Impugnazione estratto di ruolo: quando è ammissibile?

Una società ha impugnato un estratto di ruolo sostenendo di non aver mai ricevuto la relativa cartella di pagamento. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 15307/2024, ha dichiarato il ricorso inammissibile. La decisione si fonda sulla recente normativa che limita l’impugnazione dell’estratto di ruolo ai soli casi in cui il contribuente dimostri un pregiudizio concreto e attuale (es. esclusione da appalti), requisito non provato nel caso di specie. La sentenza conferma quindi che non basta affermare la mancata notifica per poter agire in giudizio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione estratto di ruolo: i limiti fissati dalla Cassazione

L’impugnazione estratto di ruolo è da anni un tema centrale nel contenzioso tributario. Molti contribuenti vengono a conoscenza di un debito fiscale solo tramite questo documento, senza aver mai ricevuto la cartella di pagamento. Con l’ordinanza n. 15307 del 31 maggio 2024, la Corte di Cassazione ha ribadito i rigidi paletti normativi che limitano questa possibilità, dichiarando inammissibile un ricorso proprio per la mancanza di un presupposto fondamentale: l’interesse concreto e attuale ad agire.

I Fatti di Causa

Una società operante nel settore ortofrutticolo veniva a conoscenza, tramite un estratto di ruolo, di un debito di oltre 23.000 euro relativo all’anno d’imposta 2004. Tale debito derivava dal mancato versamento di somme dovute a seguito di un condono fiscale. La società sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica della cartella di pagamento e, pertanto, decideva di impugnare direttamente l’estratto di ruolo per far valere le proprie ragioni, tra cui la presunta nullità della notifica e la decadenza del potere di riscossione dell’Amministrazione finanziaria.

Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale rigettavano le doglianze della società, confermando la regolarità della procedura di notifica. La contribuente, non soddisfatta, proponeva ricorso per cassazione, affidandosi a otto distinti motivi di censura.

La Questione Giuridica: I Limiti all’Impugnazione Estratto di Ruolo

Il cuore della controversia non risiede tanto nella validità della notifica, quanto nella stessa ammissibilità dell’azione legale. In passato, la giurisprudenza ammetteva con una certa larghezza l’impugnazione dell’estratto di ruolo come strumento per difendersi da pretese fiscali “fantasma”.

Tuttavia, per arginare il proliferare di contenziosi, il legislatore è intervenuto con l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021, modificando l’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973. Questa norma ha stabilito che l’estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile. L’impugnazione è consentita solo in casi eccezionali, ovvero quando il contribuente dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio grave e immediato, come:

1. L’impedimento a partecipare a procedure di appalto pubblico.
2. L’impossibilità di riscuotere somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Al di fuori di queste ipotesi, il contribuente deve attendere la notifica di un atto successivo e impugnabile, come un’intimazione di pagamento o un pignoramento.

L’Intervento delle Sezioni Unite e della Corte Costituzionale

La Corte di Cassazione, nell’ordinanza in esame, richiama l’importante sentenza delle Sezioni Unite n. 26283/2022, che ha fortemente circoscritto l’impugnabilità del ruolo, sottolineando che esso non ha una sua “autonoma materialità” e che il processo tributario è un processo di tipo impugnatorio-meritorio. Viene anche citata la Corte Costituzionale (sentenza n. 190/2023), che ha ritenuto legittima questa limitazione al diritto di difesa, considerandola un bilanciamento ragionevole per evitare un eccessivo carico di lavoro per gli uffici giudiziari a fronte di esazioni spesso improbabili.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso della società inammissibile ab origine, ovvero fin dal suo primo deposito. La ragione è semplice e diretta: la società ricorrente non ha mai allegato né dimostrato di subire uno dei pregiudizi specifici previsti dalla legge come condizione per l’azione. L’intero ricorso si basava sulla presunta mancata notifica della cartella di pagamento, ma questo, secondo l’orientamento consolidato, non è più sufficiente per fondare un interesse ad agire contro l’estratto di ruolo.

I giudici hanno rilevato d’ufficio questa carenza, cassando la sentenza d’appello senza rinvio e dichiarando inammissibile il ricorso introduttivo. In sostanza, la causa non avrebbe mai dovuto essere proposta in quella forma, mancando un presupposto processuale essenziale (l’interesse ad agire, ex art. 100 c.p.c.).

