Impugnazione estratto di ruolo: quando è possibile?

Una società contribuente ha impugnato alcuni estratti di ruolo, lamentando la mancata notifica delle cartelle di pagamento. Inizialmente, la Commissione Tributaria Regionale le ha dato ragione. Tuttavia, l’Amministrazione Finanziaria ha proposto ricorso in Cassazione. La Suprema Corte, applicando una recente normativa (art. 12, d.P.R. n. 602/1973), ha dichiarato inammissibile l’originario ricorso. La decisione chiarisce che l’impugnazione estratto di ruolo è possibile solo se il contribuente dimostra un pregiudizio specifico e qualificato, come l’esclusione da appalti pubblici, e non per la sola mancata notifica della cartella.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammessa? La Cassazione Chiarisce

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta una delle questioni più dibattute nel diritto tributario. Molti contribuenti scoprono di avere un debito con il Fisco solo tramite questo documento, senza aver mai ricevuto la relativa cartella di pagamento. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione (n. 7992/2024) ha fatto luce sui limiti di questa pratica, alla luce di importanti novità normative. Vediamo insieme cosa è stato deciso e quali sono le implicazioni per i cittadini e le imprese.

I Fatti di Causa

Una società operante nel settore del software si è vista recapitare sei estratti di ruolo e ha deciso di impugnarli davanti alla Commissione Tributaria. La sua tesi era semplice: non avendo mai ricevuto la notifica delle cartelle di pagamento sottostanti, quei ruoli erano da considerarsi nulli. La Commissione Tributaria Regionale, in seconda istanza, ha accolto le ragioni della società, annullando gli atti perché l’Agente della Riscossione non era riuscito a provare la regolare notifica delle cartelle.

L’Amministrazione Finanziaria, tuttavia, non si è arresa e ha portato il caso davanti alla Corte di Cassazione, sollevando diverse questioni, tra cui quella decisiva: era ammissibile, in principio, un’azione legale basata solo su un estratto di ruolo?

La Decisione della Cassazione: I Limiti all’Impugnazione Estratto di Ruolo

La Suprema Corte ha ribaltato la decisione precedente, accogliendo il ricorso dell’Amministrazione Finanziaria e dichiarando inammissibile l’azione originaria della società. Il punto centrale della decisione è l’applicazione di una norma introdotta nel 2021 (l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. 602/1973), che ha stabilito un principio chiaro: “L’estratto di ruolo non è impugnabile.”

Questa regola, però, non è assoluta. La stessa norma prevede delle eccezioni.

La Nuova Normativa e l'”Interesse Qualificato” ad Agire

La legge stabilisce che il ruolo e la cartella di pagamento (anche se notificati in modo invalido) possono essere impugnati direttamente solo se il contribuente dimostra che dall’iscrizione a ruolo deriva un pregiudizio specifico e attuale. Non basta più affermare di non aver ricevuto la cartella. Il contribuente deve provare di avere un “interesse qualificato” a contestare l’atto. La norma elenca esplicitamente questi casi:

1. Rischio di pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto pubblico.
2. Impossibilità di riscuotere somme dovute da soggetti pubblici (il cosiddetto blocco dei pagamenti sopra i 5.000 euro).
3. Perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.

Poiché nel caso di specie la società non aveva allegato né provato l’esistenza di uno di questi pregiudizi specifici, la sua azione è stata considerata inammissibile fin dall’inizio.

Le Motivazioni della Corte

La Corte ha motivato la sua decisione spiegando che la nuova legge non ha leso il diritto di difesa del contribuente, ma lo ha semplicemente regolamentato. Il legislatore ha voluto definire in modo preciso cosa costituisce un “interesse ad agire” in questa specifica materia, per evitare ricorsi meramente esplorativi. L’interesse ad agire è una condizione dell’azione che deve essere concreta e attuale; la legge ha quindi plasmato questa condizione, stabilendo che la semplice esistenza di un’iscrizione a ruolo, di per sé, non genera un bisogno immediato di tutela giurisdizionale, a meno che non si verifichino le specifiche situazioni dannose previste.

