Impugnazione estratto di ruolo: quando è ammissibile?

Un contribuente impugnava un estratto di ruolo e alcune cartelle di pagamento per vizi di notifica. Sebbene i giudici di merito gli avessero dato ragione, la Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso originario inammissibile. La Corte ha stabilito che l’impugnazione estratto di ruolo è consentita solo se il contribuente dimostra un pregiudizio concreto e attuale derivante dall’iscrizione a ruolo, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto. In assenza di tale prova, l’azione non può essere accolta.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione estratto di ruolo: la Cassazione fissa i paletti

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta una delle questioni più dibattute nel contenzioso tributario. Per anni i contribuenti hanno utilizzato questo strumento per contestare crediti fiscali che ritenevano non dovuti, spesso a causa di notifiche mai ricevute. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione interviene sul tema, chiarendo in modo definitivo i limiti di questa azione e il requisito fondamentale dell’interesse ad agire. La decisione analizza le novità legislative e consolida un orientamento restrittivo, con importanti conseguenze pratiche per cittadini e imprese.

I Fatti del Caso: La Contestazione Iniziale

Un contribuente si rivolgeva alla Commissione Tributaria Provinciale per contestare un estratto di ruolo e diverse cartelle di pagamento. A suo dire, gli atti non erano mai stati notificati correttamente o comunque in modo irregolare. Tale vizio avrebbe comportato, secondo la sua difesa, il decorso dei termini di prescrizione del credito vantato dall’ente riscossore.

L’Iter Giudiziario: Due Gradi di Giudizio Favorevoli al Contribuente

Sia in primo che in secondo grado, i giudici davano ragione al contribuente. In particolare, le commissioni tributarie ritenevano che l’Agenzia delle Entrate-Riscossione non avesse fornito prova adeguata del perfezionamento della notifica delle cartelle, un passaggio essenziale per la validità della pretesa fiscale. Di conseguenza, l’appello dell’ente riscossore veniva respinto, confermando la decisione favorevole al cittadino.

L’Impugnazione Estratto di Ruolo e la Svolta in Cassazione

L’Agenzia delle Entrate-Riscossione decideva di ricorrere alla Corte di Cassazione. In questa sede, il giudizio ha subito una svolta radicale. I giudici supremi, infatti, hanno spostato il focus dalla questione della notifica a un tema preliminare e assorbente: l’ammissibilità stessa dell’impugnazione dell’estratto di ruolo.

L’Intervento del Legislatore e il Principio dell’Interesse ad Agire

La Corte ha basato la sua decisione sulle recenti modifiche legislative (in particolare l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. 602/1973). Questa norma stabilisce che l’estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile. Essendo un mero elaborato informatico interno all’amministrazione, non produce di per sé un effetto lesivo diretto nella sfera giuridica del contribuente.

L’impugnazione estratto di ruolo è ammessa solo in casi eccezionali, ovvero quando il contribuente dimostra di avere un ‘interesse ad agire’ concreto e attuale. Tale interesse sussiste solo se l’iscrizione a ruolo gli causa un pregiudizio immediato, ad esempio:

* L’impossibilità di partecipare a una gara d’appalto pubblica.
* La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.
* La riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.

Nel caso di specie, il contribuente si era limitato a contestare l’esistenza del credito tributario, senza allegare alcun pregiudizio specifico e immediato derivante dalla mera esistenza dell’estratto di ruolo.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte di Cassazione ha motivato la sua decisione sottolineando che la tutela giurisdizionale non può essere preventiva o meramente esplorativa. L’azione del contribuente contro l’estratto di ruolo, in assenza di un pregiudizio specifico, si configurerebbe come un’azione di mero accertamento negativo, non ammessa nel processo tributario che ha natura impugnatoria. I giudici hanno chiarito che il contribuente non rimane senza tutela: potrà sempre impugnare il primo atto successivo effettivamente lesivo che gli verrà notificato (come un’intimazione di pagamento o un pignoramento), facendo valere in quella sede tutti i vizi relativi alla mancata notifica delle cartelle originarie. La Corte ha inoltre specificato che la questione dell’inammissibilità per carenza di interesse ad agire è un vizio ‘fondante’ che può essere rilevato d’ufficio in ogni stato e grado del processo, anche in Cassazione, e prevale su ogni altra questione di merito.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche per i Contribuenti

