Impugnazione estratto di ruolo: quando è ammessa?

Un contribuente ha impugnato delle cartelle di pagamento di cui è venuto a conoscenza tramite un estratto di ruolo. La Corte di Cassazione, applicando una recente normativa, ha dichiarato il ricorso originario inammissibile. L’impugnazione estratto di ruolo, o meglio della cartella sottostante, è ora permessa solo se il contribuente prova un pregiudizio concreto e attuale, che in questo caso mancava.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Non Basta Più, Serve un Danno Concreto

L’impugnazione estratto di ruolo è da tempo un tema centrale nel contenzioso tributario. Molti contribuenti scoprono l’esistenza di debiti fiscali solo richiedendo questo documento, trovandosi di fronte a cartelle mai notificate. Tuttavia, una recente evoluzione normativa e giurisprudenziale ha cambiato le regole del gioco. Con l’ordinanza in commento, la Corte di Cassazione ribadisce un principio ormai consolidato: per contestare una cartella non notificata venuta a conoscenza tramite estratto di ruolo, non è più sufficiente la mera scoperta del debito. È necessario dimostrare un pregiudizio concreto e attuale.

I Fatti del Caso: La Scoperta del Debito e i Primi Gradi di Giudizio

Un contribuente veniva a conoscenza di sei cartelle di pagamento e un avviso di accertamento esecutivo solo dopo aver richiesto un estratto di ruolo all’Agente della Riscossione. Decideva quindi di impugnare tali atti dinanzi alla Commissione Tributaria Provinciale (CTP), che accoglieva il suo ricorso.

L’Agenzia delle Entrate – Riscossione proponeva appello e la Commissione Tributaria Regionale (CTR) ribaltava la decisione di primo grado. La CTR riteneva il ricorso del contribuente inammissibile per le cartelle, data la presunta corretta notifica, e infondato per l’avviso di accertamento, basandosi sulla prescrizione decennale. Il contribuente, ritenendo la decisione ingiusta, ricorreva per cassazione.

Il Principio Decisivo: La nuova legge sull’impugnazione estratto di ruolo

La Corte di Cassazione, prima di esaminare nel dettaglio i motivi di ricorso del contribuente, si concentra su una questione pregiudiziale e dirimente: l’intervento di una nuova legge (art. 3-bis del D.L. n. 146/2021) che ha modificato l’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973.

Questa norma ha stabilito due punti fondamentali:
1. L’estratto di ruolo non è un atto impugnabile.
2. Il ruolo e la cartella di pagamento non notificati possono essere impugnati solo nei casi in cui il debitore dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio.

La legge elenca tassativamente quali siano questi pregiudizi, come ad esempio il rischio di non poter partecipare a gare d’appalto, la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione o difficoltà nell’ottenere finanziamenti.

Citando una sua precedente pronuncia a Sezioni Unite (n. 26283/2022), la Corte sottolinea che questa nuova disciplina si applica anche a tutti i processi già in corso.

La questione preliminare sulla costituzione in giudizio dell’Agenzia

Il contribuente aveva anche sollevato una questione procedurale, sostenendo che l’appello dell’Agenzia fosse inammissibile perché la procura alle liti era viziata. La Cassazione ha rapidamente respinto questo motivo, confermando che l’Agenzia della Riscossione può legittimamente avvalersi sia dell’Avvocatura dello Stato sia di avvocati del libero foro e che eventuali vizi formali sono sanabili.

Le Motivazioni della Cassazione

Il cuore della decisione risiede nell’applicazione retroattiva del nuovo principio sull’interesse ad agire. La Corte spiega che l’interesse ad agire è una condizione dell’azione che deve sussistere fino al momento della decisione. La nuova legge ha “plasmato” questo interesse, richiedendo non più la semplice esistenza di un debito non notificato, ma la prova di un danno imminente e specifico.

Nel caso di specie, il contribuente non aveva fornito alcuna prova né aveva dedotto l’esistenza di uno dei pregiudizi specifici elencati dalla normativa. Di conseguenza, la sua azione, pur potendo essere ammissibile al momento in cui era stata proposta, è diventata inammissibile per effetto della nuova legge.

