Impugnazione estratto di ruolo: quando è ammissibile?

Un contribuente ha impugnato un estratto di ruolo, lamentando la mancata notifica degli atti presupposti e invocando un precedente giudicato a suo favore. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, applicando la nuova normativa che limita l’impugnazione estratto di ruolo ai soli casi in cui il debitore dimostri un pregiudizio concreto e attuale. Poiché il ricorrente non ha fornito tale prova, l’azione è stata ritenuta inammissibile fin dall’origine.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione Conferma i Nuovi Limiti

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta una delle questioni più dibattute nel contenzioso tributario. Molti contribuenti scoprono l’esistenza di un debito fiscale solo tramite questo documento, senza aver mai ricevuto gli atti precedenti come avvisi di accertamento o cartelle di pagamento. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito i severi paletti imposti dalla normativa recente, chiarendo che non basta più la semplice omissione della notifica per poter agire in giudizio. È necessario dimostrare un pregiudizio concreto e attuale.

I Fatti del Caso

Un contribuente, avvocato di professione, proponeva ricorso contro alcuni estratti di ruolo e avvisi di accertamento esecutivi. Il motivo principale della contestazione era il vizio di notifica degli atti impositivi presupposti e della comunicazione di fermo amministrativo. A sostegno della sua tesi, il ricorrente eccepiva l’esistenza di un giudicato esterno, ovvero una precedente sentenza che aveva già annullato quegli stessi atti per omessa notifica.

L’Agenzia delle Entrate si costituiva in giudizio, opponendo a sua volta un altro giudicato esterno, più risalente, che avrebbe invece confermato la regolarità delle notifiche. La Commissione Tributaria Regionale (CTR) confermava la decisione di primo grado, respingendo le ragioni del contribuente. Contro questa decisione, il contribuente proponeva ricorso per cassazione.

L’Impatto della Nuova Normativa sull’Impugnazione Estratto di Ruolo

La Corte di Cassazione, prima di esaminare i motivi del ricorso, ha rilevato d’ufficio una questione preliminare fondamentale: la modifica legislativa introdotta dall’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021. Questa norma ha stabilito che l’estratto di ruolo non è impugnabile, a meno che il debitore non dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico.

Il legislatore ha elencato casistiche precise, tra cui:

1. Il pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto pubblico.
2. L’impossibilità di riscuotere somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Le Sezioni Unite della Cassazione (sent. n. 26283/2022) avevano già circoscritto l’ammissibilità di tali impugnazioni, specificando che l’azione contro l’estratto di ruolo ha natura di accertamento negativo e non può trasformarsi in un’azione di merito sul debito tributario. In assenza di un interesse ad agire concreto, come un pignoramento in corso o un’intimazione di pagamento, l’impugnazione è inammissibile.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte ha applicato questi principi al caso di specie, rigettando il ricorso. Secondo i giudici, il contribuente non aveva allegato né dimostrato l’esistenza di un pregiudizio specifico e attuale derivante dall’iscrizione a ruolo. Anzi, dalla sua stessa prospettazione emergeva che gli atti presupposti erano già stati dichiarati nulli con una sentenza passata in giudicato. Questa circostanza, paradossalmente, indeboliva la sua posizione, rendendo l’impugnazione dell’estratto di ruolo priva di un reale interesse ad agire.

La Corte ha ritenuto che la questione dell’ammissibilità del ricorso originario, basata sulla carenza di interesse ad agire secondo la nuova normativa, fosse preliminare e assorbente rispetto a ogni altra doglianza, inclusa quella relativa al conflitto tra giudicati esterni. Di conseguenza, l’azione del contribuente è stata considerata inammissibile ab origine, ovvero fin dal suo inizio.

Le Conclusioni

Questa ordinanza consolida un orientamento giurisprudenziale ormai chiaro: l’impugnazione estratto di ruolo non è più uno strumento utilizzabile per contestare genericamente la mancata notifica degli atti impositivi. Il contribuente che intende agire in giudizio deve superare una soglia di ammissibilità rigorosa, dimostrando che la mera esistenza del debito iscritto a ruolo gli sta causando un danno concreto e immediato in una delle specifiche situazioni previste dalla legge. In mancanza di tale prova, il ricorso verrà dichiarato inammissibile, con conseguente condanna alle spese processuali. È quindi fondamentale, prima di avviare un contenzioso, valutare attentamente non solo i vizi formali degli atti, ma anche e soprattutto la sussistenza di un effettivo e documentabile interesse ad agire.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se non ho ricevuto la cartella di pagamento?
No. Secondo la normativa vigente e l’interpretazione della Corte, non è sufficiente la mancata notifica degli atti presupposti. Per poter impugnare un estratto di ruolo, il contribuente deve dimostrare di subire un pregiudizio concreto, specifico e attuale a causa dell’iscrizione a ruolo.

