Impugnazione estratto di ruolo: quando è ammessa?

Una società di costruzioni ha tentato l’impugnazione estratto di ruolo sostenendo di non aver ricevuto la cartella di pagamento. La Cassazione, applicando una normativa sopravvenuta, ha dichiarato il ricorso inammissibile, ribadendo che l’estratto non è un atto impugnabile autonomamente, salvo eccezioni specifiche non dimostrate nel caso di specie.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione Fa Chiarezza sui Limiti

Molti contribuenti scoprono di avere un debito con il Fisco solo richiedendo un estratto di ruolo. Ma è possibile agire in giudizio contro questo documento? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce i confini dell’impugnazione estratto di ruolo, applicando una normativa sopravvenuta e i principi stabiliti dalle Sezioni Unite. Vediamo nel dettaglio la decisione e le sue conseguenze pratiche.

La Vicenda Processuale: Dal Ricorso Iniziale alla Cassazione

Una società di costruzioni si era rivolta alla Commissione Tributaria Provinciale per contestare un estratto di ruolo rilasciato dall’Agente della Riscossione. La società sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica della cartella di pagamento sottostante e di essere venuta a conoscenza del debito solo tramite l’estratto.

Il ricorso, tuttavia, veniva dichiarato inammissibile in primo grado. In appello, la Commissione Tributaria Regionale, pur riformando parzialmente la sentenza, rigettava il ricorso del contribuente per un presunto difetto di legittimazione passiva dell’Agente della Riscossione. La società, insoddisfatta, proponeva quindi ricorso in Cassazione, lamentando diversi vizi della sentenza di secondo grado. Durante il giudizio, la società aderiva anche alla cosiddetta “rottamazione-quater”, chiedendo la cessazione della materia del contendere.

Le Regole sull’Impugnazione Estratto di Ruolo

Il nodo centrale della questione è stato risolto dalla Corte di Cassazione non tanto esaminando i singoli motivi di ricorso, quanto applicando una nuova normativa (il cosiddetto jus superveniens) e un fondamentale orientamento delle Sezioni Unite.

La Natura dell’Estratto di Ruolo

Con l’introduzione dell’art. 12, comma 4-bis, del D.P.R. n. 602/1973, il legislatore ha stabilito un principio chiaro: «L’estratto di ruolo non è impugnabile». Le Sezioni Unite della Cassazione (sentenza n. 26283/2022) hanno confermato questa visione, definendo l’estratto un “mero elaborato informatico” che contiene gli elementi della cartella, ma che non ha in sé alcuna pretesa impositiva. L’atto che si impugna, in realtà, è il ruolo o la cartella di pagamento menzionati nell’estratto.

Le Eccezioni alla Regola Generale

La stessa norma, tuttavia, prevede delle eccezioni. È possibile un’azione diretta contro il ruolo e la cartella non notificati, ma solo se il contribuente dimostra che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico e concreto. La legge elenca espressamente questi casi:

1. Il pregiudizio alla partecipazione a una procedura di appalto pubblico.
2. L’impossibilità di riscuotere somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.

Al di fuori di queste ipotesi, l’azione non è ammessa.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte ha applicato questi principi al caso di specie. Ha rilevato che il contribuente aveva impugnato l’estratto di ruolo, un atto di per sé non contestabile. Inoltre, la società non aveva allegato né dimostrato la sussistenza di alcuna delle specifiche situazioni pregiudizievoli previste dalla legge come condizione per un’azione “diretta”.

Di conseguenza, la Corte ha concluso che il ricorso introduttivo del giudizio era inammissibile fin dall’origine per una “originaria carenza d’interesse” ad agire. La richiesta di adesione alla rottamazione, presentata in corso di causa, non poteva sanare questa inammissibilità iniziale.

Pertanto, la Cassazione ha cassato senza rinvio la sentenza d’appello e, decidendo nel merito, ha dichiarato inammissibile il ricorso originario del contribuente, compensando le spese di tutti i gradi di giudizio in virtù della normativa sopravvenuta.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche per i Contribuenti

Questa ordinanza conferma un orientamento ormai consolidato: non si può intentare una causa contro il semplice estratto di ruolo. Il contribuente che scopre un debito tramite questo documento non può agire immediatamente, a meno che non si trovi in una delle specifiche situazioni eccezionali previste dalla legge (es. rischio di esclusione da un appalto). In tutti gli altri casi, dovrà attendere la notifica di un atto successivo e impugnabile, come un’intimazione di pagamento o un pignoramento, per far valere le proprie ragioni, inclusa la mancata notifica della cartella originaria.