Per questa ragione, la Corte di Cassazione ha cassato la sentenza d’appello senza rinvio e, decidendo nel merito, ha dichiarato inammissibile il ricorso originario del contribuente. A causa della novità normativa intervenuta in corso di causa, le spese di tutti i gradi di giudizio sono state interamente compensate tra le parti.

Conclusioni: Cosa Cambia per il Contribuente?

Questa ordinanza conferma un orientamento che ha profonde implicazioni pratiche per i contribuenti.

1. Stop ai ricorsi “preventivi”: Non è più possibile intentare una causa contro una cartella non notificata solo per “mettersi al sicuro”. Bisogna attendere un atto che possa causare un danno reale.
2. Onere della prova sul contribuente: È il cittadino che deve dimostrare attivamente di subire un pregiudizio concreto a causa di quell’iscrizione a ruolo (ad esempio, producendo la documentazione che attesta l’esclusione da una gara).
3. Tutela garantita ma condizionata: La tutela giurisdizionale non viene negata, ma viene subordinata a una condizione precisa, al fine di evitare un contenzioso seriale basato su un interesse non attuale.

In sintesi, la strategia di difesa tributaria deve adattarsi: l’impugnazione estratto di ruolo non è più una via percorribile autonomamente e l’azione contro la cartella sottostante richiede un’attenta valutazione preliminare sulla sussistenza di un danno effettivo e dimostrabile.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo per contestare una cartella non notificata?
No. A seguito delle recenti modifiche legislative, l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile autonomamente. La cartella di pagamento non notificata può essere impugnata solo se il contribuente dimostra che dall’iscrizione a ruolo deriva un pregiudizio specifico e attuale.

Quali sono i “pregiudizi” che consentono di agire in giudizio contro una cartella non notificata?
La legge elenca casi specifici, tra cui: il rischio di esclusione da contratti pubblici, la riscossione bloccata di somme dovute da enti pubblici, la perdita di benefici nei rapporti con la pubblica amministrazione, o problemi in procedure concorsuali o di finanziamento.

La nuova legge sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche alle cause già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione ha stabilito che la nuova normativa, definendo in modo specifico l’interesse ad agire, si applica anche ai processi pendenti al momento della sua entrata in vigore. Se il contribuente non dimostra il pregiudizio richiesto, il ricorso originario diventa inammissibile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 12413 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 12413 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 10/05/2025

Riscossione – Estratto di ruolo –

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 8612/2020 R.G. proposto da COGNOME rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME in virtù di procura in calce al ricorso, elettivamente domiciliato in Roma alla INDIRIZZO

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato in Roma alla INDIRIZZO

-controricorrente –

avverso la sentenza della COMM.TRIB.REG. DELLA CAMPANIA n. 6205/11/2019, depositata in data 17/07/2019, non notificata; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/03/2025 dal consigliere dott. NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME impugnava, dinanzi alla Commissione tributaria provinciale di Napoli (C.T.P.), sei cartelle di pagamento e un avviso di accertamento esecutivo di cui era venuto a conoscenza tramite l’acquisizione di un estratto ruolo.

La C.T.P., dichiarata tardiva la documentazione depositata dall’agente della riscossione , accoglieva il ricorso.

2 . Avverso la sentenza di primo grado proponeva appello l’Agen zia delle Entrate Riscossione dinanzi alla Commissione tributaria regionale della Campania (C.T.R.), la quale , dopo aver invitato l’ Agenzia a costituirsi mediante proprio funzionario, accoglieva il gravame.

In particolare, i giudici di appello, ritenuta corretta la costituzione mediante funzionario dell’agente della riscossione, e legittimo il preliminare ricorso alla disposizione di cui all’art. 182 c.p.c., dichiaravano inammissibile il ricorso contro le cartelle alla luce della corretta notifica delle stesse, e infondato il medesimo, in relazione all’avviso di accertamento, pur in assenza di prova della notifica, attesa la natura decennale dei termini di prescrizione.

