Impugnazione estratto di ruolo: quando è ammissibile

Un contribuente ha impugnato un estratto di ruolo sostenendo di non aver mai ricevuto la relativa cartella di pagamento. La Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha dichiarato il ricorso originario inammissibile. La sentenza stabilisce che l’impugnazione estratto di ruolo non è un’azione sempre disponibile, ma richiede la prova di un pregiudizio concreto e attuale per il contribuente, non essendo sufficiente la sola presunta mancata notifica della cartella.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione estratto di ruolo: la Cassazione fissa i paletti

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta una delle questioni più dibattute nel contenzioso tributario. Molti contribuenti vengono a conoscenza di un debito fiscale solo richiedendo questo documento informativo e, scoprendo di non aver mai ricevuto la relativa cartella di pagamento, decidono di agire in giudizio. Con la sentenza n. 12459 del 7 maggio 2024, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno fornito un chiarimento fondamentale, stabilendo precisi limiti a questa pratica e rafforzando il principio dell'”interesse ad agire”.

La vicenda processuale

Un contribuente, dopo aver ottenuto un estratto di ruolo, scopriva l’esistenza di una cartella di pagamento di oltre 80.000 euro, emessa a seguito di un accertamento dell’Agenzia delle Dogane. Sostenendo di non aver mai ricevuto notifica della cartella, impugnava sia l’estratto sia la cartella stessa davanti alla Commissione Tributaria Provinciale.

Il giudice di primo grado accoglieva il ricorso, ritenendo che l’agente della riscossione non avesse provato la regolare notifica dell’atto. In appello, tuttavia, la Commissione Tributaria Regionale ribaltava la decisione. Pur ammettendo l’irregolarità della notifica, il giudice regionale la considerava una mera nullità e non un’inesistenza, e poiché il contribuente era comunque venuto a conoscenza del debito, rigettava il ricorso originario.

Il caso approdava così in Cassazione, sollevando complesse questioni processuali, tra cui quella della corretta integrazione del contraddittorio in appello.

Il cuore della decisione: l’ammissibilità dell’impugnazione estratto di ruolo

Le Sezioni Unite, prima ancora di esaminare i motivi specifici del ricorso, hanno affrontato d’ufficio una questione preliminare e decisiva: l’ammissibilità stessa del ricorso introduttivo. La Corte ha stabilito che l’azione del contribuente era inammissibile sin dall’inizio.

Il ragionamento si fonda su una recente evoluzione normativa e giurisprudenziale che mira a limitare il contenzioso strumentale. L’estratto di ruolo, di per sé, è un semplice documento informativo e non un atto impugnabile, a differenza della cartella di pagamento. L’impugnazione è consentita solo in casi eccezionali.

Le motivazioni

La Suprema Corte ha chiarito che, per giustificare un’impugnazione estratto di ruolo, non è sufficiente lamentare la mancata notifica della cartella sottostante. Il contribuente deve invece dimostrare di avere un “interesse ad agire” concreto e attuale. Questo significa provare che dall’iscrizione a ruolo derivi un pregiudizio immediato e specifico, che va al di là della semplice esistenza del debito.

Un esempio di tale pregiudizio potrebbe essere l’impossibilità di partecipare a una gara d’appalto o di ottenere un finanziamento. Nel caso di specie, il contribuente non aveva allegato né dimostrato alcuna simile circostanza. La sua azione era, quindi, volta a ottenere una “tutela anticipata” in assenza di un effettivo bisogno, generando un contenzioso che il legislatore ha inteso prevenire.

La Corte ha sottolineato che questa restrizione non lascia il cittadino senza tutele. La possibilità di difendersi rimane piena, ma viene posticipata al momento in cui l’agente della riscossione notificherà un atto esecutivo (come un pignoramento). A quel punto, il contribuente potrà contestare sia l’atto esecutivo sia la mancata notifica della cartella originaria.

