Impugnazione estratto di ruolo: quando è inammissibile

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 6588/2025, ha dichiarato inammissibile il ricorso di un contribuente contro un estratto di ruolo. Applicando la nuova normativa (ius superveniens), i giudici hanno stabilito che l’impugnazione estratto di ruolo è possibile solo se il debitore dimostra un pregiudizio concreto e attuale derivante dall’iscrizione a ruolo. In assenza di tale prova, il ricorso è inammissibile per carenza di interesse ad agire, a prescindere dalla presunta omessa notifica della cartella di pagamento originaria.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione chiarisce i limiti

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale in materia di riscossione: l’impugnazione estratto di ruolo non è sempre ammissibile. Questa decisione, basata su una normativa sopravvenuta (ius superveniens), stabilisce che il contribuente può agire in giudizio solo se dimostra di subire un pregiudizio concreto e attuale dall’iscrizione del debito, a prescindere dalla regolarità della notifica della cartella di pagamento originaria. Analizziamo nel dettaglio questa importante pronuncia.

I Fatti del Caso

Un contribuente impugnava un estratto di ruolo, sostenendo di non aver mai ricevuto la notifica della relativa cartella di pagamento. Il suo ricorso veniva rigettato sia in primo grado dalla Commissione Tributaria Provinciale (CTP) sia in appello dalla Commissione Tributaria Regionale (CTR). I giudici di merito avevano infatti ritenuto provata la notifica della cartella, dichiarando inammissibile l’azione del contribuente. Di fronte a questa doppia sconfitta, il contribuente decideva di ricorrere alla Corte di Cassazione, affidandosi a tre motivi di impugnazione.

La Decisione della Cassazione e l’impugnazione estratto di ruolo

La Corte di Cassazione, ribaltando l’approccio dei giudici di merito, ha cassato la sentenza senza rinvio, dichiarando l’inammissibilità originaria dell’azione. La decisione non si è basata sulla questione della notifica, ma sull’applicazione di una nuova legge (l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973) che ha profondamente modificato le condizioni per l’impugnazione estratto di ruolo.

Secondo la Suprema Corte, la nuova norma ha limitato drasticamente la possibilità di contestare l’estratto di ruolo. Non è più sufficiente lamentare la mancata notifica della cartella. Il contribuente che intende agire in giudizio deve prima dimostrare che l’iscrizione a ruolo gli stia causando un danno specifico e attuale.

Esempi di Pregiudizio Rilevante

La norma stessa elenca i casi in cui si presume l’esistenza di un pregiudizio, tra cui:

* La partecipazione a procedure di affidamento di contratti pubblici.
* La riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
* La perdita di benefici nei rapporti con la pubblica amministrazione.
* Il coinvolgimento in procedure concorsuali o di crisi d’impresa.

In assenza di una di queste situazioni, o di una prova di un danno equivalente, il contribuente manca dell'”interesse ad agire”, una condizione fondamentale per poter avviare qualsiasi causa.

Le Motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sul principio dello ius superveniens. I giudici hanno il dovere di applicare le leggi entrate in vigore nel corso del processo, anche se successive ai fatti contestati. La nuova disciplina sull’impugnabilità dell’estratto di ruolo, secondo la Corte, incide direttamente sulla condizione dell’azione (l’interesse ad agire) e deve quindi essere applicata anche ai processi pendenti.

La Corte ha specificato che l’obiettivo del legislatore era quello di deflazionare il contenzioso tributario, evitando azioni giudiziarie basate su vizi formali (come la mancata notifica) quando il contribuente non sta subendo alcun danno concreto dall’esistenza del debito iscritto a ruolo. Se l’Agente della Riscossione è inattivo e non avvia alcuna procedura esecutiva, il contribuente non ha un interesse giuridicamente rilevante a far accertare l’invalidità dell’iscrizione.

In questo caso, il ricorrente non aveva allegato né provato alcun pregiudizio specifico. Di conseguenza, la sua azione era inammissibile fin dall’inizio, e la Corte ha dovuto dichiararlo, cassando la sentenza precedente e chiudendo il caso.

