma, INDIRIZZO, presso l’Avvocatura generale dello Stato che la rappresenta e difende,

-controricorrente – avverso la sentenza della COMM.TRIB.REG. CAMPANIA SEZIONE STACCATA SALERNO, n. 6710/2019, depositata il 09/09/2019;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 20 marzo 2024 dal consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

NOME NOME COGNOME ricorre nei confronti dell ‘RAGIONE_SOCIALE, che resiste con controricorso, avverso la sentenza in epigrafe . Con quest’ultima la C.t.r. ha rigettato l’appello del contribuente ed accolto l’appello incidentale dell’Ufficio avverso la sentenza della C.t.p. di Salerno -la quale aveva rigettato il ricorso spiegato avverso cartella di pagamento, relativa a debiti erariali del 2010, che il contribuente assumeva non essergli stata notificata -ed ha compensato le spese di lite.
Il contribuente impugnava la cartella esattoriale emessa a seguito della contestazione di omesso versamento dell’Irpef dovuta per l’anno di imposta 2010 su redditi soggetti a tassazione separata ; assumeva che quest’ultima non gli era stata notificata e che ne era venuto a conoscenza dall’estratto ruolo esattor iale eseguito presso gli uffici.

La C.t.p. accoglieva il ricorso, annullando la cartella ed il ruolo per omessa notifica e compensava le spese.

Avverso detta sentenza proponeva appello il contribuente lamentando l’ingiusta ed immotivata compensazione RAGIONE_SOCIALE spese ed appello incidentale l’RAGIONE_SOCIALE dolendosi de ll’annullamento della cartella.

La RAGIONE_SOCIALE, dopo aver ritenuto regolare la costituzione dell’RAGIONE_SOCIALE a mezzo di avvocato del libero foro, così statuiva: «Ritiene non meritevole di accoglimento l’appello principale in quanto già dalla documentazione prodotta in 1° (estratto di ruolo) si evinceva l’avvenuta notifica, ed in questo grado di giudizio vi è la prova della stessa. Ritiene invece d i accogliere l’appello incidentale dell’ufficio alla luce della prova offerta in questo grado».

Considerato che:

Con il primo motivo il contribuente denuncia, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., la nullità della sentenza e del procedimento per violazione dell’art. 53 d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546.

Censura la sentenza impugnata per non aver dichiarato l’inammissibilità dell’appello incidentale nonostante l’omessa indicazione degli specifici motivi di impugnazione e l’inammissibilità dei documenti prodotti solo in secondo grado nonostante la mancanza di uno specifico motivo di appello.

Con il secondo motivo denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 25, 26 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 , dell’art. 60 lett. b -bis) d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, degli artt. 140 e 215 cod. proc. civ. e degli artt. 2712 e 2719 cod. civ.

Censura la sentenza impugnata per aver ritenuto provata la notifica della cartella nonostante l’espresso disconoscimento RAGIONE_SOCIALE copie fotostatiche dei referti di notifica.

Il primo motivo è infondato con riferimento ad entrambe le censure.

3.1. Dalla stessa ricostruzione del giudizio di secondo grado risulta che l’RAGIONE_SOCIALE proponeva appello incidentale censurando la sentenza della C.t.p. nella parte in cui aveva ritenuto non provata la notifica, sebbene quest’ultima risultasse dall’estratto di ruolo.

Per giurisprudenza consolidata di questa Corte, poiché l’appello è un mezzo di gravame con carattere devolutivo pieno -non limitato al controllo di vizi specifici, ma rivolto ad ottenere il riesame della causa nel merito -il principio della necessaria specificità dei motivi, previsto dall’art. 342, primo comma, cod. proc. civ., prescinde da qualsiasi particolare rigore di forme, essendo sufficiente che al giudice siano esposte, anche sommariamente, le ragioni di fatto e di diritto su cui si
fonda l’impugnazione; occorre, pertanto, che, in relazione al contenuto della sentenza appellata, siano indicati, oltre ai punti e ai capi formulati, anche, seppure in forma succinta, le ragioni per cui è chiesta la riforma della pronuncia di primo grado, con i rilievi posti a base dell’impugnazione, in modo tale che restino esattamente precisati il contenuto e la portata RAGIONE_SOCIALE censure mosse. (tra le più recenti, Cass. 25/0/2023, n. 2320).