Le conclusioni

La sentenza delle Sezioni Unite consolida un principio fondamentale: non si può agire in giudizio per il solo fatto di aver scoperto un debito tramite un estratto di ruolo. È necessario un “quid pluris”, un danno concreto che renda indispensabile un intervento immediato del giudice. Di conseguenza, la Corte ha cassato la sentenza d’appello “senza rinvio”, dichiarando inammissibile il ricorso originario e ponendo fine alla controversia. Questa decisione ha importanti implicazioni pratiche: i contribuenti e i loro consulenti devono valutare con estrema attenzione la sussistenza di un pregiudizio effettivo prima di avviare un’azione legale contro un estratto di ruolo, per evitare di incorrere in una declaratoria di inammissibilità.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se non ho mai ricevuto la cartella di pagamento?
No. Secondo la Corte di Cassazione, la sola mancata notifica della cartella di pagamento non è sufficiente per impugnare l’estratto di ruolo. È necessario dimostrare un interesse ad agire concreto e attuale.

Cosa deve dimostrare un contribuente per poter fare ricorso contro un estratto di ruolo?
Il contribuente deve dimostrare che dall’iscrizione a ruolo gli derivi un pregiudizio immediato e specifico. Ad esempio, deve provare che l’esistenza di quel debito gli impedisce di partecipare a una procedura di appalto o di accedere a benefici economici.

Cosa succede se la Cassazione dichiara inammissibile il ricorso originario?
La Corte cassa la sentenza impugnata senza rinvio. Ciò significa che il processo si conclude definitivamente perché l’azione non avrebbe dovuto essere proposta fin dall’inizio. La decisione del giudice d’appello viene annullata, ma non perché errata nel merito, bensì perché basata su un giudizio che non doveva avere luogo.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. U Num. 12459 Anno 2024

Civile Sent. Sez. U Num. 12459 Anno 2024

AVV_NOTAIO: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 07/05/2024

SENTENZA

Sul ricorso n. 37904-2019, proposto da:

COGNOME NOME , c.f. CODICE_FISCALE, elettivamente domiciliato in Roma, presso la cancelleria AVV_NOTAIO Corte di cassazione, rappresentato e difeso, in forza di procura speciale, dall’AVV_NOTAIO –

Ricorrente

CONTRO

RAGIONE_SOCIALE , cf NUMERO_DOCUMENTO, in persona del AVV_NOTAIO p.t., elettivamente domiciliata in RomaINDIRIZZO INDIRIZZO, presso l’Avvocatura AVV_NOTAIO dello AVV_NOTAIO, che le rappresenta e difende ope legis –

Resistente

RAGIONE_SOCIALE

–

Contenzioso

tributario

–

Processo

d’appello

–

Cause inscindibili

e scindibili

–

Estratto di ruolo

Avverso la sentenza n. 3950/04/2019 AVV_NOTAIO Commissione tributaria regionale AVV_NOTAIO Campania, sez. staccata di RAGIONE_SOCIALE, depositata il 9.05.2019; udita la relazione AVV_NOTAIO causa svolta dal AVV_NOTAIO nell’udienza pubblica del 5 dicembre 2023; uditi l’ AVV_NOTAIO NOME COGNOME per il ricorrente e l’AVV_NOTAIO per l’RAGIONE_SOCIALE – RAGIONE_SOCIALE; Udito il PG, nella persona del AVV_NOTAIO Procuratore AVV_NOTAIO

COGNOMECOGNOME COGNOME ha chiesto dichiararsi l’inammissibilità d el ricorso;

FATTI DI CAUSA

COGNOME NOME apprese, a mezzo di estratto di ruolo, AVV_NOTAIO cartella di pagamento emessa nei suoi confronti da RAGIONE_SOCIALE, per il pagamento dell’importo di € 80.442,26, relativo ad un credito erariale preteso dall’RAGIONE_SOCIALE.

