Impugnazione estratto di ruolo: quando è possibile?

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha ribadito la stretta sui ricorsi basati sull’estratto di ruolo. Analizzando il caso di una società, la Corte ha stabilito che l’impugnazione dell’estratto di ruolo è inammissibile se il contribuente non dimostra un pregiudizio concreto e attuale derivante dall’iscrizione a ruolo. La decisione si allinea ai recenti interventi normativi e alle sentenze delle Sezioni Unite e della Corte Costituzionale, che hanno drasticamente limitato questa pratica per evitare un’eccessiva proliferazione del contenzioso tributario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 1 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione Conferma la Linea Dura

L’impugnazione dell’estratto di ruolo continua a essere uno dei temi più dibattuti nel contenzioso tributario. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione è tornata sull’argomento, confermando un orientamento ormai consolidato che limita drasticamente la possibilità per i contribuenti di contestare questo documento. La decisione chiarisce che, senza un pregiudizio concreto e dimostrabile, il ricorso è destinato all’inammissibilità, anche se si lamenta la mancata notifica della cartella di pagamento originaria.

I Fatti di Causa

Una società aveva impugnato un estratto di ruolo relativo a imposte dirette e IVA per un’annualità pregressa. Mentre la Commissione Tributaria Provinciale aveva respinto il ricorso, la Commissione Tributaria Regionale aveva dato ragione alla società, accogliendo l’appello. Contro questa decisione, l’Agenzia delle Entrate e l’Agente della Riscossione hanno proposto ricorso per Cassazione, lamentando, tra i vari motivi, l’inammissibilità del ricorso introduttivo proprio perché avente ad oggetto un estratto di ruolo, atto non autonomamente impugnabile.

L’Impugnazione Estratto di Ruolo e l’Evoluzione Normativa

Il cuore della questione risiede nella natura giuridica dell’estratto di ruolo. Per anni, i contribuenti lo hanno utilizzato come strumento per venire a conoscenza di debiti fiscali, spesso scoperti casualmente, e per contestare la validità delle cartelle di pagamento sottostanti, magari mai notificate. Tuttavia, per arginare un contenzioso ritenuto eccessivo, il legislatore è intervenuto più volte, modificando l’art. 12 del d.P.R. 602/1973. Le modifiche hanno stabilito che l’estratto di ruolo non è impugnabile, se non in casi specifici e tassativi in cui il contribuente dimostri un pregiudizio effettivo.

L’Orientamento delle Sezioni Unite e della Corte Costituzionale

La Corte di Cassazione, nell’ordinanza in esame, ha ripercorso le tappe fondamentali di questa evoluzione. Ha richiamato le sentenze delle Sezioni Unite (in particolare la n. 26283/2022 e la n. 12459/2024) e della Corte Costituzionale (n. 190/2023), le quali hanno confermato la legittimità di questa restrizione. Il principio cardine è che il processo tributario ha natura impugnatoria: si contesta un atto che lede una posizione giuridica. L’estratto di ruolo, essendo un mero documento informativo, non ha questa capacità lesiva. L’interesse ad agire del contribuente sorge solo quando si manifesta un pregiudizio concreto, come un pignoramento, un’intimazione di pagamento, o l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte Suprema ha accolto il motivo di ricorso dell’amministrazione finanziaria, ritenendolo assorbente rispetto a tutti gli altri. I giudici hanno sottolineato che la sentenza impugnata aveva erroneamente accolto un appello basato sull’impugnazione di un estratto di ruolo. In assenza di prove, da parte del contribuente, di un pregiudizio specifico derivante dall’iscrizione a ruolo (come quelli previsti dalla normativa), il ricorso originario non avrebbe dovuto nemmeno essere esaminato nel merito. L’ordinanza chiarisce che l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile, né da solo né unitamente alle cartelle sottostanti che si assumono non notificate. La tutela del contribuente è garantita, ma viene spostata alla fase successiva: egli potrà far valere le sue ragioni, inclusa l’omessa notifica della cartella, solo quando gli verrà notificato il primo atto esecutivo (es. un pignoramento) o un’intimazione di pagamento.

Le Conclusioni

La Cassazione ha cassato la sentenza della Commissione Regionale senza rinvio, dichiarando inammissibile il ricorso introduttivo del contribuente. Questa pronuncia si inserisce in un solco giurisprudenziale e normativo ben definito, che mira a razionalizzare il contenzioso tributario. Per i contribuenti, il messaggio è chiaro: l’impugnazione dell’estratto di ruolo non è più una via percorribile per contestare vecchie pendenze fiscali. È necessario attendere un atto della riscossione che manifesti concretamente la volontà dell’ente di procedere al recupero coattivo del credito per poter far valere le proprie difese in giudizio.