È possibile impugnare un estratto di ruolo?
No, la regola generale, sancita dall’art. 12, comma 4-bis, del D.P.R. n. 602/73, è che l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile in quanto è un mero elaborato informatico senza autonoma pretesa impositiva.

Cosa ha stabilito la Corte di Cassazione a Sezioni Unite sulla natura dell’estratto di ruolo?
Le Sezioni Unite (sent. n. 26283/2022) hanno precisato che l’estratto di ruolo è un documento ricognitivo degli elementi della cartella di pagamento e del ruolo. L’atto che si contesta non è l’estratto in sé, ma l’atto impositivo o riscossivo (ruolo o cartella) in esso menzionato.

In quali casi eccezionali si può agire in giudizio dopo aver ricevuto solo un estratto di ruolo?
È possibile impugnare direttamente il ruolo e la cartella non notificati solo se il contribuente dimostra che l’iscrizione a ruolo può causargli un pregiudizio concreto per la partecipazione ad appalti pubblici, per la riscossione di crediti da enti pubblici o per la perdita di benefici nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 15698 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 15698 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 12/06/2025

Oggetto: Tributi –

Estratto di ruolo

ordinanza

sul ricorso iscritto al n. 2823/2021 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE di COGNOME e COGNOME e COGNOME Andrea , rappresentati e difesi dall’avvocato NOME COGNOME giusta procura speciale in calce al ricorso (PEC: EMAIL);

-ricorrenti –

contro

RAGIONE_SOCIALE rappresentata e difesa dall’ avvocato NOME COGNOME giusta procura speciale in calce al controricorso (PEC: EMAIL

-controricorrente – avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della Sicilia n. 3082/12/2020, depositata il 10.06.2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 28 febbraio 2025 dal consigliere NOME COGNOME

RILEVATO CHE

La CTP di Agrigento dichiarava inammissibile il ricorso proposto dalla RAGIONE_SOCIALE di COGNOME e COGNOME avverso il ruolo e la relativa cartella di pagamento, sulla base dell’estratto di ruolo rilasciato dall’agente della riscossione ;

con la sentenza indicata in epigrafe, la Commissione tributaria regionale della Sicilia, in parziale riforma della sentenza impugnata, rigettava il ricorso originariamente proposto dalla società contribuente avverso l’estratto di ruolo, per difetto di legittimazione passiva dell’agente della riscossione, confermandola per il resto;

la contribuente impugnava la sentenza della CTR con ricorso per cassazione, affidato a tre motivi, e successivamente depositava memoria;

RAGIONE_SOCIALE resisteva con controricorso.

CONSIDERATO CHE

Con il primo motivo di ricorso la contribuente deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 19, comma 1, lett. a) e d) e comma 3, del d.lgs. n. 546/92 e art. 39 del d.lgs. n. 112/1999, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ., per avere la CTR errato nel ritenere che nessuna cartella di pagamento fosse stata mai emessa dall’agente della riscossione e che per tale motivo il ricorso originario dovesse essere dichiarato inammissibile, avendone Riscossione Sicilia indicato non solo l’emissione ma anche i dettagli impositivi, quali l’identificativo del ruolo, la data di consegna e il numero identificativo della cartella e della pretesa; sostiene che la CTR ha erroneamente dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell’Agente della riscossione;
con il secondo motivo denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 2697 cod. civ., 26 del d.P.R. n. 602 del 1973, 60 del d.P.R. n. 600 del 1972 e 39 del d.lgs. n. 112 del 1999 , in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ., per non avere la CTR dichiarato

la nullità dell’atto presupposto per omessa prova della sua sussistenza, che inficia di nullità derivata la successiva cartella di pagamento, priva del titolo esecutivo sottostante;

con il terzo motivo deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 12 e 18 del d.lgs. n. 546/92, 77, 83 e 112 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4, cod. proc. civ., per non avere la CTR dichiarato il difetto di legittimazione processuale di RAGIONE_SOCIALE, per ‘ l’omessa produzione della procura ad litem con la quale è stata conferita dal Presidente della società al Direttore Generale della RAGIONE_SOCIALE la qualità di procuratore speciale in senso sostanziale, necessaria al fine di verificare la sussistenza della rappresentanza processuale della società ‘, con conseguente inammissibilità delle controdeduzioni e della produzione documentale effettuata dalla stessa in appello;
successivamente la contribuente ha depositato memoria con la quale dichiara di avere aderito in data 29.06.2023 alla definizione agevolata di cui all’art. 1, commi da 231 a 252 della l. n. 197 del 2022 (rottamazionequater ) e chiede ‘la cessazione della materia del contendere e l’estinzione del giudizio’, allegando copia della ricevuta della domanda di definizione, del prospetto di liquidazione delle somme dovute e dell’attestazione di pagamenti effettuati fino al 18.07.2024;
-l’istanza è idonea, in sé, a determinare una sopravvenuta carenza d’interesse; tuttavia, va preliminarmente verificata l’originaria sussistenza dell’interesse ad agire;

