Impugnazione estratto di ruolo: quando è inammissibile

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 16659/2025, ha dichiarato inammissibile il ricorso di un contribuente che contestava un estratto di ruolo per cartelle di pagamento mai notificate. La decisione si basa sulla recente normativa che limita fortemente l’impugnazione estratto di ruolo, ammettendola solo in casi di specifico e dimostrato pregiudizio (come l’esclusione da appalti pubblici). In assenza di tale prova, il contribuente non può agire preventivamente ma deve attendere un atto esecutivo successivo per far valere le proprie ragioni.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione Conferma i Limiti

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta da anni un tema caldo nel contenzioso tributario. Molti contribuenti scoprono l’esistenza di presunti debiti fiscali solo richiedendo questo documento e si trovano di fronte al dilemma se sia possibile agire subito per contestare cartelle mai ricevute. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, la n. 16659 del 2025, getta ulteriore luce sulla questione, confermando un orientamento ormai consolidato che limita drasticamente questa possibilità.

I Fatti di Causa

Un contribuente si era rivolto alla giustizia tributaria dopo aver richiesto un estratto di ruolo e aver scoperto l’esistenza di diverse cartelle di pagamento a suo carico che, a suo dire, non gli erano mai state notificate. La sua azione mirava a ottenere l’annullamento di tali cartelle sulla base del vizio di notifica. Tuttavia, sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale avevano respinto le sue richieste. Il caso è quindi approdato in Corte di Cassazione.

L’Evoluzione Normativa sull’Impugnazione Estratto di Ruolo

Il cuore della questione risiede nelle modifiche legislative intervenute negli ultimi anni. In particolare, il legislatore ha introdotto l’art. 12, comma 4-bis, del D.P.R. n. 602/1973, stabilendo un principio chiaro: l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile.

La norma prevede che il ruolo e la cartella di pagamento che si assume non notificata possano essere oggetto di impugnazione diretta solo in circostanze eccezionali. Il debitore deve dimostrare che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico e concreto, come:

1. L’impossibilità di partecipare a una procedura di appalto pubblico.
2. Il blocco della riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Al di fuori di queste ipotesi, l’azione preventiva è preclusa.

Il Percorso Giurisprudenziale: Sezioni Unite e Corte Costituzionale

Questo nuovo assetto normativo è stato avallato e interpretato dalla giurisprudenza di legittimità. Le Sezioni Unite della Cassazione (sentenza n. 26283/2022) hanno circoscritto l’impugnazione estratto di ruolo, specificando che l’interesse ad agire del contribuente sorge solo in presenza di un danno concreto, come un pignoramento in corso o un’intimazione di pagamento. L’azione non può essere una mera richiesta di accertamento negativo del debito.

Anche la Corte Costituzionale (sentenza n. 190/2023) ha ritenuto inammissibili le questioni di costituzionalità sollevate, riconoscendo che, sebbene la soluzione del legislatore possa apparire severa, rientra nella sua discrezionalità bilanciare il diritto di difesa con l’esigenza di evitare un’eccessiva proliferazione di ricorsi per carichi fiscali datati e di difficile esazione.

Le Motivazioni della Decisione

Nella sua ordinanza, la Corte di Cassazione ha applicato rigorosamente questi principi. Ha osservato che il contribuente non aveva fornito alcuna prova di subire uno dei pregiudizi specifici elencati dalla legge. La semplice conoscenza del debito tramite l’estratto di ruolo non è sufficiente a fondare un interesse ad agire in giudizio.

Di conseguenza, il ricorso originario è stato dichiarato inammissibile non perché infondato nel merito, ma perché la causa non avrebbe potuto essere proposta in assenza dei presupposti di legge. La Corte ha quindi cassato la sentenza d’appello senza rinvio, chiudendo definitivamente la vicenda. La decisione di compensare le spese legali tra le parti riflette la consapevolezza delle Corti riguardo ai cambiamenti normativi e giurisprudenziali avvenuti nel corso del giudizio.