Le Conclusioni

La decisione in commento consolida un principio ormai fermo nel diritto tributario: l’impugnazione estratto di ruolo è un rimedio eccezionale e non la regola. Per i contribuenti, ciò significa che la semplice scoperta di un’iscrizione a ruolo non apre automaticamente le porte del contenzioso. È necessario attendere un atto esecutivo successivo oppure trovarsi in una delle specifiche situazioni pregiudizievoli tassativamente indicate dalla legge. Questa ordinanza serve da monito: prima di avviare un’azione legale contro un estratto di ruolo, è indispensabile verificare la sussistenza di un interesse concreto e attuale, così come definito dalla normativa, per non incorrere in una declaratoria di inammissibilità che vanificherebbe ogni sforzo difensivo.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo per contestare una cartella di pagamento non notificata?
No, la Corte di Cassazione, applicando la normativa vigente, ha stabilito che l’impugnazione è ammissibile solo se il contribuente dimostra che dall’iscrizione a ruolo deriva un pregiudizio specifico e attuale, come l’impossibilità di partecipare a un appalto pubblico o la perdita di un beneficio.

Cosa deve dimostrare il contribuente per poter agire in giudizio contro un estratto di ruolo?
Il contribuente deve dimostrare l’esistenza di un pregiudizio concreto e attuale. Non è sufficiente la mera affermazione di non aver ricevuto la notifica della cartella di pagamento. Il pregiudizio deve rientrare nelle casistiche previste dalla legge (art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973).

Qual è la conseguenza se un ricorso contro l’estratto di ruolo viene proposto senza dimostrare un pregiudizio specifico?
Il ricorso viene dichiarato inammissibile. Ciò significa che il giudice non esamina il merito della questione (ad esempio, se la notifica della cartella fosse valida o meno), ma blocca l’azione legale fin dall’inizio per mancanza di un presupposto processuale fondamentale: l’interesse ad agire.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 15307 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 15307 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 31/05/2024

Oggetto: impugnazione estratto di ruolo

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 13093/2016 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO (Pec: EMAIL), domiciliata presso la Cancelleria della Corte di Cassazione;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa dall’RAGIONE_SOCIALE, domiciliata in Roma, INDIRIZZO, costituita al solo fine di

eventualmente partecipare all’udienza di discussione ex art.370 comma 1 cod. proc. civ.;

-resistente –

nonché

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO (Pec: EMAIL), domiciliata presso la Cancelleria della Corte di Cassazione;

avverso la sentenza della Commissione Tributaria Regionale della Sicilia, sez. staccata di Catania, n.1419/34/2015 depositata l’8 aprile 2015, non notificata.

Udita la relazione svolta nell’adunanza camerale del 15 marzo 2024 dal consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

1.Con sentenza della Commissione Tributaria Regionale della Sicilia, sez. staccata di Catania, è stato rigettato l’appello proposto dalla società RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza della Commissione Tributaria Provinciale di Ragusa n. 750/2/2010 che aveva rigettato il ricorso introduttivo della contribuente contro l’iscrizione a ruolo n. 2008/300010 e, attraverso essa, la cartella di pagamento n.297 2008 000531140 11 di complessivi euro 23.533,28, per il periodo d’imposta 2004, scaturente dal recupero di somme dovute e non versate a seguito di adesione al provvedimento di definizione agevolata, di cui all’art.9 della l. n.289/2002.
2. Il ricorrente rendeva noto di non aver appreso della pendenza dall’estratto di ruolo e di non aver ricevuto rituale notifica della cartella emessa dall’agente della riscossione all’esito di controllo automatizzato RAGIONE_SOCIALE dichiarazioni ex art. 36 bis del d.P.R. n. 600 dei 1973 e dell’art. 54 bis del d.P.R. n. 633 del 1972. Il ricorso introduttivo

veniva notificato anche nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE e, tra l’altro, prospettava la pretesa nullità conseguente a vizi di notifica, l’ intervenuta decadenza dall’azione impositiva, la maturata prescrizione quinquennale dei crediti portati da alcune di esse, il vizio di motivazione, l’ omessa applicazione del cumulo giuridico con riferimento alle sanzioni, l’ errato calcolo dell’aggio e degli interessi di mora sulle somme iscritte a ruolo.

Sia il giudice di prime cure sia il giudice d’appello rigettavano integralmente le doglianze della contribuente, confermando la ritualità della notificazione della cartella di pagamento sottesa all’estratto di ruolo, e l’assenza di violazione degli artt.2 del d.lgs. n. 462/97 e 6 comma 5 della l. n. 212/2000 e concludevano per la fondatezza della pretesa dell’Amministrazione finanziaria.