A vverso l’estratto di ruolo e la cartella propose ricorso dinanzi alla Commissione tributaria provinciale di RAGIONE_SOCIALE. Il giudice di primo grado, con sentenza n. 2094/01/17, accolse in via preliminare l’eccezione di carenza di legittimazione passiva dell’RAGIONE_SOCIALE . Ciò sull’assunto che la cartella contenuta nell’estratto esattoriale era fondata su un accertamento mai contestato e divenuto definitivo. Considerato poi che il ricorrente aveva articolato vizi di notifica dell’atto, in ordine ai quali era stato chiamato a rispondere l’agente per la riscossione RAGIONE_SOCIALE e, rilevata la tardività AVV_NOTAIO documentazione da questi prodotta, perché costituitosi soltanto quindici giorni prima AVV_NOTAIO data di udienza, accolse il ricorso per mancata dimostrazione AVV_NOTAIO legale conoscenza AVV_NOTAIO cartella di pagamento.
La Commissione tributaria regionale, in riforma AVV_NOTAIO pronuncia, ha accolto il gravame proposto dall’RAGIONE_SOCIALE con sentenza n. 3950/04/2019. Il giudice regionale ha rilevato che oggetto dell ‘ opposizione era la nullità AVV_NOTAIO cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA e del ruolo n. 2016/122/26001, risultanti da un estratto di ruolo rilasciato al GambarAVV_NOTAIO in data 11 novembre 2016, per tributi doganali relativi all’anno di imposta 2014, la cui notifica risultava compiutasi in data 27 giugno 2016. Benché la documentazione fosse stata prodotta tardivamente in primo grado, ha ritenuto non preclusa la sua nuova allegazione in sede di giudizio di appello. Analizzando quindi la produzione documentale, ha osservato che la cartella era stata indirizzata a COGNOME
NOME presso un domicilio non determinato, sito in Pontecagnano Faiano alla «INDIRIZZO e che dalla relata di notifica del messo notificatore risultavano eseguiti due tentativi infruttuosi, in data 21 maggio 2016 e 8 giugno 2016, ai quali aveva fatto seguito il deposito del plico presso la Casa Comunale e l’affissione alla porta dell’abitazione o dell’ufficio, informando poi il destinatario con raccomandata con avviso di ricevimento. Di tanto si dava atto nella relata di notifica datata 13 giugno 2016, cui aveva fatto seguito l’attestazione di mancato recapito con ritorno al mittente per compiuta giacenza in data 28 luglio 2016. Dal certificato di residenza risultava, tuttavia, che il contribuente sin dal 30 marzo 2015 era residente in «INDIRIZZO», indirizzo il cui specifico numero civico non corrispondeva a quello cui l’atto era stato destinato. La Commissione ha aggiunto che, pur se le formalità AVV_NOTAIO notifica non erano state regolarmente espletate, essa non era inesistente (in mancanza di una esplicita querela di falso sulle annotazioni riportate dal messo notificatore), né era affetto da nullità l’atto da essa portato. Ciò perché il ricorrente non aveva eccepito alcunché in ordine al contenuto e agli elementi formali AVV_NOTAIO cartella di cui, attraverso l’estratto di ruolo, era venuto comunque a conoscenza. Né nell’atto d ‘ appello si accennava alla validità del titolo ed alla causale impositiva in esso riportata, o alla regolarità dell ‘ iscrizione a ruolo. Ha pertanto riconosciuto fondato l’appello dell’RAGIONE_SOCIALE, con ciò rigettando il ricorso introduttivo AVV_NOTAIO contribuente.
Il COGNOME ha censurato la sentenza con tre motivi, chiedendone la cassazione. L’RAGIONE_SOCIALE ha depositato un irrituale e tardivo ‘atto di costituzione’, al solo fine AVV_NOTAIO partecipazione all’udienza di discussione.

Fissata l’adunanza camerale dell’8 febbraio 2023, al suo esito il collegio AVV_NOTAIO Sezione tributaria ha ritenuto di rimettere il ricorso al AVV_NOTAIO per l’eventuale assegnazione alle sezioni unite, ai sensi dell’art. 374, secondo comma, cod. proc. civ.

A tal fine si è riconosciuta la rilevanza AVV_NOTAIO questione posta con il primo motivo di ricorso, ossia la violazione o falsa applicazione dell’art. 53, comma 2, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, per omessa notifica del ricorso in appello nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE, litisconsorte nel giudizio di

primo grado -ancorché il giudice provinciale avesse escluso la legittimazione passiva del predetto ente-.