La sentenza consolida un principio fondamentale: non è sufficiente venire a conoscenza di un debito tramite un estratto di ruolo per poterlo contestare in tribunale. È necessario dimostrare che quella iscrizione a ruolo sta già producendo un danno concreto. Questa decisione ha lo scopo di deflazionare il contenzioso, evitando azioni giudiziarie ‘preventive’. Per i contribuenti, ciò significa che l’arma per difendersi non è l’impugnazione dell’estratto di ruolo, ma l’attenta vigilanza e la tempestiva impugnazione del primo vero atto della riscossione che verrà loro notificato. L’ordinanza, cassando la decisione precedente e dichiarando inammissibile il ricorso originario, chiarisce che la strategia processuale deve essere mirata e fondata su un pregiudizio reale, non solo potenziale.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No, non è sempre possibile. L’estratto di ruolo, essendo un documento interno dell’amministrazione, non è di norma un atto autonomamente impugnabile. La sua contestazione è ammessa solo in via eccezionale.

Cosa deve dimostrare un contribuente per poter impugnare un estratto di ruolo?
Il contribuente deve dimostrare di avere un interesse ad agire concreto e attuale. Ciò significa provare che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio immediato e specifico, come l’esclusione da gare d’appalto, la perdita di benefici pubblici o l’impossibilità di ricevere pagamenti dalla pubblica amministrazione.

La nuova legge che limita l’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione ha affermato che la nuova disciplina (definita ‘ius superveniens’) si applica anche ai processi pendenti al momento della sua entrata in vigore, in quanto incide su una condizione dell’azione (l’interesse ad agire) che deve sussistere al momento della decisione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 27289 Anno 2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 2661/2023 R.G. proposto da : RAGIONE_SOCIALE, domiciliata ex lege in INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (P_IVA) che la rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

COGNOME NOME

-intimato-

Civile Ord. Sez. 5 Num. 27289 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 13/10/2025

avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. ROMA n. 3049/2022 depositata il 30/06/2022. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/09/2025

dal Consigliere NOME COGNOME.

RITENUTO CHE

Con ricorso depositato il 27/03/2017, il sig. COGNOME NOME

impugnava innanzi alla Commissione Tributaria Provinciale di Roma, l’estratto di ruolo e le seguenti cartelle di pagamento: 1) NUMERO_CARTA; 2) 09720150201600529000; 3) 09720150166601692000; 4) 09720150007923274000; 5) NUMERO_CARTA, lamentando la mancata e/o irrituale notificazione RAGIONE_SOCIALE stesse, con conseguente decorso dei termini di prescrizione, oltre ad alcune irregolarità formali. 2. Il giudizio di primo grado si concludeva con l’accoglimento del ricorso, come disposto dalla sentenza n. 20602/2018, adottata dalla CTP di Roma, la quale riteneva indimostrato l’ invio della seconda raccomandata necessaria al perfezionamento ex art. 140 c.p.c. della notifica RAGIONE_SOCIALE menzionate cartelle di pagamento. 3. L’appello proposto dall’RAGIONE_SOCIALE è stato egualmente respinto dalla CTR del Lazio, con la decisione impugnata. 4. L’ufficio ha proposto ricorso per cassazione sulla scorta di un motivo di impugnazione, mentre il contribuente è rimasto intimato. 5. E’ stata, quindi, fissata udienza in camera di consiglio per il successivo 10 settembre 2025, senza deposito di memorie ex art.
380 bis.1 c.p.c.

CONSIDERATO CHE

Il motivo di ricorso è così indicato dalla parte ricorrente:

Violazione degli artt. 115 e 116 c.p.c., nonché degli artt. 140 c.p.c., 60 d.P.R. n. 600 del 1973 e 26 d.P.R. n. 602 del 1973, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c. per travisamento della prova da parte della C.T.R. circa la ritualità della notifica RAGIONE_SOCIALE NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA. L’ufficio ha dato atto che, nelle more, vi cartella inizialmente oggetto del

cartelle di pagamento n. NUMERO_CARTA, è stato uno sgravio per l ‘ulteriore giudizio.

Tanto premesso, ai fini della decisione del ricorso occorre rilevare d’ufficio l’inammissibilità dell’impugnativa dell’estratto di ruolo ab origine proposta dal contribuente.

Per brevità si ricorda che, con riguardo all’applicabilità del nuovo comma 4bis dell’art. 12, d.P.R. n. 602/1973 in relazione agli estratti di ruolo rilasciati antecedentemente all’entrata in vigore della novella legislativa, le Sezioni Unite di questa Corte hanno già avuto modo di pronunciarsi, affermando che in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3-bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla I. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata; la decisione nomofilattica ha altresì rilevato che sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione» (v. Cass. civ., SS.UU., Sent. n. 26283 del 6 settembre 2022).
Attraverso la norma in questione, a ben vedere, il legislatore ha regolato gli specifici casi di azione ‘diretta’, stabilendo quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri il bisogno di tutela

giurisdizionale: la disciplina sopravvenuta, quindi, si applica ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia del provvedimento, che è ancora da compiere.

