Impugnazione estratto di ruolo: quando è ammessa?

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 28837/2025, ha dichiarato inammissibile il ricorso di un contribuente contro un estratto di ruolo. La decisione si fonda sulla recente normativa che limita l’impugnazione estratto di ruolo ai soli casi in cui il debitore dimostri un pregiudizio specifico e concreto, come l’esclusione da appalti pubblici. Poiché il contribuente non ha fornito tale prova, l’azione è stata ritenuta inammissibile fin dall’origine, portando alla cassazione senza rinvio della sentenza d’appello.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione Conferma i Nuovi Limiti

L’impugnazione estratto di ruolo è da tempo un tema dibattuto nel diritto tributario. Un recente intervento legislativo ha cambiato le carte in tavola, limitando drasticamente le possibilità per i contribuenti. Con l’ordinanza n. 28837/2025, la Corte di Cassazione ribadisce la portata di questa nuova disciplina, chiarendo quando un ricorso può essere considerato ammissibile e quando, invece, è destinato a essere respinto senza nemmeno un esame nel merito.

I Fatti di Causa

Il caso nasce dall’azione di un contribuente che impugnava un estratto di ruolo relativo a due cartelle esattoriali, sostenendo di non averle mai ricevute e che la pretesa creditoria fosse inesistente. In primo grado, il suo ricorso veniva rigettato. In appello, invece, la Commissione Tributaria Regionale accoglieva le sue ragioni, dichiarando la nullità delle notifiche.

Contro questa decisione, l’Agenzia delle Entrate – Riscossione ha proposto ricorso per Cassazione. Il contribuente, dal canto suo, non si è costituito in giudizio per difendersi.

L’Impugnazione Estratto di Ruolo e la Riforma Legislativa

Il punto cruciale della vicenda non riguarda la validità o meno delle notifiche, ma una questione preliminare: l’ammissibilità stessa del ricorso originario. La Corte di Cassazione ha infatti rilevato d’ufficio una novità legislativa fondamentale, introdotta con l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021.

Questa norma ha modificato l’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973, stabilendo che l’estratto di ruolo non è di per sé un atto impugnabile. L’impugnazione diretta del ruolo o della cartella che si assume invalidamente notificata è consentita solo in casi eccezionali e tassativi. Il contribuente deve dimostrare che l’iscrizione a ruolo gli stia causando un pregiudizio concreto e attuale, come ad esempio:

* L’impossibilità di partecipare a una procedura di appalto pubblico.
* L’impossibilità di riscuotere somme dovute da soggetti pubblici.
* La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

In assenza della prova di uno di questi specifici pregiudizi, l’azione legale è considerata inammissibile per carenza di “interesse ad agire”.

L’Applicazione della Nuova Normativa ai Processi in Corso

La Corte, richiamando un consolidato orientamento delle Sezioni Unite, ha confermato che questa nuova disciplina si applica anche ai processi già pendenti al momento della sua entrata in vigore. L'”interesse ad agire” è infatti una condizione dell’azione che deve sussistere al momento della decisione. Pertanto, anche se il ricorso era stato presentato prima della riforma, il giudice è tenuto a valutarne l’ammissibilità alla luce delle nuove e più stringenti regole.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha basato la sua decisione proprio su questi principi. Ha osservato che il contribuente, nel suo ricorso iniziale, si era limitato a contestare l’esistenza del debito e la mancata notifica delle cartelle, senza però allegare né dimostrare alcun pregiudizio specifico derivante dall’iscrizione a ruolo.

Di conseguenza, il suo ricorso era inammissibile fin dall’origine (ab origine). La causa, semplicemente, non poteva essere proposta. Quando un’azione è inammissibile fin dall’inizio, il giudice non può entrare nel merito della questione. Per questo motivo, la Corte ha cassato la sentenza d’appello senza rinvio, ai sensi dell’art. 382, terzo comma, del codice di procedura civile.

In pratica, la Cassazione ha “cancellato” la decisione favorevole al contribuente ottenuta in appello, dichiarando che il processo non avrebbe mai dovuto iniziare per mancanza di uno dei suoi presupposti fondamentali.

Conclusioni

Questa ordinanza consolida un principio ormai chiaro: l’accesso alla giustizia tributaria attraverso l’impugnazione estratto di ruolo è stato significativamente ristretto. I contribuenti non possono più utilizzare questo strumento per contestare genericamente un debito di cui sono venuti a conoscenza in modo informale. Per poter agire in giudizio è indispensabile dimostrare, con prove concrete, di subire uno dei pregiudizi specificamente elencati dalla legge. In caso contrario, il ricorso verrà dichiarato inammissibile, con conseguente spreco di tempo e risorse. Resta comunque salva la possibilità per il contribuente di impugnare l’atto successivo che gli verrà notificato, come un’intimazione di pagamento o un pignoramento, facendo valere in quella sede i vizi della cartella originaria.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. Secondo la nuova normativa, l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume non notificata possono essere impugnati direttamente solo se il debitore dimostra che dall’iscrizione a ruolo derivi un pregiudizio specifico, come l’impossibilità di partecipare ad appalti pubblici o di riscuotere crediti dalla P.A.

La nuova legge sui limiti all’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione ha confermato che la disposizione si applica anche ai processi pendenti, poiché incide sulla condizione dell'”interesse ad agire”, che deve sussistere fino al momento della decisione della causa.

