Impugnazione estratto di ruolo: quando è possibile?

Un contribuente ha impugnato un estratto di ruolo sostenendo di non aver mai ricevuto le cartelle di pagamento. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile. La decisione si fonda sulla nuova normativa che limita l’impugnazione estratto di ruolo a specifici casi di pregiudizio concreto, non dimostrati dal ricorrente. Inoltre, l’appello non aveva contestato tutte le autonome motivazioni della sentenza di secondo grado, rendendo il ricorso comunque inammissibile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione ne Definisce i Limiti

L’impugnazione estratto di ruolo è da tempo un tema dibattuto nella giurisprudenza tributaria. Un recente provvedimento della Corte di Cassazione fa chiarezza, stabilendo con precisione i confini entro cui un contribuente può contestare questo specifico documento. La decisione analizza l’impatto delle recenti riforme legislative e ribadisce principi processuali fondamentali, offrendo una guida chiara per cittadini e professionisti del settore.

I Fatti di Causa: Un Contribuente Contro l’Estratto di Ruolo

Un contribuente, dopo aver richiesto e ottenuto un estratto di ruolo relativo alla propria posizione debitoria, veniva a conoscenza di una serie di cartelle esattoriali e ruoli a suo carico per imposte e sanzioni relative a diverse annualità. Sostenendo di non aver mai ricevuto la notifica di tali cartelle né di alcun atto presupposto, decideva di presentare ricorso alla Corte di Giustizia Tributaria di primo grado.

L’Esito nei Primi Gradi di Giudizio

Sia la Corte di Giustizia Tributaria di primo grado (CTP) sia quella di secondo grado (CTR) dichiaravano il ricorso inammissibile. La motivazione principale era che l’estratto di ruolo, di per sé, non è un atto autonomamente impugnabile secondo la normativa vigente (art. 19 del D.Lgs. 546/1992). La CTR, inoltre, aggiungeva due argomentazioni decisive: l’introduzione di una nuova legge che limita ulteriormente l’impugnabilità dell’estratto di ruolo e la constatazione che, nel merito, le cartelle esattoriali risultavano regolarmente notificate.

La Decisione della Cassazione e i Limiti all’Impugnazione Estratto di Ruolo

Il contribuente ha quindi proposto ricorso per cassazione. La Suprema Corte, riuniti due ricorsi sostanzialmente identici, ha dichiarato il primo inammissibile e il secondo improcedibile, confermando la linea dei giudici di merito. La decisione si fonda su due pilastri argomentativi di grande rilevanza.

La Prima Ratio Decidendi: L’Impatto del “Jus Superveniens”

La Corte ha dato massimo rilievo alla normativa sopravvenuta (il cosiddetto jus superveniens), in particolare all’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. 602/1973, introdotto dal D.L. 146/2021. Questa norma stabilisce chiaramente che “L’estratto di ruolo non è impugnabile”.

La legge prevede delle eccezioni, consentendo l’impugnazione del ruolo e della cartella non notificata solo se il debitore dimostra di subire un pregiudizio concreto e attuale, come:

1. L’esclusione dalla partecipazione a una procedura di appalto pubblico.
2. L’impossibilità di riscuotere somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Nel caso di specie, il ricorrente non aveva allegato né tantomeno provato l’esistenza di uno di questi specifici pregiudizi. Di conseguenza, il suo interesse ad agire è stato ritenuto insussistente, rendendo l’impugnazione estratto di ruolo inammissibile.

La Seconda Ratio Decidendi: Il Principio delle Pluralità di Motivazioni

La Cassazione ha evidenziato un secondo, e autonomo, motivo di inammissibilità. La sentenza della CTR si basava su due distinte rationes decidendi: da un lato, la non impugnabilità dell’estratto di ruolo secondo la nuova legge; dall’altro, l’avvenuta e regolare notifica delle cartelle di pagamento.