Invoca la cassazione della decisione di seconde cure il contribuente, il quale si affida a tre motivi.

L’Agente della riscossione resiste con controricorso.

La causa è stata trattata nella camera di consiglio del 18/03/2025, per la quale il PM, in persona del sostituto Procuratore Generale, dott. NOME COGNOME ha depositato memoria concludendo per il rigetto del ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso, il contribuente deduce «violazione del l’art. 360, primo comma, n. 3 cod. proc. civ. -nullità della sentenza per error in iudicando -inapplicabilità del rinvio ex art. 182 cod. proc. civ. al rito tributario -tardività dell’appello ». Censura la sentenza di

secondo grado per avere i giudici ritenuto che l’Agenzia delle Entrate Riscossione fosse ritualmente costituita nel giudizio di appello, ritenendo valida e ammissibile la documentazione prodotta, laddove il difetto assoluto di procura alle liti non è suscettibile di sanatoria ai sensi dell’art. 182 c od. proc. civ.

Con il secondo motivo la parte privata deduce la «violazione dell’art. 360, primo comma, nn. 4 e 5 cod. proc. civ. nullità della sentenza per violazione dell’art. 116 cod. proc. civ. per l’erronea valutazione delle prove prodotte in copia fotostatica disconosciuta -violazione e falsa applicazione dell’art. 2719 cod. civ.»; lamenta l’assenza del richiamo, all’interno della sentenza impugnata, all’eccezione relativa al tempestivo disconoscimento della sottoscrizione apposta sugli avvisi di ricevimento delle raccomandate, la quale avrebbe invece dovuto produrre l’effetto della inutilizzabilità dei suddetti documenti salva procedura di verificazione nonché la violazione della regola posta dall’art. 2719 cod. civ. per la quale le copie fotostatiche hanno la stessa efficacia di quelle autentiche.
Con il terzo strumento di impugnazione il ricorrente deduce la violazione dell’art. 360, primo comma, n. 5 cod. proc. civ. e la «nullità della sentenza per motivazione manifestamente ed irriducibilmente contraddittoria», evidenziando il grave vizio motivazionale della decisione nella parte in cui accoglie l’appello anche in relazione all’avviso di accertamento n. TF3020503956/2015, rispetto al quale l’inesistenza giuridica era stata eccepita da parte ricorrente (stante l’assenza di regolare notifica) fin da l primo grado di giudizio.
Il primo motivo è infondato, come già ritenuto in vicenda analoga (Cass. n. 5569/2022).

Ed infatti l’assunto posto a base del medesimo – e cioè che nella specie la procura alle liti fosse inesistente e, quindi, non suscettibile di sanatoria per essere l’Agenzia appellante rappresentata e difesa da

avvocato del libero foro – è privo di fondamento. Questa Corte (Cass. S.U. n. 30008/2019) ha affermato il seguente principio di diritto: «Ai fini della rappresentanza e difesa in giudizio, l’Agenzia delle Entrate Riscossione, impregiudicata la generale facoltà di avvalersi anche di propri dipendenti delegati davanti al tribunale ed al giudice di pace, si avvale: a) dell’Avvocatura dello Stato nei casi previsti come riservati ad essa dalla Convenzione intervenuta (fatte salve le ipotesi di conflitto e, ai sensi dell’art. 43, comma 4, r.d. n. 1611 del 1933, di apposita motivata delibera da adottare in casi speciali e da sottoporre all’organo di vigilanza), oppure ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici; b) di avvocati del libero foro, senza bisogno di formalità, né della delibera prevista dall’art. 43, comma 4, r.d. cit. – nel rispetto degli articoli 4 e 17 del d.lgs. n. 50 del 2016 e dei criteri di cui agli atti di carattere generale adottati ai sensi dell’art. 1, comma 5 del d.l. 193 del 2016, conv. in I. n. 225 del 2016 – in tutti gli altri casi ed in quelli in cui, pure riservati convenzionalmente all’Avvocatura erariale, questa non sia disponibile ad assumere il patrocinio. Quando la scelta tra il patrocinio dell’Avvocatura erariale e quello di un avvocato del libero foro discende dalla riconduzione della fattispecie alle ipotesi previste dalla Convenzione tra l’Agenzia e l’Avvocatura dello Stato o di indisponibilità di questa ad assumere il patrocinio, la costituzione dell’Agenzia a mezzo dell’una o dell’altro postula necessariamente ed implicitamente la sussistenza del relativo presupposto di legge, senza bisogno di allegazione e di prova al riguardo, nemmeno nel giudizio di legittimità».
Alla luce di tale principio, l’Agenzia delle entrate Riscossione ben poteva quindi proporre appello con il patrocinio di avvocato del libero foro, di modo che la sanatoria del rilevato difetto di ius postulandi disposta dalla CTR, lungi dal poter ritenersi inoperante – come