Cosa deve dimostrare il contribuente per poter impugnare un ruolo o una cartella non notificata?
Il contribuente deve dimostrare di subire un pregiudizio specifico e attuale a causa dell’iscrizione a ruolo. La legge elenca casi tassativi, come il pregiudizio per la partecipazione a procedure di appalto, per la riscossione di somme dovute da soggetti pubblici o per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 28837 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 28837 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 31/10/2025

Estratto di ruolo notifica cartelle di pagamento

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 24655/2022 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato

– ricorrente –

contro

SAPONE NOME

– intimato –

avverso la sentenza della COMM. TRIB. REG. CAMPANIA, n. 2586/2022, depositata il 15/03/2022; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 22

ottobre 2025 dal consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

COGNOME NOME impugnava davanti alla C.t.p. di Caserta l’estratto di ruolo relativo a due cartelle esattoriali, lamentando il difetto di notifica di queste ultime e l’ines istenza della relativa pretesa.

La C.t.p. rigettava il ricorso rilevando che le cartelle di pagamento erano state validamente notificate.

Il Contribuente impugnava la sentenza e la Ct.r. del Lazio accoglieva l’appello rilevando la nullità RAGIONE_SOCIALE notifiche.

Avverso la sentenza di cui all’epigrafe, l’RAGIONE_SOCIALE propone ricorso per cassazione nei confronti del contribuente che non ha svolto alcuna attività difensiva.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo l’RAGIONE_SOCIALE denuncia, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ. violazione e falsa applicazione dell’art. 26 d.P.R. 2 settembre 1972, n. 1973, nonchè dell’art. 3 -bis della legge 53/1994.

L’Ufficio censura la sentenza ritenendola errata laddove ha dichiarato la nullità della notifica RAGIONE_SOCIALE due cartelle, in quanto provenienti da indirizzo di posta elettronica certificata dell’Ente di esenzione non presente nei pubblici registri; osserva che per la notifica degli atti impositivi tributari l’unico parametro normativo è costituito dalla disposizione di cui al citato art. 26, comma 2, d.P.R. n. 602 del 1973; norma, quest’ultima, che nulla prevede con riferimento all’indirizzo pec dal quale l’uff icio può effettuare la notifica.
Con il secondo motivo denuncia, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ. violazione e/o falsa applicazione dell’art, 156, terzo comma 3, cod. proc. civ.

Censura la sentenza per aver dichiarato la nullità RAGIONE_SOCIALE due cartelle escludendo che, nella fattispecie, potesse operare la sanatoria di cui agli art. 156, comma 3, cod. proc. civ..

Deve rilevarsi di ufficio l’originaria inammissibilità del ricorso avverso estratto di ruolo

3.1. Sulla questione è intervenuto il legislatore il quale, con l’art. 3bis d.l. 21 ottobre 2021 n. 146, ha inserito in sede di conversione di cui alla legge 17 dicembre 2021 n. 215, così novellando l’art. 12 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602, il comma 4bis , ed ha stabilito non soltanto che «l’estratto di ruolo non è impugnabile», ma anche che «il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. n. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione». La disposizione, da ultimo, è stata modificata dall’art. 12, comma 1, d.lgs. 29 luglio 2024, n. 110 che ha ampliato le ipotesi di immediata giustiziabilità del ruolo.
3.2. La Corte, a Sezioni unite, (Cass. Sez. U., 06/09/2022, n.26283) ha affermato i seguenti principi di diritto ai quali deve darsi continuità:

l’art. 3bis d.l. 146 del 2021 si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata;

-sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104,

113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione;

l’art. 12, comma 4-bis, d.P.R. n. 602 del 1973, selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura dinamica che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito, attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità, mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio.
Proprio perché la tutela riguarda atti invalidamente notificati o non notificati, e quindi inefficaci, è ultronea la ricerca di un termine al quale ancorare il dies a quo per l’impugnazione.

3.3. I principi espressi hanno trovato conferma anche nell’ intervento della Corte Costituzionale, che ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate in tema, con sentenza n. 190 del 17 ottobre 2023, ed ha evidenziato come la norma impugnata innalzi la soglia del bisogno di tutela giurisdizionale dei contribuenti ai fini della impugnazione diretta del ruolo e della cartella (Cfr. Cass. Sez. U 07/05/2024, n. 12459).

3.4. I casi previsti dalla nuova disciplina sono tassativi e, pertanto, insuscettibili di interpretazione e applicazione analogica o anche semplicemente estensiva. Si è precisato, del resto, che il potere cautelare di cui è fornito il giudice tributario e quello ordinario, anche

dell’esecuzione, evita il rischio che si creino zone non coperte dalla tutela giurisdizionale stessa; infatti, anche laddove la notificazione della cartella esattoriale o dell’intimazione di pagamento sia stata omessa o sia invalida, vi è sempre un giudice che può pronunciarsi sulle doglianze avanzate dal contribuente che impugni l’atto successivo, pur se esecutivo, o alternativo all’esecuzione (Cass. 21/07/2025, n. 20350).

4. In conclusione -in assenza di allegazione di iniziative dell’Ufficio tendenti alla riscossione RAGIONE_SOCIALE cartelle di pagamento oggetto dell’iscrizione a ruolo, e poiché il contribuente non ha allegato alcun pregiudizio nei termini tratteggiati dall’art. 12, comma 4bis d.P.R. n. 602 del 1973 -il ricorso va deciso ai sensi dell’art. 382, terzo comma, cod. proc. civ. stante l’inammissibilità ex se e ab origine dell’azione impugnatoria, esperita con il ricorso introduttivo del giudizio, perché la causa non poteva essere proposta e la sentenza impugnata va cassata senza rinvio.
Il sopravvenuto intervento normativo ed il rilievo di ufficio della questione giustificano l’integrale compensazione RAGIONE_SOCIALE spese dell’intero giudizio.

P.Q.M.

La Corte, cassa senza rinvio la sentenza impugnata e dichiara inammissibile il ricorso originario; compensa tra le parti le spese dei gradi di merito e del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 22 ottobre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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