Impugnazione estratto di ruolo: l'interesse ad agire

Un contribuente ha contestato un estratto di ruolo relativo a diverse cartelle di pagamento. La Corte di Cassazione, applicando una nuova normativa (ius superveniens), ha dichiarato il ricorso iniziale inammissibile. La decisione si fonda sulla mancanza di un “interesse ad agire” concreto da parte del contribuente, poiché l’ente della riscossione non aveva ancora avviato alcuna azione esecutiva. La sentenza chiarisce che la semplice conoscenza di un’iscrizione a ruolo tramite estratto non è sufficiente per avviare un’azione legale, se non si dimostra un pregiudizio attuale e concreto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione Sancisce l’Inammissibilità senza Interesse ad Agire

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta da tempo un tema dibattuto nella giurisprudenza tributaria. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti decisivi, stabilendo che non è possibile agire in giudizio contro un estratto di ruolo se non si dimostra un interesse concreto e attuale. Questa pronuncia, basata su un recente intervento normativo, modifica profondamente le strategie difensive dei contribuenti, limitando l’accesso alla tutela giurisdizionale ai soli casi in cui esista un pregiudizio effettivo.

I Fatti del Caso: La Controversia Fiscale

La vicenda trae origine dall’azione di un contribuente che ha impugnato un estratto di ruolo relativo a sette cartelle di pagamento e a un avviso di accertamento. Il contribuente lamentava l’inesistenza o la nullità della notifica degli atti presupposti. In primo grado, la Commissione Tributaria Provinciale accoglieva parzialmente il ricorso, limitatamente all’avviso di accertamento di cui non era stata provata la notifica.

Il Percorso Giudiziario: Dai Giudici di Merito alla Cassazione

Successivamente, sia il contribuente che l’Ente della Riscossione hanno proposto appello. La Commissione Tributaria Regionale ha accolto parzialmente l’appello del contribuente, dichiarando prescritta una delle cartelle di pagamento, e ha respinto l’appello incidentale dell’Ente. Quest’ultimo ha quindi deciso di ricorrere in Cassazione, sollevando diverse questioni di diritto, tra cui la violazione delle norme sulla prescrizione e l’omessa pronuncia su alcuni motivi di appello.

L’impugnazione estratto di ruolo e l’intervento delle Sezioni Unite

Il cuore della questione è stato risolto dalla Suprema Corte non tanto esaminando i singoli motivi di ricorso, quanto applicando un principio fondamentale del processo: l’interesse ad agire. La Corte ha richiamato l’orientamento delle Sezioni Unite, consolidato a seguito di un importante intervento legislativo.

La Svolta Normativa: Lo “Ius Superveniens”

La controversia è stata decisa alla luce dell’art. 12, comma 4-bis, del D.P.R. n. 602 del 1973, introdotto nel 2021. Questa norma, considerata come ius superveniens (diritto sopravvenuto), ha limitato i casi in cui è ammessa l’impugnazione estratto di ruolo. La nuova disposizione ha chiarito che l’azione è possibile solo se il contribuente dimostra che dall’iscrizione a ruolo deriva un pregiudizio concreto, non essendo sufficiente la mera conoscenza del debito.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha osservato che la nuova normativa ha plasmato la condizione dell’interesse ad agire, che deve sussistere fino al momento della decisione. Nel caso specifico, il contribuente aveva impugnato l’estratto di ruolo senza che l’Ente della Riscossione avesse notificato alcun atto successivo (come un preavviso di fermo o un’ipoteca) né avviato alcuna procedura esecutiva. Mancava, quindi, un pregiudizio attuale e concreto che giustificasse il ricorso al giudice.

L’Inammissibilità per Carenza di Interesse ad Agire

Di conseguenza, la Corte ha dichiarato d’ufficio l’inammissibilità del ricorso originario del contribuente. Poiché l’azione non avrebbe dovuto essere iniziata, la sentenza impugnata è stata cassata senza rinvio, ai sensi dell’art. 382, comma 3, c.p.c. Questo significa che la Corte ha chiuso definitivamente la controversia, stabilendo che la domanda del contribuente non poteva essere esaminata nel merito sin dall’inizio.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Decisione

La decisione ha importanti conseguenze pratiche. I contribuenti non possono più utilizzare l’impugnazione estratto di ruolo come strumento per una verifica generalizzata della propria posizione debitoria in assenza di una minaccia esecutiva concreta. Per poter agire in giudizio, è necessario dimostrare di subire un danno specifico e attuale a causa dell’iscrizione a ruolo, come ad esempio l’impossibilità di partecipare a gare pubbliche o di ottenere certificazioni. La Corte ha inoltre disposto la compensazione integrale delle spese legali di tutti i gradi di giudizio, tenendo conto proprio della modifica normativa e giurisprudenziale intervenuta nel corso della causa.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. Secondo la recente normativa e l’interpretazione della Corte di Cassazione, l’impugnazione dell’estratto di ruolo è ammessa solo se il contribuente dimostra di avere un interesse ad agire concreto e attuale, ovvero di subire un pregiudizio specifico dall’iscrizione a ruolo, che vada oltre la semplice conoscenza del debito.

Cosa significa “interesse ad agire” nel contesto dell’impugnazione dell’estratto di ruolo?
Significa che il contribuente deve provare che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un danno effettivo. Non basta affermare che la cartella originaria non è stata notificata. È necessario che l’ente della riscossione abbia avviato un’azione esecutiva o che l’iscrizione a ruolo impedisca al contribuente di compiere determinate attività (es. partecipare a una gara d’appalto).