Avverso la sentenza d’appello propone ricorso per cassazione la società, affidato ad otto motivi, cui replica l’agente della riscossione con controricorso. L ‘RAGIONE_SOCIALE ha depositato mera comparsa di costituzione al fine di eventualmente partecipare all’udienza di discussione ex art.370 comma 1 cod. proc. civ..

Considerato che:

Il primo motivo a pag.4 del ricorso prospetta la violazione e falsa applicazione degli artt. 26 del d.P.R. 602/73, 45 del d.gs. 112/99, 60 del d.P.R. 600/73 e 137, 141 148 e 210 cod. proc. civ. in materia di notifica dell’atto, in relazione all’art. 360 comma 1 n. 3 cod. proc. civ., per non aver la CTR accertato l’ inesistenza della notificazione della cartella impugnata, adempimento perfezionato in luogo diverso dal domicilio eletto, e la conseguente decadenza dal potere di riscossione in capo all’Amministrazione .
Con il secondo motivo denominato ‘B’ a pag.7 del ricorso la società, in relazione all’art. 360 comma 1, nn. 3 e 5 cod. proc. civ., deduce l’o messa e falsa applicazione su un punto decisivo della controversia, nonché la falsa applicazione degli artt. 13 e 148 cod. proc.

civ. e 26 del d.P.R. n. 602/73, sempre con riferimento alla nullità o inesistenza della notifica della cartella, in relazione alla relata di notifica esibita dall’agente della riscossione in giudizio.

Con il terzo motivo denominato ‘B’ a pag.8 del ricorso, ai fini dell’art. 360 comma 1, nn. 3 e 5 cod. proc. civ., si prospetta « l’omessa e falsa applicazione su un punto decisivo della controversia, omessa motivazione e falsa applicazione degli artt. 137 e 148 Inesistenza della copia della cartella». La ricorrente nella censura in buona sostanza prospetta la nullità della notifica della cartella in quanto la relata sarebbe stata apposta sul frontespizio e non in calce all’atto notificato.
Con il quarto motivo, denominato ‘C’ a pag.10 del ricorso, in relazione all’art. 360 comma 1, nn.3 e 5 cod. proc. civ., viene prospettata « l’ omessa e falsa applicazione su un punto decisivo della controversia, omessa motivazione e falsa applicazione inesistenza del debito da condono legge n.289/2002 ed illegittimità della iscrizione a ruolo.».

Con il quinto motivo, denominato ‘D’ a p.12 del ricorso, in relazione all’art. 360 comma 1, nn.3 e 5 cod. proc. civ., viene dedotta l’ «omessa e falsa applicazione su un punto decisivo della controversia, omessa motivazione e falsa applicazione violazione dell’art 6 comma 5 della legge n 212/2000.». Secondo la contribuente, sarebbe «evidente che a seguito della sopravvenuta inesistenza dell’obbligazione tributaria e, comunque, della assoluta incertezza della liquidazione del tributo nascente dalla dichiarazione di condono fatta dal contribuente, l’ufficio avrebbe avuto l’onere ex art 6 comma v della legge 212/2000, di chiedere informazioni.».
Con il sesto motivo, denominato ‘E’ a p.13 del ricorso, in relazione all’art. 360 comma 1, nn.3 e 5 cod. proc. civ., si deduce « l’ omessa e falsa applicazione su un punto decisivo della controversia, omessa motivazione e falsa applicazione – violazione all’art.2 del

d.lgs. 462/97», sempre con riferimento al mancato invio dell’avviso bonario.

11. Con il settimo motivo, denominato ‘F’ a p.14 del ricorso, in relazione all’art. 360 comma 1, nn.3 e 5 cod. proc. civ., si deduce « l’omessa e falsa applicazione su un punto decisivo della controversia, omessa motivazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE statuto del contribuente e dell’obbligo di motivazione e inesistenza della cartella e degli atti propedeutici».

12. Con l’ottavo motivo, denominato ‘G’ a p.15 del ricorso, in relazione all’art. 360 comma 1, nn.4 e 5 cod. proc. civ., si prospetta «il mancato esame e difetto di motivazione su un punto decisivo della controversia -Inesistenza dell’ atto di iscrizione a ruolo», per difetto di legittima sottoscrizione.

