Impugnazione estratto di ruolo: quando è ammissibile?

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 21612/2024, ha rigettato il ricorso di una contribuente che aveva proposto opposizione a diverse cartelle di pagamento dopo averne scoperto l’esistenza tramite un estratto di ruolo. La Corte ha chiarito che l’impugnazione dell’estratto di ruolo è ammissibile solo se rappresenta il primo atto con cui il contribuente viene a conoscenza della pretesa creditoria e se dimostra un concreto interesse ad agire, come previsto dalla normativa sopravvenuta (art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973). La semplice eccezione di prescrizione non è sufficiente a integrare tale interesse in assenza di un’azione esecutiva imminente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 9 dicembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione fissa i paletti sull’interesse ad agire

Capita spesso che un contribuente scopra di avere debiti con il Fisco o altri enti pubblici solo richiedendo un estratto di ruolo all’Agenzia delle Entrate-Riscossione. Di fronte a questa sorpresa, la prima reazione è quella di contestare tali debiti, specialmente se si ritiene che le cartelle di pagamento non siano mai state notificate. Ma è sempre possibile procedere con l’impugnazione dell’estratto di ruolo? Con l’ordinanza n. 21612 del 31 luglio 2024, la Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti cruciali, sottolineando l’importanza di dimostrare un concreto “interesse ad agire”.

I Fatti del Caso: La Scoperta del Debito e l’Opposizione

Una contribuente si rivolgeva al Giudice di Pace per opporsi a diverse cartelle di pagamento relative a crediti di natura sia tributaria che non. La contribuente sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica di tali cartelle e di averne appreso l’esistenza solo dopo aver ottenuto, di propria iniziativa, un estratto di ruolo. A sostegno della sua azione, deduceva l’omessa notifica e, di conseguenza, la prescrizione dei crediti.

In primo grado, il Giudice di Pace accoglieva parzialmente l’opposizione, dichiarando la prescrizione delle pretese. Tuttavia, in appello, il Tribunale ribaltava la decisione, rigettando la domanda della contribuente. La vicenda è quindi approdata in Corte di Cassazione.

L’Impugnazione dell’Estratto di Ruolo e la Decisione della Cassazione

La Suprema Corte ha confermato la decisione del Tribunale, rigettando il ricorso della contribuente. Il punto centrale della decisione ruota attorno alla natura e ai limiti dell’azione di impugnazione dell’estratto di ruolo.

I giudici hanno richiamato un principio fondamentale, consolidato da una recente pronuncia delle Sezioni Unite (sentenza n. 26283/2022) e recepito dal legislatore con l’introduzione dell’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973. Secondo questa norma, l’impugnazione di una cartella di pagamento (o di un ruolo) di cui si è venuti a conoscenza tramite un estratto è ammissibile solo a una condizione precisa: che l’estratto sia il primo atto che porta il contribuente a conoscenza della pretesa creditoria.

Le Motivazioni della Corte: L’Interesse ad Agire come Condizione Fondamentale

La Corte ha spiegato che l’interesse ad agire non è una formalità, ma una condizione sostanziale dell’azione. Il contribuente che impugna l’estratto di ruolo deve dimostrare di avere un interesse concreto e attuale alla tutela giurisdizionale. Questo interesse sussiste quando la mancata notifica della cartella gli ha impedito di difendersi e rischia di subire un pregiudizio, come un’azione esecutiva imminente (es. un pignoramento o un fermo amministrativo).

Nel caso specifico, la contribuente non ha allegato né dimostrato tale interesse. La sua difesa si era limitata a eccepire la prescrizione del credito. Secondo la Cassazione, però, sollevare la prescrizione non è sufficiente. L’impugnazione preventiva dell’estratto di ruolo non può essere usata per ottenere un accertamento negativo del credito (cioè una sentenza che dichiari che il debito non esiste più) in assenza di una situazione di obiettiva incertezza o di un’iniziativa esecutiva da parte dell’amministrazione. In altre parole, finché l’ente creditore non si è mosso per recuperare il credito, al contribuente manca l’interesse ad agire per contestare la sola esistenza del debito a ruolo.

La Corte ha specificato che questa regola si applica anche ai processi già in corso al momento dell’entrata in vigore della nuova norma, poiché l’interesse ad agire è una condizione che deve sussistere fino al momento della decisione.

Conclusioni: Cosa Cambia per il Contribuente?

La pronuncia in esame consolida un orientamento restrittivo sull’impugnazione dell’estratto di ruolo. Per il contribuente, ciò significa che non è più sufficiente scoprire un debito tramite l’estratto per poterlo immediatamente contestare in giudizio. È necessario un “quid pluris”: bisogna dimostrare che l’amministrazione ha intrapreso o sta per intraprendere azioni concrete che ledono i propri diritti (come l’avvio di una procedura di pignoramento) o che vi sia un’altra ragione che renda indispensabile un accertamento giudiziale immediato. Di conseguenza, l’azione basata sulla sola eccezione di prescrizione, in assenza di un pregiudizio imminente, è destinata a essere dichiarata inammissibile per difetto di interesse ad agire.

