Impugnazione estratto di ruolo: quando è ammessa?

Un contribuente ha contestato un estratto di ruolo relativo a cartelle di pagamento che sosteneva non fossero mai state notificate. La Corte di Cassazione ha dichiarato l’azione inammissibile sin dall’origine. Secondo i giudici, a seguito di recenti riforme normative, l’impugnazione dell’estratto di ruolo è possibile solo se il contribuente dimostra un interesse concreto, effettivo e attuale ad agire, ovvero un pregiudizio reale derivante dalla mancata notifica, che nel caso di specie non è stato provato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Possibile? La Cassazione Fa Chiarezza

L’impugnazione estratto di ruolo è da tempo un tema dibattuto nelle aule di giustizia. Un contribuente che scopre, tramite questo documento, l’esistenza di debiti fiscali mai notificati, può agire immediatamente in giudizio? Un’ordinanza recente della Corte di Cassazione fornisce una risposta netta, delineando i confini di questa azione e sottolineando un requisito fondamentale: l’interesse concreto ad agire. Analizziamo insieme questa importante decisione.

I Fatti di Causa

Un contribuente, dopo aver richiesto un estratto di ruolo presso l’Agente della Riscossione, scopriva l’esistenza di ben diciotto cartelle di pagamento a suo carico, risalenti agli anni precedenti. Sostenendo di non aver mai ricevuto la notifica di tali atti, decideva di impugnare l’estratto di ruolo per far valere la prescrizione dei crediti e la decadenza dell’azione esecutiva.

Tuttavia, l’Agente della Riscossione evidenziava come lo stesso contribuente, in passato, avesse già richiesto e ottenuto dei piani di rateizzazione per le medesime cartelle, dimostrando quindi di esserne a conoscenza da tempo. Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale respingevano le ragioni del contribuente, dichiarando il ricorso iniziale inammissibile. La questione giungeva così all’esame della Corte di Cassazione.

Impugnazione Estratto di Ruolo e Interesse ad Agire: L’Analisi della Corte

La Corte Suprema, nel decidere il caso, non entra nel merito delle singole contestazioni mosse dal contribuente, ma si concentra su un aspetto preliminare e decisivo: l’ammissibilità stessa dell’azione. I giudici richiamano un principio consolidato, rafforzato da una recente modifica legislativa (l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973) e da una pronuncia delle Sezioni Unite (n. 26283/2022).

Secondo questo orientamento, l’impugnazione estratto di ruolo non è un’azione esperibile incondizionatamente. Per poter agire in giudizio, il contribuente deve dimostrare di avere un “interesse ad agire” che sia concreto, effettivo e attuale. Non è sufficiente lamentare la mera invalidità della notifica di una cartella passata; è necessario allegare e provare che da quella invalidità derivi un pregiudizio attuale e tangibile che richiede l’intervento del giudice per essere rimosso.

Le Motivazioni della Decisione

La Cassazione ha ritenuto che, nel caso specifico, il contribuente non avesse fornito alcuna prova di un simile pregiudizio. La sola conoscenza del debito, ottenuta tramite l’accesso all’estratto di ruolo, non costituisce di per sé un danno che giustifichi un’azione legale. Il ricorrente, infatti, non lamentava di aver subito un pignoramento, un fermo amministrativo o qualsiasi altra azione esecutiva da parte dell’Agente della Riscossione. Mancava, in altre parole, quel “vulnus” (lesione) concreto al suo patrimonio o ai suoi diritti che avrebbe reso necessario un intervento giudiziario.

L’azione del contribuente è stata quindi giudicata inammissibile “ab origine”, cioè fin dal suo inizio, perché priva di uno dei suoi presupposti essenziali. La Corte ha quindi “cassato senza rinvio” la sentenza d’appello, dichiarando inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio e chiudendo definitivamente la questione.

Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza consolida un principio fondamentale per i contribuenti e i loro difensori. L’impugnazione estratto di ruolo non può essere utilizzata come uno strumento per rimettersi in termini e contestare vecchie pretese tributarie in assenza di un pericolo imminente. Per poter accedere alla tutela giurisdizionale attraverso questa via, è indispensabile dimostrare al giudice che l’Agente della Riscossione ha posto in essere, o sta per porre in essere, un atto pregiudizievole (come un pignoramento o un fermo) basato su una cartella la cui notifica è invalida. In assenza di tale prova, il ricorso verrà quasi certamente dichiarato inammissibile per carenza di interesse ad agire.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se si sostiene di non aver mai ricevuto la cartella di pagamento?
No. Secondo la Corte di Cassazione, l’impugnazione è ammessa solo se il contribuente dimostra di avere un interesse concreto, effettivo e attuale. Questo significa che deve provare l’esistenza di un pregiudizio reale e attuale derivante dalla mancata notifica, come l’avvio di un’azione esecutiva.

Cosa significa “interesse ad agire” nel contesto dell’impugnazione di un estratto di ruolo?
Significa la necessità di una tutela giudiziaria per far fronte a un pregiudizio tangibile e imminente. La semplice conoscenza del debito tramite l’estratto di ruolo non è sufficiente. L’interesse sussiste, ad esempio, se il contribuente sta subendo un pignoramento, un fermo amministrativo o gli viene negato un beneficio a causa di quel debito.

Qual è stata la conseguenza della mancanza di un “interesse ad agire” nel caso esaminato?
La conseguenza è stata la declaratoria di inammissibilità del ricorso sin dal suo inizio. La Corte di Cassazione ha annullato la sentenza impugnata senza rinviarla a un altro giudice e ha dichiarato che l’azione non poteva essere proposta, chiudendo definitivamente la controversia.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 8266 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 8266 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 28/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 21339/2021 R.G. proposto da :

COGNOME, elettivamente domiciliato in Milano, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE, e quindi domiciliato ‘ex lege’ in ROMA INDIRIZZO presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (NUMERO_DOCUMENTO) che la rappresenta e difende

avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. della LOMBARDIA-MILANOSEZ.DIST. BRESCIA n. 413/2021 depositata il 26/01/2021. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 30/01/2025

dal Consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

1. In punto di fatto, dalla sentenza epigrafata si apprende quanto segue

Il signor NOME COGNOME propone ricorso in data 9/4/19 contro l’estratto di ruolo ottenuto il 15/2/19, grazie al quale avrebbe saputo cosi sostiene – dell’esistenza a suo carico di 18 cartelle di pagamento che non gli sarebbero state mai notificate: di queste ultime, eccepisce l’ormai maturata prescrizione quinquennale, e comunque la decadenza dall’azione esecutiva della Amministrazione per la mancata tempestiva notifica delle cartelle stesse, oltre al difetto di prova del contenuto delle cartelle e del collegamento fra le stesse e le rispettive relazioni di notifica.
La Commissione Provinciale fa alcune premesse sulla impugnabilità dell’estratto di ruolo, “sdoganata” dalla giurisprudenza di legittimità ma solo come veicolo per impugnare cartelle esattoriali non (o scorrettamente) notificate , e passa a valutare la regolarità della notificazione delle 18 cartelle di cui si tratta, opposta da parte resistente, salva comunque l’implicita declaratoria di carenza di giurisdizione in relazione a quella contrassegnata con il n. … 126000, in quanto relativa a contributi previdenziali.
All’esito della disamina, ritiene che l’Ufficio abbia documentato l’avvenuta notificazione delle cartelle, e rigetta nella loro genericità le dichiarazioni di disconoscimento formulate dal ricorrente, con l’ulteriore osservazione che – dagli atti di causa proposti da parte resistente risultava che già in data 11/512018 il Kaneklin si era presentato all’Ufficio di Crema chiedendo istruzioni per la massima rateazione possibile per le cartelle emesse tra il 2010 e il 2017, comprese dunque quelle oggi “impugnate”, ed ancora prima – in data 18/8/2015 – aveva chiesto – ed ottenuto – la rateizzazione delle stesse con decorrenza 7/9/2015 (salvo poi glissare elegantemente su qualunque pagamento, e ripresentarsi nel febbraio 2019 per venire “casualmente” a sapere che da quasi 10 anni
pendevano a suo carico numerose cartelle non pagate, senza che nessuno avesse peraltro mai tentato di portarle in esecuzione … ).