Quando una sentenza è sorretta da più motivazioni, ciascuna di per sé sufficiente a giustificare la decisione, il ricorrente ha l’onere di contestarle tutte. In questo caso, il contribuente aveva incentrato le sue critiche sulla questione della notifica, senza però censurare efficacemente la prima, e autonoma, motivazione relativa alla non impugnabilità dell’atto. La mancata contestazione di una delle ragioni fondanti della decisione ha fatto sì che questa passasse in giudicato, rendendo inutile l’esame degli altri motivi di ricorso.

Le Motivazioni

Le motivazioni della Corte Suprema sono radicate nella volontà del legislatore di ridurre il contenzioso tributario, spesso alimentato da impugnazioni pretestuose di atti non direttamente lesivi. La legge ha inteso specificare e concretizzare il concetto di “interesse ad agire”, richiedendo al contribuente di dimostrare un danno effettivo e immediato derivante dalla mera iscrizione a ruolo, in assenza di una cartella notificata. La Corte ha inoltre ribadito che questa limitazione non viola il diritto di difesa (art. 24 Cost.), in quanto il contribuente conserva la piena facoltà di impugnare il primo atto della riscossione che gli verrà notificato. L’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione di tutte le rationes decidendi è un’applicazione rigorosa di un principio consolidato del diritto processuale, volto a garantire la stabilità delle decisioni giudiziarie.

Le Conclusioni

In conclusione, l’ordinanza della Cassazione delinea un quadro chiaro: l’impugnazione estratto di ruolo è una via processuale eccezionale. Non è più sufficiente affermare la mancata notifica della cartella di pagamento per poter agire in giudizio contro l’estratto. È necessario, invece, dimostrare in modo specifico e documentato uno dei pregiudizi tassativamente previsti dalla legge. Questa pronuncia consolida l’orientamento restrittivo del legislatore e impone ai contribuenti e ai loro difensori un’analisi più attenta dei presupposti processuali prima di avviare un contenzioso.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. Secondo la normativa vigente (art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973), l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile. L’impugnazione è consentita solo in casi eccezionali.

Cosa deve dimostrare un contribuente per poter impugnare un ruolo o una cartella di cui assume l’omessa notifica attraverso l’estratto?
Il contribuente deve dimostrare che dall’iscrizione a ruolo deriva un pregiudizio specifico e attuale, come l’impossibilità di partecipare a un appalto, la difficoltà a riscuotere crediti dalla P.A. o la perdita di un beneficio. La semplice affermazione di non aver ricevuto la notifica non è sufficiente.

Cosa succede se una sentenza d’appello si basa su due motivazioni diverse e il ricorrente ne contesta solo una?
Se una sentenza si fonda su diverse e autonome ‘rationes decidendi’ (ragioni della decisione), ciascuna sufficiente a sorreggerla, il ricorso in Cassazione è inammissibile se non le contesta tutte. La motivazione non contestata passa in giudicato e rende irrilevante l’esame delle altre censure.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 7010 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 7010 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 16/03/2025

Estratto di ruolo

ORDINANZA

sui ricorsi nn.18002/2023 e 18016/2023 rg proposti da: COGNOME (C.F.: CODICE_FISCALE, residente in San Benigno Canavese (TO), alla INDIRIZZO rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME (C.F.: CODICE_FISCALE) del Foro di Verona (fax: NUMERO_TELEFONO; indirizzo di posta elettronica certificata: EMAIL) ed elettivamente domiciliato presso lo studio dello stesso in Desenzano del Garda (BS), al INDIRIZZO in virtù di procura speciale rilasciata su separato foglio in calce al ricorso;
-ricorrente –

contro

Agenzia delle Entrate (C.F.: 06363391001), in persona del Direttore pro tempore , e Agenzia delle Entrate – Riscossione (C.F.: NUMERO_DOCUMENTO), in persona del Direttore pro tempore , rappresentate e difese ex lege

dall’Avvocatura Generale dello Stato (C.F.: P_IVA; fax: 0696514000; PEC: EMAIL), presso i cui uffici sono domiciliate in Roma, alla INDIRIZZO

intimate nel giudizio n. 18002-23 e controricorrenti nel giudizio n. 18016/23 –

-avverso la sentenza 58/2023 emessa dalla CTR Piemonte il 17/02/2023 e non notificata;

udita la relazione della causa svolta dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