Perché la Corte di Cassazione ha cassato la sentenza senza rinvio e compensato le spese?
La Corte ha cassato la sentenza senza rinvio perché ha rilevato un difetto originario nell’azione del contribuente (la mancanza di interesse ad agire), rendendo superflua ogni ulteriore valutazione di merito. Ha compensato le spese legali tra le parti a causa del cambiamento normativo e giurisprudenziale (ius superveniens) avvenuto durante il processo, che ha modificato le regole sull’ammissibilità del ricorso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 33864 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 33864 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 22/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 16510/2020 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO . (NUMERO_DOCUMENTO) che la rappresenta e difende;

-ricorrente-

contro

CONTI NOME , elettivamente domiciliato in MILANO INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME COGNOME (CODICE_FISCALE;

-controricorrente-

avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. MILANO n. 3957/2019 depositata il 14/10/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 04/12/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

RILEVATO CHE

NOME COGNOME COGNOME ha impugnato l’estratto di ruolo relativo a sette cartelle di pagamento e ad un avviso di

accertamento esecutivo, lamentando l’inesistenza o la nullità della notifica degli atti, davanti alla Commissione Tributaria Provinciale (CTP) di Lecco che ha accolto il ricorso limitatamente all’avviso di accertamento, del quale non si era data prova della notifica.

Il contribuente ha proposto appello e l’Ente della riscossione ha proposto appello incidentale davanti alla Commissione Tributaria Regionale (CTR) della Lombardia che, con la sentenza in epigrafe, ha respinto l’appello incidentale e ha accolto quello principale limitatamente alla eccezione di prescrizione della cartella di pagamento relativa ad IVA 2007.

Avverso questa sentenza ha proposto ricorso per cassazione l’Agenzia delle entrate Riscossione che si è affidata a quattro motivi.

Ha resistito con controricorso il COGNOME.

CONSIDERATO CHE

Con il primo motivo si deduce, in relazione all’art. 360 comma 1 n. 3 c.p.c., violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2946 e 2953 c.c. per aver la CTR ritenuti prescritti i crediti IVA portati dalla cartella di pagamento e relativi al 2007 in quanto assoggettati a prescrizione quinquennale.

Con il secondo motivo si deduce, in relazione all’art. 360 comma 1 n. 3 c.p.c., violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2943 e 2946 c.c. per non aver la CTR rilevato l’interruzione del termine di prescrizione in relazione alla cartella di pagamento relativa ad IVA 2007 determinata dal preavviso di fermo del 10.3.2016.

Con il terzo motivo si deduce, in relazione all’art. 360 comma 1 n. 4 c.p.c., nullità della sentenza per violazione dell’art. 112 c.p.c. per non aver la CTR esaminato, nemmeno

implicitamente, il motivo di appello incidentale dell’Agenzia relativa alla ritualità della notifica dell’avviso di accertamento.

Con il quarto motivo si deduce, in relazione all’art. 360 comma 1 n. 5 c.p.c., omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti in ordine all’avvenuta notificazione dell’avviso di accertamento.

Secondo le Sezioni Unite di questa Corte, in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio (Cass. sez. un. n. 26283 del 2022).
5.1. Si è altresì osservato che i limiti alla impugnabilità della cartella di pagamento, che si assuma invalidamente notificata e conosciuta solo attraverso la notificazione dell’estratto di ruolo, previsti dal comma 4-bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, inserito dall’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, conv. con modif. dalla l. n. 215 del 2021, non comportano un difetto di tutela per il contribuente, grazie al riconoscimento di una sua tutela più ampia nella fase esecutiva e tenuto conto che, come affermato dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 190 del 2023, i rimedi ad un eventuale vulnus richiedono un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore (Cass. n. 12459 del 2024).

5.2. Quindi, i n assenza di iniziative dell’Ufficio tendenti alla riscossione delle cartelle di pagamento oggetto dell’iscrizione a ruolo e in difetto di prova da parte della contribuente di un interesse ad agire, deve dichiararsi, ai sensi dell’art. 382, comma 3, secondo periodo, c.p.c., l’inammissibilità del ricorso iniziale perché l’azione non poteva essere iniziata (Cass. n. 11473 del 2024).

5.3. Non si è formato alcun il giudicato sulla ricorrenza di un interesse ad agire, trattandosi di questione, rilevabile d’ufficio, su cui i giudici di merito non si sono pronunciati, non essendo sufficiente a impedire la rilevabilità d’ufficio un giudicato implicito, essendo necessario un giudicato interno espresso sulla questione (Cass. n. 4448 del 2023).

5.4. Conclusivamente, pronunziando sul ricorso, deve dichiararsi l’inammissibilità del ricorso iniziale del contribuente perché l’azione non poteva essere iniziata, cassando così la sentenza impugnata ai sensi dell’art. 382, comma 3, secondo periodo, c.p.c.

Sussistono i presupposti per la compensazione integrale delle spese, in ragione dello ius superveniens e della sopravvenuta interpretazione nomofilattica dell’art. 12, comma 4 -bis, D.P.R. n. 602 del 1973 (Cass. n. 25639 del 2024).

p.q.m.

pronunziando sul ricorso, dichiara l’inammissibilità del ricorso iniziale del contribuente e cassa senza rinvio la sentenza impugnata.

compensa le spese del giudizio di merito e di quello di legittimità.

Così deciso in Roma, il 04/12/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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