Sulla base di quanto sopra, il Giudice Provinciale dichiara dunque inammissibile il ricorso introduttivo .

Proponeva appello il contribuente, rigettato dalla CTR della Lombardia, con la sentenza epigrafata, sulla base della seguente motivazione:

Questa Commissione ritiene preliminarmente di sgombrare il campo da ogni problematica di prescrizione – si intende, maturata dopo la notifica delle cartelle dal momento che è del tutto infondata la tesi del termine quinquennale: si tratta di una affermazione difensiva molto in voga , ma che -salvo che per i tributi comunali – non trova alcun aggancio normativa per le imposte erariali, per le quali non può che valere – in mancanza di esplicita diversa regolamentazione – il termine ordinario (decennale).
Il disconoscimento della corrispondenza tra fotocopia prodotta in giudizio e documento originale (anch’esso, un must delle opposizioni seriali di non-pagatori incalliti, ndr) si schianta invece contro l risultati ormai raggiunti anche dalla giurisprudenza di legittimità che non consente che ci si limiti ad un semplice generico disconoscimento, ma pretende, con interpretazione realistica della problematica, l’indicazione specifica degli aspetti “per i quali si assume che (la fotocopia) differisca dall’originale”, con l’ulteriore possibilità per il giudice di ricorrere ad elementi anche presuntivi che garantiscano detta corrispondenza : e questa Commissione ritiene – in assoluta tranquillità – di poterlo fare nel caso di specie, con la presa d’atto e la condivisione argomentativa di quanto opposto dalla Amministrazione resistente in ordine alla avvenuta notificazione delle cartelle stesse (la cui mancata tempestiva impugnazione – giova aggiungerlo – esclude radicalmente l’ingresso ad ogni diversa questione “a monte”, ivi compresa la eventuale decadenza della pretesa impositiva, e persino la fondatezza nel merito di quest’ultima).
Come si ribadisce, e grazie alle fotocopie che non danno alcuna suggestione di avvenuta manipolazione , ci sono prove ragionevoli per ritenere correttamente notificate le cartelle di cui ci si sta occupando.

Ma vi è di più: si deve concludere – con il giudice di primo grado per la ribadita affermazione della inammissibilità del ricorso introduttivo, dovendosi riconoscere che l’accesso e la richiesta dell’estratto di ruolo del

febbraio 2019 abbiano costituito il pretesto formale per riprendersi un “termine per impugnare”: quest’ultimo era invece ormai decorso da quando la – si ribadisce -piena conoscenza delle cartelle esattoriali aveva costituito il presupposto indefettibile per la richiesta di pagamento rateale .

Propone ricorso per cassazione il contribuente con dieci motivi; resiste l’Agenzia delle entrate -Riscossione con controricorso.

Considerato che:

Primo motivo: ‘ Ex art. 360, comma 1, n. 4, per nullità della sentenza per avere la Commissione territoriale ritenuto notificati gli avvisi di addebito, nonostante gli Enti non avessero provato la notifica e la medesima Commissione non abbia rilevato tale preliminare ed assorbente omissione. Inesistenza delle notifiche’.

1.1. ‘L’Ente non ha assolto al proprio onere, esso, infatti, non ha depositato alcun documento di prova che suffragasse il perfezionamento delle notifiche delle cartelle di pagamento sopra indicate. La mancata produzione dei referti di notifica e/o degli avvisi di ricevimento comporta, non la mera nullità, ma l’inesistenza della notificazione e dell’atto’.

Secondo motivo: ‘ Ex art. 360, comma 1°, n. 3 cod. poc. civ. per violazione e falsa applicazione dell’art. 2697 cod. civ. Inesistenza delle notifiche’.

2.1. Il motivo è formulato in termini sostanzialmente coincidenti – finanche alla lettera – al precedente.

Terzo motivo: ‘ Ex art. 360, 1° comma, n. 3, cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione dell’art. 112 cod. proc. civ., dell’art. 2702 cod. civ. e degli arti. 214, 215 e 216 cod. proc. civ., in relazione al tempestivo disconoscimento sull’autenticità delle scritture e delle sottoscrizioni poste sui referti di notifica’.