Il collegio rimettente ha pertanto proposto la seguente questione: «se l’art. 53, comma 2, del decreto legislativo n. 546 del 1992, disciplini o meno un litisconsorzio necessario processuale che imponga sempre, prescindendo dal carattere scindibile o inscindibile RAGIONE_SOCIALE cause o AVV_NOTAIO loro dipendenza ai sensi degli artt. 331 e 332 cod. proc. civ., l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i partecipanti al giudizio di primo grado, ovvero se il legislatore abbia inteso rendere la materia del litisconsorzio nel processo tributario di secondo grado autonoma rispetto a quella contenuta nel codice di procedura civile, così evidenziando gli aspetti peculiari AVV_NOTAIO disciplina del processo tributario di appello e tra questi le modalità di proposizione dell’appello tributario stabilite dall’art. 54 del decreto legislativo n. 546 del 1992».
All’esito dell’udienza pubblica, sentite le parti presenti e la Procura generale, la causa è stata riservata e decisa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso il COGNOME si duole AVV_NOTAIO violazione e falsa applicazione dell’art. 53, comma, 2, del d.lgs. n. 546 del 1992, nonché del la violazione dell’art. 101 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ. Il giudice regionale avrebbe violato le regole del contraddittorio, per non essersi neppure pronunciato sulla questione, rappresentata dalla difesa del contribuente, AVV_NOTAIO integrazione del contraddittorio nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE, cui l’ente riscossore avrebbe omesso di notificare l’appello, in violazione dell’art. 53, comma 2, cit. Sostiene che la norma processuale tributaria richiamata stabilisce espressamente che «il ricorso in appello è proposto nelle forme di cui all’art. 20, commi 1 e 2, nei confronti di tutte le parti che hanno partecipato al giudizio di primo grado e deve essere depositato a norma dell’art. 2 2, commi 1, 2 e 3». Alla mancata evocazione in giudizio di tutte le parti presenti in primo grado, nella prospettazione del ricorrente, deve seguire la declaratoria di inammissibilità dell’appello.
Con il secondo motivo il ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 138, 139, 140, 148 e 160 cod. proc. civ., dell’art. 26, commi 1 e 4 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, dell’art. 60, comma 1,

lett. e) del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600 , in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ. Erroneamente il giudice regionale avrebbe disatteso l’eccezione sollevata dal contribuente in ordine alla irregolarità AVV_NOTAIO notifica AVV_NOTAIO cartella di pagamento.

Con il terzo motivo il contribuente lamenta l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio, che è stato oggetto di discussione tra le parti, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ. Erroneamente il giudice d’appello avrebbe accettato la produzione AVV_NOTAIO mera copia fotostatica AVV_NOTAIO relazione di notifica AVV_NOTAIO cartella esattoriale, priva di qualsiasi attestazione di conformità.

L’esame dei motivi deve essere preceduto dalla verifica dell’ammissibilità del ricorso , poiché dinanzi alla Commissione tributaria provinciale di RAGIONE_SOCIALE il contribuente impugnò l’estratto di ruolo n. NUMERO_DOCUMENTO, relativo alla NUMERO_CARTA di NUMERO_CARTA nNUMERO_CARTA.

A tal fine è necessario confrontarsi con la giurisprudenza di questa Corte, secondo cui, in tema di riscossione a mezzo ruolo, il comma 4-bis de ll’art. 12 del d.P.R. 20 settembre 1973, n. 602, che, inserito dall’art. 3-bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, convertito con modificazioni in l. 17 dicembre 2021, n. 215 , ed avente ad oggetto la ‘n on impugnabilità dell’estratto di ruolo e limiti all’impugnabilità del ruolo ‘ « si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e AVV_NOTAIO cartella non notificata o invalidamente notificata » (Cass., Sez. U, 6 settembre 2022, n. 26283).
Assume dunque priorità verificare se nel caso di specie il ricorso introduttivo AVV_NOTAIO controversia fosse ammissibile o meno, per carenza di interesse ad una tutela immediata avverso l’estratto di ruolo , laddove la cartella, di cui pure se ne denuncia la carenza di notifica o la sua invalidità, è l’ atto impugnato mediatamente.

La Corte ha ritenuto che, pur dovendosi escludere che l’art. 3 -bis cit. abbia natura di norma di interpretazione autentica, e dunque senza che se ne possa attribuire efficacia retroattiva, con essa «il legislatore, nel regolare specifici casi di azione “diretta”, stabilisce quando l’invalida notificazione AVV_NOTAIO cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi,

tenendo conto dell’incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l’interesse ad agire», interesse che va dunque dimostrato (Sez. U, n. 26283 del 2022, cit.).