L’appello, per come ricostruito dallo stesso ricorrente conteneva esplicitazione sufficiente RAGIONE_SOCIALE ragioni dell’impugnazione

3.2. Diversamente da quanto ritenuto dal ricorrente, nel processo tributario, l’art. 58, comma 2, del d.lgs. n. 546 del 1992, in base al quale in grado d’appello è fatta salva la facoltà RAGIONE_SOCIALE parti di produrre nuovi documenti. Ciò deriva dal principio di specialità espresso dall’art. 1, comma 2, d.lgs. n. 546 del 1992, in forza del quale, nel rapporto fra norma processuale civile ordinaria e norma processuale tributaria, prevale quest’ultima, sicché non trova applicazione la preclusione di cui all’art. 345, terzo comma cod. proc. civ. (Cass. 26/05/2021, n. 14567).
A ciò si è aggiunto che il principio di ammissibilità della produzione di nuovi documenti in appello, ai sensi dell’art. 58, comma 2, del d.lgs. n. 546 del 1992, opera anche nell’ipotesi di deposito in sede di gravame dell’atto impositivo notificato, trattandosi di mera difesa, volta a contrastare le ragioni poste a fondamento del ricorso originario, e non di eccezione in senso stretto, per la quale opera la preclusione di cui all’art. 57 del detto decreto» (Cass. 04/04/2018, n.8313). Con particolare riferimento a fattispecie analoga a quella in esame, è stato detto che nel giudizio tributario è ammessa la produzione per la prima volta in appello RAGIONE_SOCIALE cartelle notificate (e RAGIONE_SOCIALE quali era contestata dal contribuente l’avvenuta notifica), in quanto questa costituisce una mera difesa, concernendo il divieto di cui al l’art. 57 d.lgs. n. 546 del
1992, solo le eccezioni in senso stretto (Cass. n. 14567 del 2021 cit. Cass. 25/06/2012, n. 10567).

Rigettato il primo motivo, astrattamente riconducibile alle c.d. exceptiones litis ingressum impedientes, il secondo motivo è inammissibile, dovendo rilev arsi di ufficio l’inammis sibilità del ricorso originario.

4.1. Il giudizio ha ad oggetto impugnativa di cartella, che si assume non notificata, a seguito dell’avvenuta cognizione della medesima per l’acquisizione di un estratto ruolo.

4.2. Sul punto, è intervenuto il legislatore, il quale, con l’art. 3bis d.l. 21 ottobre 2021 n. 146, inserito in sede di conversione dalla legge 17 dicembre 2021 n. 215, novellando l’art. 12 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602, ha inserito il comma 4bis , ed ha stabilito non soltanto che «L’estratto di ruolo non è impugnabile», ma anche che «il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al D.Lgs. n. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la RAGIONE_SOCIALE di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».
4.3. La Corte, a Sezioni unite, (Cass., Sez. U., 06/09/2022, n. 26283) ha affermato, i seguenti principi di diritto:

in tema di RAGIONE_SOCIALE a mezzo ruolo, l’art. 3bis d.l. 146 del 2021 si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo,

l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione;

in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4-bis, d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3bis cit.), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell ‘azione avente natura ”dinamica ‘ che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito, attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità, mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio.
4.4. Nel caso di specie, l’originaria ricorrente nulla ha dedotto, nemmeno in vista di questa adunanza camerale, in ordine al proprio interesse ad agire.

In conclusione, il ricorso va complessivamente rigettato. Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza.

P.Q.M .

La Corte rigetta il ricorso; condanna il ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese di lite in favore della controricorrente che liquida in Euro 5. 500 ,00 oltre spese prenotate a debito.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis del citato art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 20 marzo 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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