Inoltre, la Cassazione ha confermato che questa nuova e più restrittiva regola si applica anche ai processi già in corso al momento della sua entrata in vigore. Di conseguenza, ha annullato la sentenza impugnata senza rinviarla a un altro giudice, chiudendo definitivamente la controversia e dichiarando l’inammissibilità dell’originario ricorso del contribuente.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche per i Contribuenti

Questa ordinanza consolida un principio fondamentale per chiunque si trovi di fronte a un estratto di ruolo. Non è più sufficiente contestare la mancata notifica della cartella per poter agire in giudizio. È necessario dimostrare che quel debito, anche se non ancora oggetto di esecuzione forzata, sta già producendo un danno concreto e immediato in uno degli ambiti specificati dalla legge. Per i contribuenti, questo significa che l’impugnazione estratto di ruolo diventa una strada percorribile solo in presenza di un pregiudizio qualificato. In assenza di tale prova, l’unica via è attendere la notifica del primo atto esecutivo (come un pignoramento o un’intimazione di pagamento) per poter far valere le proprie ragioni, inclusa la mancata notifica della cartella originaria.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se non si è ricevuta la cartella di pagamento?
No. Secondo la nuova normativa, confermata dalla Cassazione, l’estratto di ruolo non è di per sé impugnabile. È necessario dimostrare che l’iscrizione a ruolo sta causando un pregiudizio specifico e attuale.

In quali casi specifici è ammessa l’impugnazione dell’estratto di ruolo?
L’impugnazione è ammessa solo se il contribuente dimostra che l’iscrizione a ruolo può causargli un pregiudizio per la partecipazione a procedure di appalto, per la riscossione di somme dovute da enti pubblici, o per la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

La nuova legge sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione ha chiarito che la disposizione si applica anche ai processi pendenti, in quanto definisce l’interesse ad agire, una condizione che deve sussistere fino al momento della decisione finale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 7992 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 7992 Anno 2024

Oggetto:Tributi

ESTRATTO DI RUOLO –

IMPUGNAZIONE INAMMISIBILITÀ

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME DI COGNOME NOME

Data pubblicazione: 25/03/2024

ORDINANZA

Sul ricorso iscritto al numero 5899 del ruolo generale dell’anno 20 19, proposto

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore , e RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore , domiciliate in Roma, INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Generale dello Stato che le rappresenta e difende;

-ricorrenti-

Contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante protempore , rappresentata e difesa, in forza di procura speciale in calce al

contro

ricorso, dall’AVV_NOTAIO, elettivamente domiciliata presso lo studio del difensore, in Roma, INDIRIZZO;

-controricorrente-

NONCHE’

REGIONE CAMPANIA, in persona del legale rappresentante pro tempore;

-intimata- per la cassazione della sentenza della Commissione tributaria regionale della RAGIONE_SOCIALE, sezione staccata di Salerno, n. 6794/02/2018, depositata in data 13 luglio 2018, non notificata.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 5 ottobre 2023 dal Relatore Cons. AVV_NOTAIO NOME COGNOME NOME COGNOME di Nocera.

RILEVATO CHE

-l’RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore , e l’RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore , propongono ricorso, affidato a tre motivi, per la cassazione della sentenza indicata in epigrafe, con cui la Commissione Tributaria Regionale della RAGIONE_SOCIALE, sezione staccata di Salerno, aveva accolto l’appello proposto da RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , nei confronti di RAGIONE_SOCIALE, dell’RAGIONE_SOCIALE e della Regione RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza n. 4046/10/2016 della Commissione Tributaria Provinciale di Salerno che aveva accolto parzialmente- quanto alle sanzioni irrogate- il ricorso proposto dalla suddetta società avverso sei estratti di ruolo, in relazione ai quali quest’ultima aveva dedotto la mancata notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle di pagamento sottostanti e della preventiva comunicazione di irregolarità.
-la CTR, in punto di diritto, ha ritenuto la nullità dei ruoli non essendo stata provata la regolare notifica RAGIONE_SOCIALE sottostanti cartelle di pagamento (mancando agli atti la copia della relata per due di esse e per le altre quattro non essendovi la prova della necessaria raccomandata informativa risultando dalla relata la notifica fatta ad una persona diversa dal destinatario);