È possibile impugnare un estratto di ruolo?
Di norma, no. La Corte di Cassazione, seguendo recenti interventi legislativi e pronunce delle Sezioni Unite, ha stabilito che l’estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile perché ha natura meramente informativa.

In quali casi eccezionali si può impugnare un estratto di ruolo?
L’impugnazione è ammessa solo se il contribuente dimostra che dall’iscrizione a ruolo deriva un pregiudizio concreto e attuale, come la perdita di un beneficio, l’impossibilità di partecipare a un appalto pubblico o il rischio di blocco dei pagamenti da parte di una pubblica amministrazione.

Cosa succede se il contribuente sostiene di non aver mai ricevuto la cartella di pagamento a cui l’estratto di ruolo si riferisce?
Anche in questo caso, la sola mancata notifica della cartella non è più sufficiente per impugnare l’estratto di ruolo. Il contribuente deve attendere il successivo atto della riscossione (es. pignoramento o intimazione di pagamento) per poter far valere il vizio di notifica della cartella originaria.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 24760 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 24760 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 08/09/2025

Oggetto: estratto di ruolo

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 12763/2020 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, RAGIONE_SOCIALE in persona del direttore pro tempore, rappresentate e difese dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio eletto in Roma, INDIRIZZO;

contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. NOME COGNOME (pec: avvocatociocianoEMAIL);

-controricorrente – avverso la sentenza della Commissione Tributaria Regionale della Campania, sez. staccata di Salerno, n. 8156/2/2019 depositata il 4/11/2019 e non notificata.

Udita la relazione svolta nell’adunanza camerale del 10 luglio 2025 dal consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

Con sentenza della Commissione Tributaria Regionale della Campania, sez. staccata di Salerno, n. 8156/2/2019 veniva accolto l’appello proposto dalla società RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza della Commissione tributaria provinciale di Salerno n. 2651/8/2018 con la quale era stato rigettato il ricorso proposto dalla contribuente avverso l’estratto di ruolo relativo ad II.DD. e IVA per l’anno di imposta 2012.

Avverso la sentenza d’appello l’Agenzia delle entrate e l’agente della riscossione hanno proposto ricorso per Cassazione, affidato a quattro motivi, cui replica la contribuente con controricorso.

Considerato che:

In via prioritaria va esaminato il secondo motivo di ricorso, più liquido, dedotto in relazione all’art.360, primo comma, n.3, cod. proc. civ., con cui viene dedotta la violazione dell’art.21 d.lgs. n.546/1992, e l’inammissibilità del ricorso proposto avverso l’estratto di ruolo.

La censura pone -sia pure in relazione alla prospettata inoppugnabilità della cartella di pagamento perché regolarmente notificata – il tema dell’ inammissibilità del ricorso proposto avverso l’estratto di ruolo e, del resto, la sentenza impugnata stessa accerta che con il ricorso introduttivo è stato impugnato un estratto di ruolo. L’art.3 bis d.l. 21 ottobre 2001 n.146 (Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), precisato in sede di conversione della l. 17 dicembre 2021 n.215, novellando l’art.12 del d.P.R. 29 settembre 1973 n.602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito), ha previsto che dopo il comma 4 è inserito il comma 4 bis il quale ha stabilito che l’estratto di ruolo non è impugnabile – anche unitamente alle cartelle sottostanti che si assumono non legittimamente notificate – se non a determinate, specifiche, condizioni.
La menzionata previsione di legge recita: «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo p ossa derivargli un pregiudizio ad una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’at.80 comma 4 del codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs 18 aprile 2016 n.50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art.1 comma 1 lett. a) del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008 n.40, per effetto delle verifiche di cui all’art.48 bis del presente decreto
o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.».