Rilevato che

Con atto del 22.09.2020 COGNOME NOME ricorreva alla Corte di Giustizia Tributaria di I grado di Torino, assumendo di aver richiesto in data 22.07.2020 all’Agenzia delle Entrate -Riscossione -Agente della riscossione della Provincia di Torino copia dell’estratto di ruolo relativo alla propria posizione e che soltanto a seguito della suddetta verifica era venuto a conoscenza dei ruoli contro di lui iscritti (in particolare, dei numeri di ruolo e delle cartelle esattoriali presupposte, asseritamente notificategli negli anni 2015-2016-2017-2018-2019-2020, relative ad imposte e sanzioni varie). A tale riguardo eccepiva che né le cartelle, né alcun atto o avviso o comunicazione di alcun genere, gli erano mai stati comunicati e/o notificati, sia anteriormente, che posteriormente alla richiesta dell’estratto di ruolo. Negava di aver mai ricevuto la notifica delle cartelle di pagamento da parte dell’Agenzia delle Entrate Riscossione, a cui si faceva riferimento nell’estratto di ruolo.
L’adìta CTP dichiarava inammissibile il ricorso per non essere l’estratto di ruolo un atto autonomamente impugnabile ex art. 19 d.lgs. n. 546/1992. 3. Sull’impugnazione del contribuente, la CTR del Piemonte rigettava il gravame, ribadendo la non impugnabilità dell’estratto di ruolo, introdotto all’art. 12, comma 4 -bis, dPR n. 602/1973 dall’art. 13 del d.l. n. 146/2021 ed evidenziando altresì che le cartelle esattoriali e gli avvisi di accertamento risultavano regolarmente notificati a mezzo pec e non tempestivamente impugnati, ovvero non ancora notificati per sospensione legale dei termini
di notifica.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione COGNOME NOME sulla base di sette motivi, dapprima, con ricorso iscritto a ruolo al n. rg. 18002/2023 e, poi, con ricorso iscritto a ruolo al n. rg. NUMERO_DOCUMENTO . L’Agenzia delle Entrate e l’Agenzia delle Entrate -Riscossione hanno depositato unitario controricorso dopo aver ricevuto la notifica del secondo ricorso.

Considerato che

Preliminarmente, va disposta la riunione del ricorso riportante il n. rg. 18016-2023 a quello contraddistinto dal n. rg. 18002/2023, atteso che trattasi di ricorsi, esattamente sovrapponibili, avverso la medesima sentenza.

Con il primo motivo la parte ricorrente deduce la nullità della sentenza o del procedimento in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4), c.p.c., per omesso esame di motivi d’appello e carenza di motivazione (omesso esame circa fatti decisivi per il giudizio che sono stati oggetto di discussione tra le parti in relazione all’art. 360, primo comma. n. 5, c.p.c.), per non essersi la CTR pronunciata sulle sue eccezioni concernenti l’omessa notificazione degli atti prodromici all’intimazione di pagamento, i n particolare delle cartelle di pagamento, sulla mancanza del dettagliato conteggio di interessi e aliquote in violazione dell’art 7 l. 27.7.2000 n. 212; nonchè la decadenza dell’Amministrazione Finanziaria e Agenzia delle Entrate e di Agenzia delle Entrate – Riscossione dalla possibilità di emettere alcun ulteriore avviso di accertamento o di atti impositivi di qualsiasi genere nei confronti del ricorrente, stante il decorso dei termini di prescrizione e di decadenza.
Con il secondo motivo la parte ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione degli articoli 26 dPR n. 602/73, 1335 e 2697 c.c., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c., per inesistenza e/o nullità delle cartelle di pagamento, dei ruoli e delle iscrizioni a ruolo per omissione e/o inesistenza e/o nullità della notificazione delle stesse e per inesistenza e/o nullità e/o annullabilità delle cartelle di pagamento, dei ruoli e delle iscrizioni a ruolo per omissione e/o inesistenza e/o nullità della notificazione degli atti prodromici alle cartelle di pagamento. In particolare, il ricorrente deduce di
non aver ricevuto, in data anteriore e/o successiva alla richiesta dell’estratto di ruolo, avvenuta in data 22.07.2020, la notificazione delle cartelle di pagamento, di alcun avviso di accertamento o di qualsiasi atto di alcun genere che potesse costituire il necessario presupposto delle cartelle di pagamento (parimenti mai notificati), dei ruoli e delle relative iscrizioni.