Le Conclusioni

L’ordinanza conferma che la strategia difensiva del contribuente deve cambiare. L’impugnazione estratto di ruolo non è più la via maestra per contestare cartelle non notificate. Il contribuente deve attendere un atto successivo e concreto dell’Agente della riscossione (come un’intimazione di pagamento, un preavviso di fermo amministrativo o un pignoramento) per poter far valere in quella sede il vizio di notifica dell’atto presupposto. Questa impostazione, se da un lato mira a deflazionare il contenzioso, dall’altro richiede al contribuente una maggiore attenzione e una reazione tempestiva solo quando il pregiudizio diventa attuale e concreto.

Posso impugnare un estratto di ruolo se scopro una cartella di pagamento che non mi è mai stata notificata?
No, di regola l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile. È possibile contestare la cartella non notificata solo se si dimostra che l’iscrizione a ruolo sta causando un pregiudizio attuale e specifico, come l’impossibilità di partecipare a un appalto o la perdita di un beneficio con la pubblica amministrazione.

Cosa devo fare se trovo un debito non notificato nel mio estratto di ruolo ma non ho un pregiudizio immediato?
Secondo la sentenza, non è possibile agire preventivamente. È necessario attendere che l’Agente della riscossione notifichi un atto successivo (es. intimazione di pagamento, preavviso di fermo, pignoramento). A quel punto, si potrà impugnare tale atto facendo valere il vizio di notifica della cartella di pagamento originaria.

Perché la legge ha limitato così tanto la possibilità di impugnare l’estratto di ruolo?
L’obiettivo del legislatore, confermato dalla giurisprudenza, è quello di ridurre il numero di ricorsi per carichi fiscali, spesso molto vecchi, che potrebbero gravare eccessivamente sul sistema giudiziario. La tutela del contribuente è stata spostata dalla fase di mera conoscenza del debito a quella successiva dell’esecuzione forzata, quando il pregiudizio diventa concreto.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 16659 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 16659 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 22/06/2025

Oggetto: estratto di ruolo

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 33084/2019 R.G. proposto da NOME COGNOME in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME elettivamente domiciliato presso l’indirizzo PEC: avv.EMAIL;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del presidente legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliate in Roma, INDIRIZZO

-controricorrente –

avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della Lombardia n. 1384/7/2019, depositata il 27.3.2019 e non notificata. Udita la relazione svolta nell’adunanza camerale del 9 aprile 2025 dal consigliere NOME COGNOME

Rilevato che:

Con sentenza della Commissione tributaria regionale della Lombardia n. 1384/7/2019, depositata il 27.3.2019 veniva rigettato l’ appello proposto da NOME COGNOME avverso la sentenza della Commissione tributaria provinciale di Milano n. 894/36/2016 che aveva in parte dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice tributario e, per il resto, rigettato il ricorso introduttivo avente ad oggetto l’ estratto di ruolo richiesto in data 29.1.2014 e le cartelle di pagamento sottostanti, sul presupposto che non erano mai state ritualmente notificate al contribuente.
Avverso la sentenza d’appello ha proposto ricorso per Cassazione NOME COGNOME deducendo quattro motivi, cui replica l’Agenzia dell’Entrate -Riscossione con controricorso.

Considerato che:

Con il ricorso introduttivo è stato impugnato l’estratto di ruolo richiesto in data 29.1.2014 e le cartelle di pagamento sottostanti di cui il contribuente ha appreso l’esistenza e che assume non essere state ritualmente notificate.

L’art.3 bis d.l. 21 ottobre 2001 n.146 (Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), precisato in sede di conversione della l. 17 dicembre 2021 n.215, novellando l’art.12 del d.P.R. 29 settembre 1973 n.602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito), ha previsto che dopo il comma 4 è inserito il comma 4 bis il quale ha stabilito che l’estratto di ruolo non è impugnabile – anche unitamente alle cartelle

sottostanti che si assumono non legittimamente notificate – se non a determinate, specifiche, condizioni.