In definitiva, ciò che rileva è la natura dell’estratto di ruolo (mero elaborato informatico contenente gli elementi della cartella), il quale è un atto meramente interno, non impositivo e, di conseguenza, non ‘lesivo’ di per sé. Sulla base di tale osservazione preliminare, ‘proprio perché nei casi in cui si contestino il ruolo e/o la cartella o l’intimazione di pagamento non notificate o invalidamente notificate, conosciute perché risultanti dall’estratto di ruolo, l’esercizio della pretesa tributaria non emerge da alcun atto giuridicamente efficace, l’azione è da qualificare di accertamento negativo’ (in termini, Cass. civ. n. 3990/20, punto 2.6). E, in quanto tale, essa, in considerazione della struttura impugnatoria del giudizio tributario, è improponibile (Cass., sez. un., n. 24011/07; sez. un., n. 21890/09; di nuovo, Cass. civ., SS.UU., Sent. n. 26283 del 6 settembre 2022).
Di conseguenza, la natura tassativa dei casi previsti dalla nuova disciplina ne preclude un’applicazione analogica ovvero estensiva; non provocando, comunque, alcuna compressione dell’effettività della tutela giurisdizionale, dato che «anche laddove la notificazione della cartella esattoriale o dell’intimazione di pagamento sia stata omessa o sia invalida, vi è sempre un giudice che può pronunciarsi sulle doglianze avanzate dal contribuente che impugni l’atto successivo, pur se esecutivo, o alternativo all’esecuzione» (v. Cass. civ., sez. V, Ord. n. 6857 del 07 marzo 2023).
Alla luce dei principi richiamati, il ricorso risulta inammissibile. Come affermato da ultimo da Sez. 2, ord. n. 29729 del 26/10/2023 – Rv. 669211 -01, infatti, ai sensi dell’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, conv. dalla l. n. 215 del 2021), è inammissibile

l’impugnazione dell’estratto di ruolo in ragione della dedotta invalidità della notifica della cartella esattoriale emessa ai fini della riscossione di una sanzione amministrativa pecuniaria, salvo che il debitore dimostri la sussistenza di un interesse ad agire come delineato nella menzionata disposizione, con riferimento alla ricorrenza di un pregiudizio determinato dall’iscrizione a ruolo per la partecipazione a una procedura di appalto in forza RAGIONE_SOCIALE previsioni del codice dei contratti pubblici, o per la riscossione di somme dovute da soggetti pubblici o per la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione, la cui esistenza dev’essere valutata al momento della pronuncia. (Negli stessi termini si veda anche Cass. civ., sez. V, n. 30952/2024).
Nella fattispecie in esame, nessuna di tali condizioni, atte a giustificare un interesse ad agire immediato da parte del contribuente, è stata dedotta.

Per completezza, si pongono due ulteriori considerazioni.

Occorre in primo luogo considerare che con la sentenza n. 190 depositata il 17 ottobre 2023, la Corte Costituzionale si è pronunciata in merito alle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 4-bis, del DPR 29 settembre 1973, n. 602 recante le disposizioni sulla riscossione RAGIONE_SOCIALE imposte sul reddito, così come modificato dall’art. 3-bis del decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146, ritenendo inammissibili le questioni sollevate dal giudice a quo.