Le Conclusioni

Questa ordinanza consolida un orientamento giurisprudenziale di grande impatto pratico. I contribuenti e i loro consulenti devono essere consapevoli che l’impugnazione estratto di ruolo non è più una strada percorribile per contestare genericamente un debito tributario di cui si lamenta la mancata notifica. È indispensabile, prima di avviare un’azione legale, verificare e documentare l’esistenza di un pregiudizio concreto, attuale e specifico derivante dall’iscrizione a ruolo. In caso contrario, il ricorso verrà quasi certamente dichiarato inammissibile, con conseguente assorbimento di ogni altra questione di merito e la possibile condanna alle spese legali.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. Secondo la nuova normativa applicata dalla Corte di Cassazione, l’estratto di ruolo non è di per sé un atto impugnabile. L’azione è ammessa solo in circostanze specifiche.

In quali casi si può procedere con l’impugnazione di un estratto di ruolo?
È possibile impugnare l’estratto di ruolo solo quando il contribuente dimostra che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio concreto e attuale. Esempi includono l’impossibilità di partecipare a gare pubbliche, la difficoltà a riscuotere crediti dalla P.A. o la perdita di benefici.

Cosa succede se si impugna un estratto di ruolo senza dimostrare un pregiudizio?
Il ricorso viene dichiarato inammissibile per carenza di “interesse ad agire”. Ciò significa che il giudice non esamina nemmeno nel merito la questione (ad esempio, se la notifica della cartella originaria fosse valida o meno) e chiude il procedimento.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 6588 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 6588 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 12/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 3990/2021 R.G. proposto da:

COGNOME , elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE , domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO . (NUMERO_DOCUMENTO) che la rappresenta e difende; -controricorrente- avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG.SEZ.DIST. SALERNO n. 3042/2020 depositata il 22/06/2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 04/12/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

RILEVATO CHE

NOME COGNOME impugnava estratto di ruolo allegando l’omessa notifica della relativa cartella di pagamento n.

NUMERO_CARTA e la Commissione Tributaria Provinciale (CTP) di Salerno rigettava il ricorso ritenuto inammissibile in quanto era stata provata la notifica della cartella.

Il COGNOME proponeva appello che la Commissione Tributaria Regionale (CTR) della Campania, con la sentenza in epigrafe, ha rigettato.

Avverso questa sentenza ha proposto ricorso per cassazione il contribuente che si è affidato a tre motivi e ha depositato memoria.

Ha resistito con controricorso l’Agenzia delle entrate Riscossione.

CONSIDERATO CHE

Con il primo motivo si deduce, in relazione all’art. 360 comma 1 n. 4 c.p.c., violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1 d.l. n. 193/2016 nonché degli artt. 11, 14, 23 e 59 d.lgs. n. 546/1992, lamentandosi che erroneamente la CTR aveva ritenuto ammissibile la costituzione in appello dell’Agenzia delle entrate Riscossione e valide le controdeduzioni e le produzioni dell’appellata.

Con il secondo motivo si deduce, in relazione all’art. 360 comma 1 n. 4 c.p.c., violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1 comma 8 d.l. n. 193/2016 e dell’art. 11 d.lgs. n. 546/1992 laddove la CTR ha ritenuto che l’Agenzia delle entrate Riscossione potesse costituirsi con avvocato del libero foro.

Con il terzo motivo si deduce, in relazione all’art. 360 comma 1 n. 3 c.p.c., violazione e falsa applicazione degli artt. 139, 140, 143 c.p.c., nonché dell’art. 26 d.P.R. n. 602/1973 e degli artt. 58 e 60 d.P.R. n. 600/1973 per aver la CTR erroneamente ritenuto validamente notificata la cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA

Il ricorso è inammissibile alla luce dell’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021, poi modificato dall’art. 12 del d.lgs. n. 110/2024) secondo cui « L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio: a) per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36; b) per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, anche per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto; c) per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione; d) nell’ambito delle procedure previste dal codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza di cui al decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14; e) in relazione ad operazioni di finanziamento da parte di soggetti autorizzati; f) nell’ambito della cessione dell’azienda, tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 14 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472 ».
4.1. Secondo le Sezioni Unite di questa Corte, la disposizione, selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione
nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio (Cass. sez. un. n. 26283 del 2022).