Questo collegio si pone in continuità con il principio sancito in punto di perimetrazione dell’interesse del contribuente ad agire nelle ipotesi di ricorso avverso l’estratto di ruolo e , mediatamente, avverso la cartella di pagamento -di cui pur il medesimo debitore denunci l’omessa o invalida notificazione -, non emergendo nel caso di specie alcuna RAGIONE_SOCIALE ipotesi per le quali la novella del 2021 riconosce ancora il diritto del contribuente di impugnare il suddetto estratto con la cartella (secondo quanto pre visto dall’art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3 -bis del d.l. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021).
D’altronde le ragioni per le quali il precedente orientamento giurisprudenziale aveva riconosciuto l’impugnabilità dell’estratto di ruolo, quand’anche non espressamente compreso tra gli atti elencati nell’art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, erano finalizzate ad assicurare la possibilità di far valere l’invalidità stessa di un atto fiscale non notificato anche prima di quanto previsto dall’art. 19, comma 3, ultima parte, del d.lgs. n. 546 del 1992. Si assumeva infatti che l’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale non può essere compresso, ritardato, reso più difficile o gravoso (Sez. U, 2 ottobre 2015, n. 19704).
Sennonché, r ispetto al tessuto normativo all’epoca vigente, quelle limitazioni avvertite alla tutela giurisdizionale, foriere del pericolo che la risposta AVV_NOTAIO giustizia potesse giungere in ritardo e solo in termini meramente risarcitori, sono venute meno grazie al riconoscimento di una più ampia tutela del contribuente anche nella fase esecutiva.

I principi trovano conferma, così allo stato chiarendosi i limiti di impugnabilità degli estratti di ruolo, nel recente intervento AVV_NOTAIO Corte Costituzionale, che, nel dichiarare inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate in tema, con sentenza n. 190 del 17 ottobre 2023, ha significativamente evidenziato come la norma impugnata, disponendo «che il ruolo e la cartella che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo p ossa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto -, innalza la soglia del
bisogno di tutela giurisdizionale dei contribuenti ai fini AVV_NOTAIO impugnazione ‘diretta’ del ruolo e AVV_NOTAIO cartella ». La medesima Corte Costituzionale sottolinea che la restrizione AVV_NOTAIO possibilità di impugnare la cartella di pagamento che si ritenga invalidamente notificata, e di cui il contribuente sia venuto a conoscenza dall’estratto di ruolo (che ne afferma la valida notifica), è stata oggetto di un utilizzo abnorme, con enorme proliferazione di controversie strumentali di impugnazione degli estratti di ruolo, spesso pretestuosamente promosse con ogni sorta d’eccezione avverso cartelle notificate anche molti anni prima. Ha peraltro anche avvertito che l ‘abuso di quanti approfittano AVV_NOTAIO vulnerabilità del sistema, che pur genera un ingiustificato contenzioso seriale, non può tuttavia comprimere in via sistematica il bisogno di tutela ‘anticipata’ dei soggetti che legittimamente lo invocano, ma ciò coinvolge profili rimessi alla discrezionalità del legislatore . Di qui «l’inammissibilità RAGIONE_SOCIALE questioni sollevate, dal momento che, come emerge dalla stessa prospettazione del rimettente, il rimedio al vulnus riscontrato richiede, in realtà, un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore ».
Nel caso di specie il contribuente non ha evidenziato ragioni che giustifica ssero l’esigenza di u na tutela anticipata. Deve dunque dedursi che mancava l’interesse all’impugnazione dell’estratto di ruolo , tanto più che la cartella di pagamento, di cui è stata negata la conoscenza per l’irritualità AVV_NOTAIO notifica, allo stato non risulta neppure posta a fondamento di una qualunque attività esecutiva nei confronti del COGNOMECOGNOME

Emerge allora che la causa non poteva essere neppure proposta, né tanto meno il processo proseguito. Si tratta di questione rilevabile d’ufficio.

La sentenza d’appello va dunque cassata senza rinvio, ai sensi dell’art. 382, terzo comma, ultima parte, cod. proc. civ., attesa l’inammissibilità del ricorso originario del contribuente.

Tenuto conto AVV_NOTAIO peculiarità AVV_NOTAIO questione e AVV_NOTAIO circostanza che al momento AVV_NOTAIO introduzione AVV_NOTAIO controversia dinanzi al giudice di primo grado, e ancora in sede d’appello , la giurisprudenza riteneva ammissibile l’impugnazione dell’estratto di ruolo, sussistono ragioni per compensare tra le parti integralmente le spese processuali sostenute in sede di legittimità e nei gradi di merito.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni unite, pronunciando sul ricorso, cassa senza rinvio la sentenza impugnata, perché inammissibile il ricorso originario. Compensa le spese del giudizio di legittimità e dei gradi di merito.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 dà atto AVV_NOTAIO sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, nella misura pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis del medesimo articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE sezioni unite civili, il

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