-la società contribuente resiste con controricorso;

CONSIDERATO CHE

-con il primo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4 c.p.c. , la nullità della sentenza impugnata per violazione dell’art. 132 c.p.c. per contrasto insanabile tra la motivazione e gli elementi fattuali acquisiti – quali la documentazione depositata comprovante la regolare notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle sottostanti- nonché per motivazione illogica;

-con il secondo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione dell’art. 145 c.p.c. per avere la CTR ritenuto la invalidità della notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle di pagamento per mancanza di prova della prescritta raccomandata informativa sebbene, dalla documentazione prodotta, la notifica risultasse effettuata dal messo notificatore, ai sensi dell’art. 145 c.p.c., mediante consegna dell’atto a mani di persona incaricata di ricevere l’atto e la notifica fosse avvenuta presso la sede legale;
-con il terzo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione degli artt. 19, comma 3, e 21 del d.lgs. n. 546 del 1992 stante l’inammissibilità del ricorso introduttivo avverso gli estratti di ruolo- rilevabile in ogni stato e grado del procedimento- essendo state le relative cartelle regolarmente notificate con conseguente definitività del titolo e incontestabilità della relativa pretesa tributaria;

il terzo motivo è fondato nei termini di cui in prosieguo per le ragioni di diritto parzialmente diverse da quelle prospettate dalla ricorrente (in tal senso, ex plurimis Cass. n. 3437 del 2014; 6935 del 2007; 19132 del 2005; 4939 del 1998);

sulla impugnabilità degli estratti di ruolo, le Sezioni Unite di questa Corte (Cass., Sez. U, 6.9.2022, n. 26283), hanno recentemente affermato che, in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3 -bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021, con il quale, no vellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, è stato inserito il comma 4-bis (a mente del quale ‘ L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si

assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione ‘), si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata, altresì concludendo per la manifesta infondatezza RAGIONE_SOCIALE questioni di legittimità costituzionale della norma in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost, quest’ultimo con riguardo agli artt. 6 della CEDU e 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione;
-in tale occasione e con riferimento all’impugnazione del ruolo e della cartella, è stato altresì chiarito che l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; sicché la citata disposizione incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio (Cass., Sez. U, 6.9.2022, n. 26283, Rv. 665660-01; Cass., sez. 5, n. 16259 del 2023);
-dunque, vertendosi in ipotesi di impugnazione proposta da RAGIONE_SOCIALE avverso gli estratti di ruolo, né avendo la ricorrente dedotto la sussistenza di un interesse qualificato a tale impugnazione, in accoglimento del terzo motivo di ricorso nei termini sopra indicati, assorbiti gli altri, va dichiarata l’inammissibilità dell’originario ricorso della contribuente, non potendo la causa essere proposta ab initio, con conseguente cassazione, senza rinvio, della sentenza impugnata, ex art. 382, comma 3, cod. proc. civ. che le spese dell’intero giudizio vanno interamente compensate tra le parti, a cagione della intervenuta novità normativa e giurisprudenziale;

P.Q.M.

La Corte accoglie il terzo motivo di ricorso nei termini indicati in motivazione, assorbiti gli altri, cassa la gravata decisione e dichiara inammissibile l’originario ricorso, giacché la causa non poteva essere proposta. Compensa integralmente tra le parti le spese dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma, il 5 ottobre 2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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