Con il terzo motivo il ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione degli articoli 26 dPR n. 602/73, 12, comma 1, d.lgs. n. 46/1999, 1, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 193/2001, 38, comma 4, lett. b), d.l. n. 78/2010 e 156 c.p.c., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c., per inesistenza e/o nullità delle cartelle di pagamento per omissione della relativa notifica e/o per inesistenza e/o nullità della notificazione medesima.

In particolare, il ricorrente assume che, in caso di notificazione diretta della cartella da parte dell’agente della riscossione, la notificazione medesima dovrebbe ritenersi inesistente in quanto eseguita da soggetto non abilitato. 5. Con il quarto motivo la ricorrente si duole della violazione e falsa applicazione degli artt. 7 l. 27.7.2000, n. 212, e 5, comma 1, d.lgs. 472/1997, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c., per inesistenza e/o nullità e/o annullabilità dell ‘avviso di accertamento ovvero inesistenza e/o nullità delle cartelle di pagamento per mancanza del dettagliato conteggio di interessi e aliquote.
Con il quinto motivo il ricorrente denunzia la violazione e falsa applicazione degli artt. 42, comma 1, d.P.R. n. 600/1973 e 7 l. 212/2000, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c., per inesistenza giuridica dell’atto impositivo per violazione ed eccesso di potere, attesa la carenza del potere dirigenziale del delegante o di chi ha sottoscritto l’avviso di accertamento, in mancanza della sua qualifica di dirigente.

Con il sesto motivo il ricorrente deduce la decadenza dell’amministrazione finanziaria dal diritto di procedere alle notificazioni di avvisi di accertamento e/o ulteriori atti impositivi di qualsiasi genere, non avendo ricevuto, con riferimento agli anni fiscali 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 e 2020, la notificazione di alcun avviso di accertamento, di alcuna cartella di pagamento, né di alcuna comunicazione, ai sensi degli artt. 54

bis, comma 3, d.P.R. n. 633/1972, 36 bis, comma 3, e 36 ter, comma 4, del d.P.R. n. 600/1973.

Con il settimo motivo il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 2498, comma 4, c.c., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c., per intervenuta prescrizione dei tributi iscritti a ruolo, ivi compresi gli interessi e le sanzioni.

I motivi di ricorso sono inammissibili, in quanto non attingono il nucleo decisionale sotteso alla pronuncia impugnata e, in ogni caso, perché, fondandosi quest’ultima su due autonome rationes decidendi , la ricorrente ne ha censurato solo una. Invero, quando la sentenza assoggettata ad impugnazione sia fondata su diverse rationes decidendi , ciascuna idonea a giustificarne autonomamente la statuizione, la circostanza che tale impugnazione non sia rivolta contro una di esse determina l’inammissibilità del gravame per l’esistenza del giudicato (interno) sulla ratio decidendi non censurata, piuttosto che per carenza di interesse (Cass., Sez. 3, Sentenza n. 13880 del 06/07/2020). Ove la sentenza di merito sia sorretta da una pluralità di ragioni, distinte ed autonome, ciascuna delle quali giuridicamente e logicamente sufficiente a giustificare la decisione adottata, il rilievo di inammissibilità del motivo di ricorso per cassazione diretto a censurare solo una di esse – consentito in applicazione del principio della ‘ragione più liquida’ -rende irrilevante l’esame degli altri motivi, atteso che in nessun caso potrebbe derivarne l’annullamento della sentenza impugnata, risultando comunque consolidata l’autonoma motivazione oggetto della censura dichiarata inammissibile (Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 15350 del 21/06/2017).
La CTR ha dapprima affermato che <>. Ed ancora che: <>.
Solo dopo aver affermato, in conformità a quanto fatto dalla CTP, quanto precede, la CTR ha aggiunto <>.