3.1. ‘Emerge ‘per tabulas’ dalle carte processuali ce il contribuente abbia, tempestivamente ed espressamente, disconosciuto ex art. 214 e art. 215, comma 1, n. 2, cod. proc. civ.

(oltre che ex art. 2719 cod. civ.) le scritture e le sottoscrizioni poste sulle relate di notifica, prodotte in fotocopia dall’Ente, in ordine alle cartelle di pagamento’.

Quarto motivo: ‘ Ex art. 360, 1° comma, n. 4, cod. proc. civ. per omessa pronuncia in relazione al disconoscimento ex artt. 214, 215, 216 cod. proc. civ. sull’autenticità delle scritture e delle sottoscrizioni poste sui referti di notifica prodotti in fotocopia da ADER e al mancato procedimento di verificazione ad istanza di ADER’.

4.1. ‘La CTR ha omesso la pronuncia sullo specifico disconoscimento effettuato dalla contribuente’.

Quinto motivo: ‘ Ex art 360, comma 1 n. 3, per violazione e falsa applicazione di legge n. 53/1994 ex art. 3- bis in relazione alle notifiche effettuate via PEC dall’AdeR. Inesistenza delle notifiche’.

5.1. ‘Nel caso di specie, dai documenti versati in atti e trascritti in ‘Premessa’ è emerso il fatto storico inconfutabile che le cartelle di pagamento, sono stati inviati da indirizzi PEC non inseriti (contenuti/registrati) nel pubblico registro IPA’.

Sesto motivo: ‘ Ex art 360, comma 1, n. 4, per nullità della sentenza in relazione alla inesistenza delle notifiche effettuate via PEC dall’ADER da indirizzi non inseriti nel pubblico elenco IPA. Inesistenza delle notifiche’.

6.1. Il motivo replica – pressoché alla lettera – il precedente.

Settimo motivo: ‘ Ex art. 360, comma 1, n. 4, per nullità della sentenza per avere la CTR ritenuto notificata la cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA nonostante l’Ente non avesse provato la notifica e la medesima CTR non abbia rilevato tale preliminare ed assorbente omissione’.

7.1. ‘L’estratto di ruolo riporta la data del 14/12/2016, come asserita data di notifica della cartella di pagamento’. ‘L’ADER ha depositato un referto di notifica – tramite messo notificatore – con il

numero della cartella abraso e con asserita data del 23.05.16. L’Ente ha, altresì, depositato ulteriore documentazione e, in ultimo, la fotocopia della busta attestante il mancato recapito per compiuta giacenza con asserita data dell’8 luglio 2016. La grave anomalia e l’evidente irregolarità riscontrabili nella documentazione prodotta sono tali da renderla inidonea a dimostrare l’avvenuta notifica’.

Ottavo motivo: ‘ Ex art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione dell’art. 60, comma 1, lett. e), dpr 600173, nella parte in cui la sentenza ha ritenuto correttamente notificate le cartelle di pagamento n. NUMERO_CARTA e n.NUMERO_CARTA secondo il rito degli irreperibili assoluti’.

8.1. ‘C ome risulta dalla relata di notificazione ritrascritta nelle premesse per specificità, il messo notificatore ha attestato: (Sub 8) <> e (Sub 9) <>, senza ulteriori attività svolte nelle immediatezze della notificazione’.

Nono motivo: ‘ Ex art. 360, 1° comma, n. 3, cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione dell’art. 2944 cod. civ. in relazione al fatto che la domanda di rateazione e/o di definizione agevolata dei carichi iscritti a ruolo non risultano atti idonei a interrompere la prescrizione’.