Quali tipi di pregiudizio giustificano l’impugnazione dell’estratto di ruolo?
La legge e la sentenza indicano specifici pregiudizi, come l’impedimento a partecipare a gare d’appalto, la difficoltà a riscuotere crediti da enti pubblici, o la perdita di benefici nei rapporti con la pubblica amministrazione. Non è sufficiente un generico timore di future azioni esecutive.

Il fatto di avere una precedente sentenza favorevole (giudicato esterno) che annullava gli atti è servito a vincere la causa?
No. Nel caso specifico, la Corte ha ritenuto la questione dell’ammissibilità del ricorso (basata sulla mancanza di un pregiudizio attuale) come prioritaria e assorbente. Poiché il contribuente non ha dimostrato l’interesse ad agire secondo le nuove regole, la Corte non è entrata nel merito della questione del giudicato esterno, dichiarando il ricorso inammissibile fin dall’origine.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 10717 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 10717 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 23/04/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 16813/2022 R.G. proposto da

COGNOME, Avvocato, in proprio Vaglio

: e con l’Avvocato NOME

-ricorrente-

contro

AGENZIA DELLE ENTRATE RISCOSSIONE, AGENZIA DELLE ENTRATE, rappresentate e difese ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato

-controricorrenti- avverso la Sentenza della Commissione Tributaria Regionale del Lazio -Roma n. 133/2022 depositata il 13/01/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14/04/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

L’Avv. NOME COGNOME proponeva, dinanzi alla CTP di Roma, ricorso avverso agli estratti di ruolo di plurime cartelle di pagamento e di due avvisi di accertamento esecutivi. Il ricorrente contestava il vizio di notifica dei presupposti atti impositivi e della comunicazione preventiva del fermo amministrativo, iscritto a suo carico. Eccepiva inoltre il giudicato esterno, rappresentato dalla sentenza della CTP n. 1727/2018, con il quale erano stati annullati, a seguito

dell’accertata omissione della notifica degli stessi, gli atti presupposti ali ruoli oggetto del presente giudizio.

La CTP adita, con sentenza n. 18214/2019, dichiarava l’inammissibilità del ricorso , per comprovata ritualità della notificazione delle cartelle di pagamento e degli avvisi di accertamento presupposti.

Il contribuente proponeva appello, eccependo un ulteriore giudicato esterno, relativo alla sentenza n. 13510/2019 della CTP di Roma. Si costituiva in giudizio l’Agenzia delle entrate eccependo a sua volta l’esistenza di giudicato esterno, formatosi in epoca antecedente a quello richiamato dalla parte privata, e rappresentato dalla sentenza n. 7480/2017 della CTR Lazio, che avrebbe confermato la regolarità della notifica degli avvisi di accertamento impugnati. Il ricorrente presentava, poi, memorie illustrative, con le quali ribadiva le proprie censure e richiamava un ulteriore giudicato esterno formatosi posteriormente a quello indicato dall’Ufficio.
La CTR, con la sentenza indicata in epigrafe, confermava la decisione dei giudici di prime cure.

Avverso la suddetta decisione il contribuente propone ricorso affidato a due motivi, illustrati con il deposito di memoria difensiva ex art. 380-bis.1 c.p.c.

Resistono con comune controricorso l’Agenzia delle entrate e l’Agenzia delle entrate – Riscossione, che preliminarmente chiedono dichiararsi la cessazione della materia del contendere in relazione alle cartelle di pagamento rientranti nel perimetro dell’annullamento ex lege disposto dall’art. 4, comma 1, del D.L. n. 119/2018.

Eccepiscono inoltre l’ inammissibilità dei motivi di ricorso, da un lato ai sensi dell’art. 348 ter c.p.c., in ragione della sussistenza di un’ipotesi di doppia conforme; dall’altro, stante la violazione del principio di autosufficienza che attiene al giudicato esterno, in quanto il contribuente, nel ricorso per cassazione, non ha riportato la sentenza invocata nella sua integralità.

Inoltre, affermano, l’eccezione di giudicato sollevata con riferimento alla sentenza della CTP n. 13510/2019 non sarebbe fondata anche in ragione della carenza di identità soggettiva ed oggettiva tra le parti dei diversi giudizi.

Il giudizio è stato fissato per l’adunanza camerale del 14/04/2025.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso, rubricato: «Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2909 c.c. e art. 115 c.p.c. in relazione all’ art. 360, co. 1, n. 5 c.p.c. il contribuente lamenta che la CTR non abbia accolto l’eccezione di giudicato ritualmente sollevata.