13. Il ricorso è inammissibile.

Il ricorrente rende noto nel corpo del ricorso di aver impugnato il ruolo e per esso la cartella di pagamento sottesa, che assume non essere stata ritualmente notificata, avendo appreso della sua esistenza proprio tramite estratto di ruolo. Questo si legge già nelle prime righe del ricorso («in data 12 maggio 2008 la ricorrente veniva a conoscenza del ruolo esattoriale (…) ») e dalla qualificazione della fattispecie da parte del giudice. A pag.3 del ricorso la contribuente riporta la seguente motivazione espressa dalla CTP: «si qualifica il ricorso contro l’estratto di ruolo e non contro la cartella di pagamento (…) ». Ciò è del resto confermato dal fatto che l’ottava censura fa espresso riferimento all’inesistenza del ruolo specificando a pag.15 del ricorso, che « l’allegato estratto di ruolo nulla riporta in materia, il che lascia presumere che pure il ruolo da cui è estratto non riporti tali dati che sono essenziali». Le restanti sette censure sono un modo per impugnare, attraverso l’estratto di ruolo suddetto, la cartella di pagamento sottesa.
14. D’ufficio va quindi rilevato che l’art.3 bis d.l. 21 ottobre 2001 n.146 (Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), precisato in sede di conversione della l. 17 dicembre 2021 n.215, novellando l’art.12 del d.P.R. 29 settembre 1973 n.602 (Disposizioni sulla riscossione RAGIONE_SOCIALE imposte sul reddito), ha previsto che dopo il comma 4 è inserito il comma 4 bis il quale ha stabilito che l’estratto di ruolo non è impugnabile anche unitamente alle cartelle sottostanti che si assumono non legittimamente notificate – se non a determinate, specifiche, condizioni.
14.1. La menzionata previsione di legge recita: «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio ad una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’at.80 comma 4 del codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs 18 aprile 2016 n.50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art.1 comma 1 lett. a) del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008 n.40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’art.48 bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.».
15. Orbene, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con sentenza n.26283/2022, ha fortemente circoscritto le impugnazioni attraverso l’estratto di ruolo dirette ad ottenere l’annullamento della sottesa cartella di pagamento, trattandosi di azione di accertamento negativo circa la decadenza del debito iscritto a ruolo, mentre il processo tributario ha natura di impugnazione-merito e il ruolo non ha una sua autonoma materialità. È conseguentemente presente l’interesse ad agire contro il ruolo solo se vi sia un pregiudizio da esso derivante
come ad es. un pignoramento in corso o un’intimazione al pagamento, di cui non vi è evidenza in atti, da cui l’inammissibilità del ricorso.

16. La Corte costituzionale, a sua volta intervenuta con la sentenza 17 ottobre 2023, n. 190 su questioni di costituzionalità involgenti l’art. 12 comma 4-bis cit. ha avallato l’operato RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite, stabilendo: «Le questioni sollevate (…) sono quindi inammissibili: il rimettente del resto, da un lato, non misconosce le «ragioni sottese alla norma sotto esame: a seguito RAGIONE_SOCIALE SS.UU. del 2015 è evidente che il Legislatore si è preoccupato di evitare un proliferare di ricorsi per carichi anche molto risalenti e che a fronte di esazione piuttosto improbabile avrebbero gravato in maniera eccessiva sugli uffici sottraendo risorse preziose e causando il danno economico della possibile condanna al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese di giudizio.
Dall’altro, manifesta «perplessità» per «il fatto che per risolvere tale problema il Legislatore sia intervenuto condizionando pesantemente la possibilità di difendersi in giudizio», censurando quindi la norma in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 Cost. «nei termini di cui in motivazione», nella quale, dopo avere esposto una casistica RAGIONE_SOCIALE fattispecie ritenute indebitamente pretermesse, conclude che «il Legislatore avrebbe potuto adottare soluzioni più snelle e con costi irrisori, che comunque sarebbero state rispettose del diritto di difesa.
Di qui l’inammissibilità RAGIONE_SOCIALE questioni sollevate, dal momento che, come emerge dalla stessa prospettazione del rimettente, il rimedio al vulnus riscontrato richiede, in realtà, un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore (sentenze n. 71 del 2023, n. 96 e n. 22 del 2022, n. 259, n. 240, n. 146, n. 103, n. 33 e n. 32 del 2021).».

17. In conclusione, va cassata la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso introduttivo, questo dev’essere dichiarato inammissibile ex art.100 cod. proc. civ., perché ab origine la causa non poteva essere proposta ex art.382 u.c. cod. proc. civ..

18. Le spese di lite sono compensate tra le parti per tutti i gradi di giudizio alla luce della giurisprudenza di legittimità e della Consulta sopravvenute all’incardinamento del ricorso.

P.Q.M.

La Corte:

pronunciando sul ricorso, cassa la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso introduttivo, lo dichiara inammissibile.

Compensa le spese di lite.

Così deciso il 15.3.2024

Il Presidente

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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