occorre rilevare, infatti, che, in virtù del principio iura novit curia di cui all’art. 113, comma primo, cod. proc. civ., il giudice ha il poteredovere di assegnare una diversa qualificazione giuridica ai fatti e ai rapporti dedotti in giudizio, nonché all’azione esercitata in causa, potendo porre a fondamento della sua decisione disposizioni e principi

di diritto diversi da quelli erroneamente richiamati dalle parti, purché i fatti necessari al perfezionamento della fattispecie ritenuta applicabile coincidano con quelli della fattispecie concreta sottoposta al suo esame, essendo allo stesso vietato, in forza del principio di cui all’art. 112 cod. proc. civ., porre a base della decisione fatti che, ancorché rinvenibili all’esito di una ricerca condotta sui documenti prodotti, non siano stati oggetto di puntuale allegazione o contestazione negli scritti difensivi delle parti (Cass., 27 novembre 2018, n. 30607; Cass., 10 giugno 2020, n. 11103; Cass., 25 ottobre 2022 n. 31561);
-nella specie, è indubbio che il contribuente ha impugnato, unitamente alla cartella di pagamento di cui ha lamentato la mancata notificazione, l’estratto di ruolo (p. 1 della sentenza e p. 3 del ricorso per cassazione), avendo egli stesso dedotto di essere venuto a conoscenza delle cartelle di pagamento solo a seguito della richiesta dell’estratto di ruolo;

ciò premesso, sul punto occorre richiamare l’art. 3-bis del d.l. n. 146/21, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215/21, che, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602/73, intitolato alla “Formazione e contenuto dei ruoli” , ha inserito il comma 4-bis, stabilendo non soltanto che «L’estratto di ruolo non è impugnabile », ma anche che «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto
o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione» ;

-a seguito di detto intervento legislativo, che ha inciso sulla questione dell’impugnazione dell’estratto di ruolo, sono intervenute recentemente le Sezioni unite di questa Corte (Cass. Sez. U., 6 settembre 2022, n. 26283), precisando che «La prima disposizione del comma 4-bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602/73 è ricognitiva della natura dell’estratto di ruolo, mero elaborato informatico contenente gli elementi della cartella, ossia gli elementi del ruolo afferente a quella cartella, che non contiene pretesa impositiva alcuna, a differenza del ruolo, il quale è atto impositivo, in quanto tale annoverato dall’art. 19 del d.lgs. n. 546/92 tra quelli impugnabili» , e osservando che «Quel che s’impugna è quindi l’atto impositivo o riscossivo menzionato nell’estratto di ruolo; di modo che inammissibile è l’impugnazione dell’estratto di ruolo che riporti il credito trasfuso in una cartella di pagamento che sia stata precedentemente notificata, e non impugnata (tra varie, Cass. n. 21289/20), o che sia rivolta a far valere l’invalidità di un’intimazione regolarmente notificata e non contestata, per l’omessa notificazione delle cartelle di pagamento (sempre tra varie, v. Cass. n. 31240/19)» ;
sulla questione della retroattività della suindicata disposizione, le Sezioni unite hanno, quindi, affermato il seguente principio di diritto: « In tema di riscossione coattiva delle entrate pubbliche (anche extratributarie) mediante ruolo, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021) trova applicazione nei processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni
di legittimità costituzionale della predetta norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione ».;

-nel caso di specie non ricorre alcuna delle ipotesi di azione ‘diretta’ di cui alla seconda parte del citato art. 12, comma 4-bis, la cui sussistenza poteva essere eventualmente evidenziata a questa Corte, ma il ricorrente non vi ha in tal senso provveduto;

ne consegue che la sentenza impugnata va cassata e, pronunciando sul ricorso, va dichiarata l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado per l’originaria carenza d’interesse ;

sussistono i presupposti, tenuto conto dello jus superveniens e del recente arresto delle Sezioni Unite, per compensare tra le parti le spese dei giudizi di merito e del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte cassa senza rinvio la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado; compensa interamente tra le parti le spese dell’intero giudizio.

Così d eciso in Roma, nell’adunanza camerale del 28 febbraio 2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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