Con il secondo motivo viene contestata la «Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2909 c.c. e art. 115 c.p.c. in relazione all’ art. 360, co.1, n.3, c.p.c. , in quanto il giudice del gravame avrebbe confermato gli atti impugnati, disattendendo il giudicato esterno, relativo alla sentenza della CTP di Roma, con la quale gli stessi erano stati annullati in via definitiva. In particolare, la Commissione si pronunciava nel merito, sostenendo che la presenza del giudicato esterno sugli stessi atti richiamati nel presente giudizio dimostrava che questi erano stati notificati al contribuente il quale, infatti, li aveva impugnati proprio perché ne era venuto a conoscenza. La CTR ha, pertanto, interpretato tale giudicato esterno come una prova dell’avvenuta notificazione degli atti contestati, nonostante nella sentenza eccepita dal ricorrente come giudicato esterno ne fosse stata dichiarata l’inefficacia in conseguenza dell’omessa notifica.
Preliminarmente, d’ufficio va rilevato che l’art. 3 bis d. L. n.146/2021, precisato in sede di conversione della l. n.215/21, novellando l’art.12 del d.P.R. n.602/73, ha previsto che dopo il comma 4 è inserito il comma 4 bis il quale ha stabilito che l’estratto di ruolo non è impugnabile, anche unitamente alle cartelle sottostanti che si assumono non legittimamente notificate, se non a determinate, specifiche, condizioni. La menzionata previsione di legge recita: «il ruolo e la cartella di pagamento che si assume
invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio ad una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’ art. 80 comma 4 del codice dei contratti pubblici di cui al d. Lgs 18 aprile 2016 n.50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art.1 comma 1 lett. a) del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’econom ia e delle finanze 18 gennaio 2008 n.40, per effetto delle verifiche di cui all’art. 48 bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».
La Corte di cassazione a Sezioni Unite, con sentenza n. 26283/2022, ha poi fortemente circoscritto le impugnazioni attraverso l’estratto di ruolo dirette ad ottenere l’annullamento della sottesa cartella di pagamento, trattandosi di azione di accertamento negativo circa la decadenza del debito iscritto a ruolo, mentre il processo tributario ha natura di impugnazione -merito.

È conseguentemente presente l’interesse ad agire contro il ruolo solo se vi sia un pregiudizio da esso derivante come ad es. un pignoramento in corso o un’intimazione al pagamento, di cui non vi è evidenza in atti, ed anzi dalla stessa prospettazione di parte ricorrente si desume che tanto gli atti presupposti al ruolo, quanto l’iscrizione ipotecaria che si assume essere intervenuta in forza dei medesimi atti impositivi sarebbero state dichiarati nulli con sentenza passate in giudicato, da cui l’inammiss ibilità del ricorso originario della società contribuente rilevabile ex officio .
Si rileva ancora che, da ultimo, la Corte costituzionale, con sentenza 17 ottobre 2023, n. 190, ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità dell’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, così come modificato dall’art. 3-bis del decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146, rilevando come il rimedio alla situazione che si è prodotta per effetto della norma censurata

coinvolga profili rimessi – quanto alle forme e alle modalità – alla discrezionalità del legislatore e non spetti, almeno in prima battuta, alla Corte medesima.

Va infine precisato che, con il recente D.Lgs. 110/2024, il legislatore è intervenuto sull’ambito di operatività dell’articolo 12, comma 4-bis, D.P.R. 602/1973, disponendo un ampliamento delle ipotesi in cui il contribuente è legittimato alla impugnazione diretta del ruolo e della cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata, ed ha introdotto nell’articolo 12, comma 4 -bis, D.P.R. 602/1973 le lettere d), e) ed f), le quali prevedono ulteriori condizioni che permettono l’impugnazione dirett a del ruolo e della cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata, quando il debitore dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio: i) nell’ambito delle procedure previste dal codice della crisi d’impresa e dell’insol venza, ii) in relazione ad operazioni di finanziamento da parte di soggetti autorizzati, iii) nell’ambito della cessione dell’azienda, tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 14, D.Lgs. 472/1997.
Nel caso in esame, parte ricorrente, originario opponente, non ha allegato un interesse di tal fatta.

In conclusione, il ricorso deve essere rigettato.

Le spese relative al presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Condanna la parte ricorrente a rifondere all’Agenzia delle Entrate ed all’Agenzia delle Entrate – Riscossione le spese processuali che si liquidano in euro 5.600, oltre alle spese prenotate a debito.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a

quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 14/04/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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