È sempre possibile impugnare una cartella di pagamento venuta a conoscenza tramite un estratto di ruolo?
No. L’impugnazione è ammissibile solo se l’estratto di ruolo costituisce il primo atto con cui il contribuente viene a conoscenza della pretesa e se dimostra un concreto e attuale interesse ad agire, ovvero il rischio di subire un pregiudizio immediato.

L’aver eccepito la prescrizione del credito è sufficiente a dimostrare l’interesse ad agire nell’impugnazione dell’estratto di ruolo?
No. Secondo la Corte, la sola formulazione di un’eccezione di prescrizione non è sufficiente a integrare l’interesse ad agire. Non è configurabile un interesse all’azione di accertamento negativo in assenza di una situazione di obiettiva incertezza o di un’iniziativa esecutiva intrapresa dall’amministrazione.

Le nuove norme sull’interesse ad agire (art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973) si applicano anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte ha affermato che la disposizione, specificando il concetto di interesse ad agire, si applica anche ai processi pendenti, poiché l’interesse ad agire è una condizione dell’azione che deve sussistere fino al momento della decisione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 21612 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 21612 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 31/07/2024

OPPOSIZIONE A CARTELLE DI PAGAMENTO CONOSCIUTE A MEZZO ESTRATTO DI RUOLO

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 19275/2022 R.G. proposto da

COGNOME NOME, rappresentata e difesa dall’Avv.

NOME COGNOME -ricorrente –

contro

AGENZIA DELLE ENTRATE RISCOSSIONE

COMUNE DI LUCCA

PREFETTURA DI LUCCA

-intimati – avverso la sentenza n. 483/2022 del TRIBUNALE DI LUCCA, depositata il giorno 12 maggio 2022;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 19 giugno 2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

Rilevato che

NOME COGNOME propose innanzi il giudice di pace di Lucca opposizione avverso plurime cartelle di pagamento, causalmente

riferite a crediti di natura tributaria e non tributaria, asseritamente conosciuta mediante estratti di ruolo motu proprio acquisiti;

a suffragio dell’azione, dedusse l’omessa notifica dell e cartelle e l’estinzione de i crediti per decorso del termine di prescrizione;

all’esito del giudizio di primo grado – svolto in contraddittorio con gli enti creditori e con l’agente della riscossione, RAGIONE_SOCIALE l’adito Giudice di pace declinò la propria giurisdizione in ordine ad una cartella per crediti tributari e accolse l’opposizione per le residue cartelle, ravvisando maturata la prescrizione RAGIONE_SOCIALE pretese;

in accoglimento dell’appello d e ll’agente della riscossione, la decisione in epigrafe indicata rigettò la domanda dell’opponente;

ricorre per cassazione NOME COGNOME, per otto motivi, illustrati da memoria;

non svolgono difese nel giudizio di legittimità le parti intimate, in epigrafe singolarmente indicate;

il Collegio si è riservato il deposito dell ‘ ordinanza nel termine di cui al secondo comma dell ‘ art. 380bis. 1 cod. proc. civ.;

Considerato in diritto

con gli otto motivi a sostegno dell’impugnazione di legittimità, parte ricorrente deduce:

1.1. violazione e falsa applicazione dell’art. 2702 cod. civ. e degli artt. 214, 215 e 216 cod. proc. civ., in relazione al tempestivo disconoscimento dell ‘autenticità RAGIONE_SOCIALE scritture e RAGIONE_SOCIALE sottoscrizioni poste sui referti di notifica, criticando il giudice territoriale per non aver verificato l’autenticità RAGIONE_SOCIALE sottoscrizioni contestate;

1.2. omessa pronuncia in ordine al disconoscimento ex artt. 214, 215, 216 cod. proc. civ. avente ad oggetto l’ autenticità RAGIONE_SOCIALE scritture e RAGIONE_SOCIALE sottoscrizioni ap poste sui referti di notifica e sull’avviso di ricevimento, prodotti in fotocopia dall’ agente della riscossione ed al mancato procedimento di verificazione ad istanza de ll’ agente;

1.3. omesso esame su un fatto decisivo per il giudizio, oggetto di discussione tra le parti, in relazione al disconoscimento ex artt. 214, 215 e 216 cod. proc. civ. dell’autenticità RAGIONE_SOCIALE sottoscrizioni apposte sull’avviso di ricevimento e sui referti di notifica prodotti in copia dall’ agente della riscossione e al mancato procedimento di verificazione ad istanza dell ‘agente ;

1.4. violazione e falsa applicazione dell’art. 139, quarto comma, cod. proc. civ. e dell’art. 60, comma 1, lett. b -bis ), del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, per avere la sentenza ritenuto regolare la notificazione della cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA, effettuata, tramite messo notificatore e con le modalità della c.d. irreperibilità relativa , pur in assenza della produzione dell’avviso di ricevimento della raccomandata informativa;

1.5. nullità della sentenza per avere il Tribunale erroneamente ravvisato vizio di ultrapetizione nella sentenza di prime cure;

1.6. violazione e falsa applicazione dell’art. 2944 cod. civ., per aver considerato le domande di adesione alla definizione agevolata atti idonei ad interrompere il corso della prescrizione;