9.1. ‘In corso di causa, il ricorrente ha disconosciuto ex artt. 214, 215 e 216 cod. proc. civ. l’autenticità delle scritture e delle sottoscrizioni poste sui referti di notifica’. ‘Le notifiche e gli atti, pertanto, sono inesistenti’. ‘Un atto inesistente non è mai suscettibile di sanatoria. L’istanza di rateazione (e anche l’adesione agevolata), pertanto, non può (non possono) sanare in alcun modo degli atti inesistenti’. ‘Inoltre, sempre erroneamente sia la Commissione provinciale che quella regionale, hanno ritenuto che la domanda di rateazione e di definizione agevolata (trascritte in
premessa e allegate come doc.2 – Sub 19 e Sub 20) effettuate dal ricorrente possano provare e configurare atti interruttivi della prescrizione’.

Decimo motivo: ‘ Ex art. 360 comma 1, n. 4 per mancanza della motivazione perché non contiene né l’indicazione dei motivi specifici per cui ritiene corretta la decisione di primo grado che conferma, né una valutazione specifica dei motivi di appello’.

10.1. ‘ La motivazione della sentenza impugnata è meramente apparente perché omette qualunque valutazione critica delle emergenze processuali, indicando come motivi della decisione adottata delle mere affermazioni apodittiche ‘. ‘In particolare tale decisione appare non esaminare compiutamente i motivi dell’appello ‘.

L’esame dei motivi innanzi riassunti rimane assorbito dall’originaria improponibilità dell’impugnazione del contribuente avverso l’estratto di ruolo, ragion per cui la sentenza impugnata deve essere cassata senza rinvio ed il ricorso introduttivo del giudizio deve essere dichiarato inammissibile.

In proposito, va rammentato che, giusta Sez. U, n. 26283 del 06/09/2022, Rv. 665660 -01, ‘in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 -bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura ‘dinamica’ che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo
tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio’.

Va rammentato poi che C. cost. n. 190 del 2023 ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 4 -bis, DPR n. 602 del 1973, così come modificato dall’art. 3 -bis d.l. n. 146 del 2021, conv. in l. n. 215 del 2021, sollevate in riferimento agli artt. 3, 24, 77, 111, 113 e 117 Cost.

Il contribuente non rende conto di un interesse concreto, effettivo e soprattutto attuale: infatti, l’allegato pagamento ha determinato la definitiva estinzione per adempimento dell’obbligazione tributaria, ragion per cui -proprio come dalla medesima rilevato -alcun ulteriore pregiudizio potrebbe mai attingerla, men che meno ‘in executivis’.

Talché, in definitiva, agli effetti di Sez. U, n. 26283 del 2022, il contribuente, che dichiara di aver impugnato gli estratti di ruolo a seguito di accesso presso l’agente della riscossione, obiettivamente non allega l’esistenza di un interesse, in allora, ad impugnare e, odiernamente, a coltivare l’impugnazione mediante la proposizione del ricorso per cassazione che ne occupa.

Ciò determina ‘ex se’ ed ‘ab origine’ l’inammissibilità dell’azione impugnatoria, sostenuta sino in cassazione, ai sensi del citato art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973.

Ne consegue, come anticipavasi, la cassazione della sentenza impugnata senza rinvio: invero, questa Suprema Corte, pronunciando su ricorso ai sensi dell’art. 382, comma 3, secondo periodo, cod. proc. civ., deve dichiarare inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio, perché la causa non poteva essere proposta .

Ai sensi dell’art. 385, comma 2, cod. proc. civ., occorre provvedere in ordine alle spese dell’intero processo.

Valutato l’esito complessivo della lite, sussistono giusti motivi per la compensazione integrale delle spese dei due gradi di merito.

Identicamente per il presente grado di legittimità, in ragione, come visto, del solo recente assestamento della giurisprudenza.

Stante l’assorbente rilievo, rispetto al ricorso, dell’originaria improponibilità dell’impugnazione dell’estratto di ruolo, nulla è a statuirsi agli effetti dell’art. 13 comma 1 -quater d.P.R. n. 115 del 2002.

P.Q.M.

Pronunciando su ricorso, cassa senza rinvio la sentenza impugnata perché la causa non poteva essere proposta e, per l’effetto, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio.

Compensa tra le parti le spese relative a tutti i gradi di giudizio.

Così deciso a Roma, lì 30 gennaio 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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