sostenuto dalla ricorrente – per inesistenza della procura alle liti, si palesava del tutto superflua.

Acclarata la infondatezza del primo motivo, attinente alla questione pregiudiziale di rito dell’ammissibilità dell’appello (appartenente al novero delle exceptiones litis ingressum impedientes ), occorre dare atto che la causa ha oggetto impugnativa del ruolo e degli atti non notificati a seguito dell’avvenuta cognizione per l’acquisizione di un estratto ruolo.

Sul punto, come è noto, è intervenuto il legislatore, il quale, con l’art. 3bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, intitolato alla «Formazione e contenuto dei ruoli», in cui ha inserito il comma 4bis , successivamente modificato dall’art. 12, comma 1, d.lgs. 29/07/2024, n. 110, a decorrere dall’8 agosto 2024, ai sensi di quanto disposto dall’art. 19, comma 1, del medesimo d.lgs. n. 110/2024, ha stabilito non soltanto che «L’estratto di ruolo non è impugnabile», ma anche che «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio: a) per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36; b) per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, anche per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto; c) per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione; d) nell’ambito delle procedure previste dal codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza di cui al decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14; e) in relazione ad operazioni di finanziamento da parte di soggetti autorizzati; f)
nell’ambito della cessione dell’azienda, tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 14 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472».

Questa Corte (Cass., Sez. U., 06/09/2022, n. 26283) ha affermato, ex art. 363 cod. proc. civ., i seguenti principi di diritto:

in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3bis del d.l. 21/10/2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla l. 17/12/2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. 29/09/1973, n. 602, è stato inserito il comma 4bis , si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione;
in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4bis , del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura  dinamica  che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito, attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità, mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio.
A tale arresto hanno fatto seguito tra le tante: Cass. 3/02/2023, nn. 3400 e 3425; Cass. 23/03/2023, nn. 8330, 8374 e 8377; Cass. 12/04/2023, n. 9765 e Corte Cost. n. 190 del 2023 ha ritenuto inammissibili le questioni di legittimità costituzionale solleva te sull’art. 12, comma 4bis , del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito.

Nel caso di specie la ricorrenza di uno degli elementi specificativi dell’interesse ad agire non risulta dagli atti né alcunché ha dedotto il ricorrente, per cui, decidendo sul ricorso, la sentenza va cassata senza rinvio, dichiarando inammissibile il ricorso originario.

Il sopravvenuto intervento normativo e della suindicata sentenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione giustificano l’integrale compensazione delle spese del giudizio.

Trattandosi di causa sopravvenuta di inammissibilità relativa all’originario ricorso non sussistono i presupposti per il versamento da parte del ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, d.P.R. n. 115 del 2002 (Cass. 29/12/2023, n. 36336; Cass. 25/09/2023, n. 27227; Cass. 23/3/2023, n. 28330).

P.Q.M.

rigettato il primo motivo, cassa senza rinvio la sentenza impugnata e decidendo sul ricorso originario lo dichiara inammissibile; compensa le spese dei gradi di merito e di legittimità.

Così deciso in Roma il 18/03/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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