1.7. violazione e falsa applicazione dell’art. 615 cod. proc. civ., asseritamente ravvisata ne ll’aver denegato l’ « interesse della ricorrente ad esperire, attraverso l’impugnazione del ruolo, azione di accertamento negativo della pretesa degli enti facendo valere la prescrizione e l’inesistenza del credito »;

1.8. nullità della sentenza per motivazione soltanto apparente della decisione impugnata, dacché integrata unicamente dalla integrale riproduzione dell’atto di appello proposto dall’agente della riscossione;

è preliminare (e, per quanto si dirà, assorbente) lo scrutinio del settimo motivo;

il giudice territoriale, premesso che l’impugnazione dell’estratto di ruolo ( rectius, della cartella conosciuta a mezzo estratto di ruolo) è

ammissibile «con esclusivo riferimento ai casi in cui l’estratto costituisca il primo atto con il quale il contribuente sia venuto a conoscenza della pretesa creditoria», ha rilevato, nella vicenda, la regolare notificazione RAGIONE_SOCIALE cartelle oggetto di opposizione (nonché di una intimazione di pagamento ad esse successiva);

l’argomentazione testé riassunta resiste alle censure illustrate nel ricorso introduttivo, pur occorrendo alcune puntualizzazioni rispetto al ragionamento sviluppato nella gravata sentenza;

dirimente, al riguardo, si profila il principio di diritto enunciato, in funzione dichiaratamente nomofilattica, da Cass., Sez. U, 06/09/2022, n. 26283, secondo cui « in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla legge 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata »;
il trascritto dictum è il portato di un percorso argomentativo così, nelle sue articolazioni essenziali, sintetizzabile:

-) l’art. 12, comma 4 -bis , del d.P.R. n. 602 del 1973, che regola la riscossione coattiva RAGIONE_SOCIALE entrate pubbliche (anche extratributarie) mediante ruolo (ivi comprese le sanzioni amministrative), specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata;

-) l’interesse ad agire costituisce una condizione dell’azione avente natura dinamica, come tale suscettibile di assumere una diversa configurazione, per ius superveniens , fino al momento della decisione;

-) la citata disposizione, incidendo sulla pronuncia della sentenza, trova, di conseguenza, applicazione anche nei processi pendenti, nei quali l’opponente ha l’onere di dedurre e dimostrare la sussistenza

dell’interesse ad agire : in particolare, « l’interesse in questione può essere allegato anche nel giudizio di legittimità, il quale non è sull’operato del giudice, ma sulla conformità della decisione adottata all’ordinamento giuridico, definito dalle norme applicabili quando la sentenza è resa, mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ., o anche fino all’udienza di discussione, prima dell’inizio della relazione, o fino all’adunanza camerale, se insorto dopo; qualora occorrano accertamenti di fatto, vi provvederà il giudice del rinvio »;
nella specie, parte ricorrente, originaria opponente, non ha dimostrato (invero, nemmeno allegato) la sussistenza di un interesse di tal fatta, né nel corso del giudizio di merito, né in questa sede, non avendo dedotto alcunché sul punto;

un interesse ad agire siffatto non può scorgersi nella formulazione di un’eccezione di prescrizione del credito portato dalle cartelle: come questa Corte ha già reiteratamente precisato, ben prima della menzionata sopravvenienza normativa e della esegesi offertane dalle Sezioni Unite, l’impugnazione della cartella conosciuta a mezzo estratto di ruolo è ammissibile soltanto in caso di omessa o invalida notifica della cartella di pagamento e relativamente al credito in esso riportato, e non anche per dedurre fatti estintivi successivi (quali la prescrizione del credito), non essendo configurabile un interesse all’azione di accertamento negativo in difetto di una situazione di obiettiva incertezza, allorquando nessuna iniziativa esecutiva sia stata intrapresa dall’amministrazione (in tal senso, Cass. 07/03/2022, n. 7353; Cass. 10/11/2016, n. 22946; Cass. 13/10/2016, n. 20618);
in definitiva, difettando una condizione dell’azione, l’opposizione non avrebbe potuto essere proposta: così integrata ed emendata la motivazione, la gravata pronuncia merita conferma, risultando conforme a diritto il suo dispositivo;

le esposte considerazioni evidenziano l’irrilevanza RAGIONE_SOCIALE questioni afferenti la regolarità RAGIONE_SOCIALE notificazioni RAGIONE_SOCIALE cartelle e l’esistenza di atti interruttivi della prescrizione, oggetto, sotto differenti angolature prospettiche, dei residui motivi di ricorso, i quali, pertanto, sono assorbiti dal preliminare rilievo di radicale inammissibilità dell’azione;

il ricorso è rigettato;

non vi è luogo a provvedere sulle spese del giudizio di legittimità, non avendo ivi le parti intimate svolto difese;

atteso il rigetto del ricorso, va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento al competente ufficio di merito da parte della ricorrente ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 – di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma del comma 1bis dello stesso art. 13;
p. q. m.

rigetta il ricorso;

a i sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento al competente ufficio di merito da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello, ove dovuto, previsto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1bis .

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della Terza Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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