4.2. La novella è già stata sottoposta al vaglio della Corte costituzionale che ha ritenuto inammissibili le questioni proposte (v. Corte cost. n. 190/2023), alle quali si aggiungono ora i dubbi di legittimità costituzionale sollevati in memoria dal ricorrente: a) con riguardo alla modifica di cui al d.lgs. n. 110/2024, sotto profilo dell’eccesso di delega rispetto all’art. 18 della legge n. 111/2023, recante principi e criteri direttivi per la revisione del sistema nazionale della riscossione, e b) in subordine, in relazione all’art. 3 -bis del D.L. 146/2021 convertito nella legge 215/2021, in riferimento agli articoli 70 e 77 della Costituzione. Ad avviso di questo Collegio la prima questioni è irrilevante, la seconda è manifestamente infondata.
4.2.1. Quanto al primo tema, si osserva che l’art. 18, dal contenuto analitico e dettagliato, non comprende « aspetti processuali inerenti la tutela giurisdizionale avverso le cartelle di pagamento di cui si è venuti a conoscenza a mezzo degli estratti di ruolo»; peraltro, va considerato che l’art. 12 del d.lgs. n. 111/2024 ha proceduto alla riscrittura dei casi in cui il comma 4 bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973, inserendo nuove fattispecie in cui è ammessa l’impugnazione dell’estratto di ruolo ma, come riconosce lo stesso ricorrente, « lasciando inalterate la ratio dell’istituto e le restanti ipotesi già tipizzate nel 2021 »; pertanto, la verifica del rispetto della legge delega va condotta, non con riferimento all’intera disposizione e, in particolare, alla regola generale della non impugnabilità dell’estratto di ruolo, che è quella rilevante nel caso in esame e preesiste al d.lgs. n. 111/2024, bensì
limitatamente alle ipotesi alle quali il legislatore delegato ha esteso la tutela giurisdizionale.