Orbene, il legislatore, con l’art. 3-bis del d.l. n. 146/21, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215/21, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602/73, intitolato alla “Formazione e contenuto dei ruoli”, in cui ha inserito il comma 4-bis, ha stabilito non soltanto che «L’estratto di ruolo non è impugnabile», ma anche che «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».
Le Sezioni Unite Civili, a loro volta, con sentenza n. 26283 del 6 settembre 2022, decidendo su una questione di massima di particolare importanza, hanno di recente affermato che, in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021, con il quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediat a a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata, e che sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost., quest’ultimo con riguard o agli artt. 6 della CEDU e 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione.
In particolare, mentre la potenziale violazione dell’art. 24 Cost. è stata esclusa perché, almeno quanto al giudizio tributario, <>, la violazione dell’art. 3 Cost. è stata parimenti disconosciuta sia in quant o la disciplina di cui all’art. 12, quarto comma bis, del d.P.R. 602/1973 <> sia in quanto non sussiste <> e <>.
L’interesse in questione può poi essere allegato anche nel giudizio di legittimità, il quale non è sull’operato del giudice, ma sulla conformità della decisione adottata all’ordinamento giuridico, definito dalle norme applicabili quando la sentenza è resa (Cass., sez. un., n. 21691/16, punto 16), mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. (sull’ammissibilità del deposito di documenti concernenti la persistenza dell’interesse ad agire,

cfr., tra varie, Cass. n. 26175/17), o anche fino all’udienza di discussione, prima dell’inizio della relazione, o fino all’adunanza camerale, se insorto dopo; qualora occorrano accertamenti di fatto, vi provvederà il giudice del rinvio.

Nel caso di specie, la ricorrente non ha dedotto alcunchè, nei termini all’uopo spettantile, in ordine alla titolarità di un interesse (uno di quelli in modo tassativo previsti dalla norma riportata in precedenza) ad impugnare l’estratto di ruolo e, con es so, le cartelle di pagamento asseritamente non notificategli.

10. Nell’ipotesi in cui avverso una sentenza di merito, già impugnata con ricorso principale per cassazione, sia stato successivamente proposto un ulteriore ricorso, le due impugnative vanno riunite, con conseguente decisione del primo dei due ricorsi, la quale preclude, in forza dei principi di unità della decisione, del giusto processo e della sua ragionevole durata, l’esame dell’altro ricorso, il quale diventa improcedibile (Cass., Sez. 3, Sentenza n. 12038 del 29/05/2014; conf. Cass., Sez. 6 – L, Ordinanza n. 7096 del 11/04/2016).
Il provvedimento discrezionale di riunione di più cause – e la conseguente, congiunta trattazione delle stesse – lascia immutata l’autonomia dei singoli giudizi e non pregiudica la sorte delle singole azioni, di modo che la sentenza che decide simultaneamente le cause riunite, pur essendo formalmente unica, si risolve in altrettante pronunce quante sono le cause decise, mentre la liquidazione delle spese giudiziali va operata in relazione a ciascun giudizio, atteso che solo in riferimento alle singole domande è possibile accertare la soccombenza, non potendo essere coinvolti in quest’ultima soggetti che non sono parti in causa (Cass., Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 27295 del 16/09/2022).
Alla stregua delle considerazioni che precedono, mentre il ricorso contraddistinto dal n. 18002/2023 va dichiarato inammissibile, senza la necessità di adottare alcuna pronuncia sulle spese (non avendo nello stesso le intimate svolto difese), il ricorso identificato con il n. 18016/2023 va dichiarato improcedibile, con conseguente condanna del ricorrente al

rimborso delle spese, che si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Previa loro riunione, dichiara inammissibile il ricorso n. 18002/2023 ed improcedibile quello n. 18016/2023; condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del secondo giudizio, che liquida in euro 6.000,00, oltre a spese prenotate a debito; ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio tenutasi in data 11.2.2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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