La menzionata previsione di legge recita: «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio ad una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’at.80 comma 4 del codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs 18 aprile 2016 n.50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art.1 comma 1 lett. a) del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008 n.40, per effetto delle verifiche di cui all’art.48 bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.».
Orbene, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con sentenza n.26283/2022, ha fortemente circoscritto le impugnazioni attraverso l’estratto di ruolo dirette ad ottenere l’annullamento della sottesa cartella di pagamento, trattandosi di azione di accertamento negativo circa la decadenza del debito iscritto a ruolo, mentre il processo tributario ha natura di impugnazione-merito e il ruolo non ha una sua autonoma materialità. È conseguentemente presente l’interesse ad agire contro il ruolo solo se vi sia un pregiudizio da esso derivante come ad es. un pignoramento in corso o un’intimazione al pagamento, di cui non vi è evidenza in atti, da cui l’inammissibilità del ricorso.
La Corte costituzionale, a sua volta intervenuta con la sentenza 17 ottobre 2023, n. 190 (conf. Corte cost. n. 81/2024) su questioni di costituzionalità involgenti l’art. 12 comma 4-bis cit., non ha smentito l’operato delle Sezioni Unite stabilendo: « Le questioni sollevate (…) sono quindi inammissibili: il rimettente del resto, da un lato, non misconosce le «ragioni sottese alla norma sotto esame: a seguito delle SS.UU. del 2015 è evidente che il Legislatore si è preoccupato di evitare un proliferare

di ricorsi per carichi anche molto risalenti e che a fronte di esazione piuttosto improbabile avrebbero gravato in maniera eccessiva sugli uffici sottraendo risorse preziose e causando il danno economico della possibile condanna al pagamento delle spese di giudizio.

Dall’altro, manifesta «perplessità» per «il fatto che per risolvere tale problema il Legislatore sia intervenuto condizionando pesantemente la possibilità di difendersi in giudizio», censurando quindi la norma in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 Cost. «nei termini di cui in motivazione», nella quale, dopo avere esposto una casistica delle fattispecie ritenute indebitamente pretermesse, conclude che «il Legislatore avrebbe potuto adottare soluzioni più snelle e con costi irrisori, che comunque sarebbero state rispettose del diritto di difesa.
Di qui l’inammissibilità delle questioni sollevate, dal momento che, come emerge dalla stessa prospettazione del rimettente, il rimedio al vulnus riscontrato richiede, in realtà, un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore (sentenze n. 71 del 2023, n. 96 e n. 22 del 2022, n. 259, n. 240, n. 146, n. 103, n. 33 e n. 32 del 2021).». 6. Da ultimo, a conferma di quanto precede circa il ridotto perimetro di impugnabilità dell’estratto di ruolo, sono intervenute anche le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con sentenza 7 maggio 2024 n.12459, chiarendo che in tema di riscossione coattiva mediante ruolo, i limiti alla impugnabilità della cartella di pagamento, che si assuma invalidamente notificata e conosciuta attraverso l’estratto di ruolo, previsti dal comma 4-bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, inserito dall’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, conv. con modif. dalla l. n. 215 del 2021, non comportano un difetto di tutela per il contribuente, grazie al riconoscimento di una sua tutela più ampia nella fase esecutiva e tenuto conto che, come affermato dalla Corte costituzionale nella sent. n. 190 del 2023, i rimedi ad un eventuale vulnus richiedono un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore.
L’interpretazione restrittiva è stata da ultimo confermata anche dall’art. 12 ‘Disposizioni in materia di impugnazione’ d.lgs. n.110/2024, in vigore dall’8/8/2024, secondo il quale all’art.12 del d.P.R. n.602/73 il comma 4-bis, primo comma è sostituito dal seguente: «L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio».
In conclusione, pronunciando sul ricorso, la sentenza impugnata dev’essere cassata senza rinvio e, salva la parte in cui è stata già declinata la giurisdizione in primo grado in favore del giudice ordinario, il ricorso dev’essere dichiarato inammissibile perché la causa non poteva essere proposta.

Le spese di lite sono compensate tra le parti per tutti i gradi di giudizio alla luce dell’intervento del legislatore, della giurisprudenza di legittimità e della Consulta sopravvenuti all’incardinamento del ricorso per Cassazione.

P.Q.M.

La Corte:

pronunciando sul ricorso, cassa senza rinvio la sentenza impugnata e dichiara inammissibile il ricorso introduttivo nei limiti indicati in parte motiva.

Compensa le spese di lite dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 9.4.2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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