Successivamente, inoltre, è stato emanato il d.lgs. n. 110 del 29 luglio 2024, che ha riformulato parzialmente il citato comma 4 bis, stabilendo che ‘l’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio: a) per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo
2023, n. 36; b) per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, anche per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’articolo 48 -bis del presente decreto; c) per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione; d) nell’ambito RAGIONE_SOCIALE procedure previste dal codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza di cui al decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14; e) in relazione ad operazioni di finanziamento da parte di soggetti autorizzati; f) nell’ambito della cessione dell’azienda, tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 14 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472′.
Tale ius superveniens è comunque irrilevante nel caso di specie, non essendo mai stati dedotti nelle fasi di merito pregiudizi riconducibili alle ipotesi di legge, ma essendosi limitato il contribuente ad affermare (vds. anche comparsa di costituzione in appello) che il proprio interesse è riconducibile ad un’asserita azione di accertamento dell’inesistenza del credito tributario, senza che sia stato indicato un nocumento immediato ad un proprio bene della vita derivante dal diniego di impugnabilità dell’estratto che, come ricordato, è un semplice atto amministrativo che lascia inalterata la possibilità per il contribuente di insorgere nei confronti di eventuali atti di riscossione, ove fossero fondati i dedotti vizi di notificazione RAGIONE_SOCIALE cartelle indicate.
3.1. In secondo luogo, occorre richiamare quanto affermato dalla recentissima decisione RAGIONE_SOCIALE Sezioni unite civili, resa con sentenza n. 24172 del 29 agosto 2025, la quale ha stabilito che qualora il giudice di primo grado abbia deciso la controversia nel merito, omettendo di pronunciare espressamente su un vizio processuale rilevabile d’ufficio (in base alla norma del processo o desumibile dallo scopo di interesse pubblico, indisponibile dalle parti, sotteso alla norma processuale che stabilisce un requisito formale,
prescrive un termine di decadenza o prevede il compimento di una determinata attività), la parte che abbia interesse a far valere detto vizio è onerata di proporre, nel grado successivo, impugnazione sul punto, la cui omissione determina la formazione del giudicato interno sulla questione processuale in applicazione del principio di conversione del vizio in motivo di gravame ex art. 161, comma primo, c.p.c., rimanendo precluso tanto al giudice del gravame, quanto alla Corte di cassazione, il potere di rilevare, per la prima volta, tale vizio ex officio. A tale regola si sottraggono, così da consentire al giudice dei gradi successivi di esercitare il potere di rilievo officioso, i vizi processuali rilevabili, in base ad espressa previsione legale, ‘in ogni stato e grado’ e i vizi relativi a questioni ‘fondanti’, la cui omessa rilevazione si risolverebbe in una sentenza inutiliter data, ovvero le ipotesi in cui il giudice abbia esternato la propria decisione come fondata su una ragione più liquida, che impedisce di ravvisare una decisione implicita sulla questione processuale implicata).
Orbene, fra i vizi ‘fondanti’ che l’organo di nomofilachia ha fatto salvi e che sono, quindi, rilevabili ex officio anche in difetto di impugnazione specifica senza che su di essi si formi il giudicato vi è proprio la sussistenza del requisito dell’interesse ad agire, che condiziona la stessa utile possibilità di adire l’autorità giudiziaria, secondo la norma fondante di cui all’art. 100 c.p.c., in forza della quale ‘per proporre una domanda o per contraddire alla stessa è necessario avervi interesse’.
Come si è rilevato in dottrina l’interesse ad agire riguarda il merito inteso come bisogno di tutela giurisdizionale che deve emergere dall’affermazione dei fatti costitutivi e dei fatti lesivi del diritto. Certamente, tale interesse si declina in modo peculiare nei giudizi che -come quello tributario -assumono una valenza specificamente impugnatoria e che, come già sopra si è osservato, non è dato ravvisare nell’impugnazione dell’estratto di ruolo, atteso

che in esso non si esprime alcuna pretesa impositiva. Proprio per tale motivo, anche il più recente legislatore del d.lgs. n. 110 del 29 luglio 2024, ha preteso che il ricorrente debba indicare RAGIONE_SOCIALE specifiche situazioni che -ab externo -palesano l’interesse del ricorrente ad una domanda di giustizia che, altrimenti, si risolverebbe in un mero giudizio di accertamento negativo in quest’ambito, di natura sostanzialmente anticipatoria e privo di rilievo sotto il profilo della enucleazione di un concreto bene della vita minacciato o inciso dal solo estratto di ruolo. Ne deriva che, nel caso di specie, in cui il giudice di secondo grado ha ritenuto erroneamente assorbita la doglianza della ricorrente, che aveva contestato, con specifico motivo di appello, l’ammissibilità dell’impugnativa dell’estratto di ruolo, deve essere rilevata l’inammissibilità dell’originario ricorso per lo ius superveniens, in assenza di un giudicato esplicito sul punto.
4. In definitiva, la rilevata questione importa la cassazione della decisione impugnata e ai sensi dell’art. 382 terzo comma c.p.c. va dichiarata l’inammissibilità dell’impugnazione proposta dalla contribuente. Le spese del l’intero giudizio vanno compensate, atteso l’a ndamento dei gradi di merito, il rilievo officioso della questione di diritto pregiudiziale di cui sopra si è illustrato la portata ed il carattere sopravvenuto della disposizione su cui la medesima si fonda.

P.Q.M.

La Corte, cassa la decisione impugnata per quanto in motivazione e, visto l’art. 382 comma terzo c.p.c., dichiara l’inammissibilità del ricorso originariamente proposto dal contribuente;

spese del l’intero giudizio compensate.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 10 settembre 2025

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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