4.2.2. Il ricorrente, inoltre, segnala la ricorrenza degli indici che secondo la Corte costituzionale rivelano la violazione dell’art. 77 Cost. (v. Corte cost. nn. 22/2012, 171/2007, 128/2008) e, in particolare, l ‘« evidente estraneità» dell’a rt. 3-bis del d.l. n. 146/2021, introdotto con la legge di conversione n. 215/2021, rispetto all’oggetto, alle finalità ed alla ratio dell’originale contenuto del decreto-legge, che aveva lo scopo di « di prevedere misure per esigenze fiscali e finanziarie indifferibili, nonché a tutela del lavoro, della salute e della sicurezza anche nei luoghi di lavoro, anche tenuto conto degli effetti conseguenti all’emergenza epidemiologica da COVID-19», aggiungendo che, in ogni caso, vi sarebbe un’ «evidente carenza del presupposto del caso straordinario di necessità e urgenza» .
4.2.3. C ome hanno osservato le Sezioni Unite, quell’intervento legislativo « asseconda non soltanto l’esigenza di contrastare la prassi di azioni giudiziarie proposte anche a distanza di tempo assai rilevante dall’emissione delle cartelle, e al cospetto dell’inattività dell’agente per la riscossione, ma anche quella di pervenire a una riduzione del contenzioso (per considerazioni almeno in parte analoghe, si veda Corte cost. n. 155/14). In particolare le finalità deflattive rispondono alla consapevolezza, già sottolineata dalla Corte costituzionale (in particolare con la sentenza n. 77/18), che, ‘a fronte di una crescente domanda di giustizia, anche in ragione del riconoscimento di nuovi diritti, la giurisdizione sia una risorsa non illimitata e che misure di contenimento del contenzioso civile debbano essere messe in opera’ » (Cass. sez. un. n. 26283 del 2022). La novella in esame non può considerarsi estranea al contenuto e agli scopi del decreto legge, perché anche la giurisdizione tributaria attiene alla fiscalità e i profili processuali possono influire sul regolare svolgimento della vita finanziaria dello
Stato, esigenza di rilievo costituzionale (tra le varie, Corte cost. nn. 281/2011; 90/2018; 175/2018; 104/2019; 142/2020). Né possono escludersi i caratteri di necessità e urgenza dell’intervento normativo, nel contesto dell’emergenza pandemica, tenuto conto della rilevante incidenza di quel contenzioso (si rimanda al dossier n. 468/1 che ha accompagnato il testo di conversione in legge del d.l. n. 147/2021, Atti del Senato n. 2426, ove con riferimento all’art. 3 bis si osserva, tra l’altro, che « circa il 40 % delle cause contro l’Agente della riscossione consegue all’impugnazione di estratti di ruolo -relativi a crediti affidati all’Agente della riscossione fin dall’anno 2000, riportati in oltre 137 milioni di cartelle di pagamento – e determina ingenti costi gestionali ed amministrativi per il presidio dei relativi contenziosi »).
4.3. Tornando alla lite, in assenza di iniziative dell’Ufficio tendenti alla riscossione delle cartelle di pagamento oggetto dell’iscrizione a ruolo e in difetto di specifiche deduzioni da parte del contribuente sulla ricorrenza di un interesse ad agire, deve dichiararsi, ai sensi dell’art. 382, comma 3, secondo periodo, c.p.c., l’inammissibilità del ricorso iniziale perché l’azione non poteva essere iniziata (Cass. n. 11473 del 2024).

4.4. Non si è formato alcun giudicato in ordine all’interesse in capo al ricorrente, trattandosi di questione a rilievo officioso che non è impedito da un giudicato implicito (Cass. n. 32637 del 2019). In questo caso i giudici di merito hanno sì affermato l’ammissibilità del ricorso, come evidenziato dal ricorrente in memoria, ma non hanno espressamente accertato l’interesse ad agire in capo al contribuente. Invero, per la formazione del giudicato, con conseguente preclusione della deducibilità/rilevabilità d’ufficio della questione nel successivo grado giudizio o nel giudizio di legittimità, si richiede che vi sia stata una pronuncia esplicita proprio su detta questione (v. Cass. sez. un. n. 26019 del 2008 in motivazione; v. anche Cass. n. 30954 del 2024).
Conclusivamente, deve cassarsi la sentenza senza rinvio, ai sensi dell’art. 382, comma 3, secondo periodo, c.p.c. dichiarando l’inammissibilità, ai sensi del citato art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, dell’azione impugnatoria esperita con il ricorso introduttivo del giudizio, perché la causa non poteva essere proposta, restando così assorbiti i motivi di ricorso.

Deve altresì provvedersi, ai sensi dell’art. 385, comma 2, c.p.c., in ordine alle spese dell’intero processo. Valutato l’esito complessivo della lite, sussistono giusti motivi per la compensazione integrale delle spese dei due gradi di merito e, in ragione dello ius superveniens e della sopravvenuta interpretazione nomofilattica dell’art. 12, comma 4 -bis, D.P.R. n. 602 del 1973, sussistono anche i presupposti per la compensazione delle spese del presente giudizio di legittimità.
Trattandosi di inammissibilità sopravvenuta alla proposizione del ricorso per cassazione, non sussistono i presupposti per imporre al ricorrente il pagamento del cd. doppio contributo unificato (Cass. n. 19976 del 2024).

p.q.m.

pronunciando su ricorso, cassa senza rinvio la sentenza impugnata perché la causa non poteva essere proposta e dichiara inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio, assorbiti i motivi di ricorso;

compensa integralmente le spese del giudizio. Così deciso in Roma, il 04/12/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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