Orbene, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con sentenza n.26283/2022, ha fortemente circoscritto le impugnazioni attraverso l’estratto di ruolo dirette ad ottenere l’annullamento della sottesa cartella di pagamento, trattandosi di azione di accertamento negativo circa la decadenza del debito iscritto a ruolo, mentre il processo tributario ha natura di impugnazione-merito e il ruolo non ha una sua autonoma materialità. È conseguentemente presente l’interesse ad agire contro il ruolo solo se vi sia un pregiudizio da esso derivante come ad es. un pignoramento in corso o un’intimazione al pagamento, di cui non vi è evidenza in atti, da cui l’inammissibilità del ricorso.
5. La Corte costituzionale, a sua volta intervenuta con la sentenza 17 ottobre 2023, n. 190 (conf. Corte cost. n. 81/2024) su questioni di costituzionalità involgenti l’art. 12 comma 4-bis cit., non ha smentito l’operato delle Sezioni Unite stabilendo: «Le questioni sollevate (…) sono quindi inammissibili: il rimettente del resto, da un lato, non misconosce le «ragioni sottese alla norma sotto esame: a seguito delle SS.UU. del 2015 è evidente che il Legislatore si è preoccupato di evitare un proliferare di ricorsi per carichi anche molto risalenti e che a fronte di esazione piuttosto improbabile avrebbero gravato in maniera eccessiva sugli uffici sottraendo risorse preziose e causando il danno economico della possibile condanna al pagamento delle spese di giudizio.
Dall’altro, manifesta «perplessità» per «il fatto che per risolvere tale problema il Legislatore sia intervenuto condizionando pesantemente la possibilità di difendersi in giudizio», censurando quindi la norma in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 Cost. «nei termini di cui in motivazione», nella quale, dopo avere esposto una casistica delle fattispecie ritenute indebitamente pretermesse, conclude che «il

Legislatore avrebbe potuto adottare soluzioni più snelle e con costi irrisori, che comunque sarebbero state rispettose del diritto di difesa.

Di qui l’inammissibilità delle questioni sollevate, dal momento che, come emerge dalla stessa prospettazione del rimettente, il rimedio al vulnus riscontrato richiede, in realtà, un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore (sentenze n. 71 del 2023, n. 96 e n. 22 del 2022, n. 259, n. 240, n. 146, n. 103, n. 33 e n. 32 del 2021).».

6. Da ultimo, a conferma di quanto precede circa il ridotto perimetro di impugnabilità dell’estratto di ruolo, sono intervenute anche le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con sentenza 7 maggio 2024 n.12459, chiarendo che in tema di riscossione coattiva mediante ruolo, i limiti alla impugnabilità della cartella di pagamento, che si assuma invalidamente notificata e conosciuta attraverso l’estratto di ruolo, previsti dal comma 4-bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, inserito dall’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, conv. con modif. dalla l. n. 215 del 2021, non comportano un difetto di tutela per il contribuente, grazie al riconoscimento di una sua tutela più ampia nella fase esecutiva e tenuto conto che, come affermato dalla Corte costituzionale nella sent. n. 190 del 2023, i rimedi ad un eventuale vulnus richiedono un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore.
L’interpretazione restrittiva è stata da ultimo confermata anche dall’art. 12 ‘Disposizioni in materia di impugnazione’ d.lgs. n.110/2024, in vigore dall’8/8/2024, secondo il quale all’art.12 del d.P.R. n.602/73 il comma 4-bis, primo comma è sostituito dal seguente: « L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio » .
L’accoglimento del secondo motivo determina l’assorbimento delle restanti censure, ossia il primo motivo di violazione e falsa applicazione degli artt.26 d.P.R. n.602/73, 6, commi 1 e 2, d.P.R. n.68/05, 1335 e 2697 cod. civ.; il terzo motivo di violazione dell’art.21 d.lgs. n.546/92 e inammissibilità del ricorso avverso l’estratto di r uolo essendo divenuta inoppugnabile la cartella di pagamento notificata; il quarto motivo di violazione e falsa applicazione degli artt.2948 cod. civ., 20, sesto comma, d.lgs. n.112/1999.
La sentenza impugnata va perciò cassata senza rinvio, e dichiarato inammissibile ex art.100 cod. proc. civ. il ricorso introduttivo, perché ab origine , la causa non poteva essere proposta ex art.382 u.c. cod. proc. civ..

Le spese di lite sono compensate tra le parti per tutti i gradi di giudizio alla luce dell’intervento del legislatore, della giurisprudenza di legittimità e della Consulta sopravvenuti all’incardinamento del ricorso per Cassazione.

P.Q.M.

La Corte:

in accoglimento del secondo motivo ricorso, assorbiti i restanti, cassa la sentenza impugnata senza rinvio e dichiara inammissibile il ricorso introduttivo.

Compensa le spese di lite dell’intero giudizio .

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 10 luglio 2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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