Impugnazione estratto di ruolo: l'interesse ad agire

Una contribuente ha contestato alcuni debiti fiscali tramite l’impugnazione di un estratto di ruolo, sostenendo di non aver mai ricevuto le relative cartelle di pagamento. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha dichiarato il ricorso inammissibile. La decisione si fonda sulla mancanza di prova dell'”interesse ad agire”, un requisito fondamentale per avviare un’azione legale. Secondo i giudici, non è sufficiente la mancata notifica della cartella per giustificare l’impugnazione dell’estratto di ruolo; il contribuente deve dimostrare un pregiudizio concreto e attuale, come l’avvio di procedure esecutive.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando Manca l’Interesse ad Agire?

L’impugnazione estratto di ruolo è uno strumento a disposizione del contribuente per contestare un debito fiscale di cui è venuto a conoscenza non tramite la notifica di una cartella di pagamento, ma attraverso, appunto, il documento riepilogativo emesso dall’agente della riscossione. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: per poter agire in giudizio non basta affermare la mancata notifica della cartella, ma è necessario dimostrare un interesse concreto e attuale alla tutela, il cosiddetto “interesse ad agire”.

I Fatti di Causa

Una contribuente impugnava una serie di cartelle di pagamento relative a tributi di varia natura, sostenendo di averne appreso l’esistenza solo a seguito della richiesta di un estratto di ruolo presso l’agente della riscossione. La sua difesa si basava principalmente sulla nullità o inesistenza della notifica delle cartelle originarie e, di conseguenza, sulla prescrizione dei crediti tributari.

In primo grado, la Commissione Tributaria Provinciale respingeva il ricorso. Successivamente, la Commissione Tributaria Regionale accoglieva parzialmente l’appello della contribuente, riconoscendo la mancata notifica delle cartelle e dichiarando la prescrizione per alcuni dei debiti contestati.

Contro questa decisione, sia la contribuente (con ricorso principale) sia l’Agenzia delle Entrate – Riscossione (con ricorso incidentale) si rivolgevano alla Corte di Cassazione.

La Questione dell’Impugnazione Estratto di Ruolo e l’Interesse ad Agire

Il fulcro della decisione della Suprema Corte non riguarda il merito della prescrizione o della notifica, ma un presupposto processuale preliminare: l’ammissibilità stessa del ricorso originario. I giudici hanno richiamato un importante orientamento delle Sezioni Unite (sent. n. 26283/2022), che ha ridefinito i contorni dell’interesse ad agire nell’ambito dell’impugnazione estratto di ruolo.

Secondo tale principio, l’interesse ad agire ha una natura “dinamica”. Ciò significa che la semplice iscrizione a ruolo di un debito, in assenza di una valida notifica della cartella, non genera automaticamente il diritto del contribuente a ricorrere al giudice. Per poterlo fare, il contribuente deve dimostrare di subire un pregiudizio concreto e attuale che richieda un intervento giudiziario. In altre parole, deve provare che l’ente della riscossione ha intrapreso iniziative volte al recupero coattivo del credito o che sussiste un’altra situazione che renda indispensabile una pronuncia del giudice.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione ha applicato rigorosamente questo principio al caso di specie. Ha osservato che la contribuente non aveva fornito alcuna prova di un interesse ad agire concreto. Non erano state avviate procedure esecutive, né erano state documentate altre circostanze che giustificassero la necessità di un accertamento giudiziale negativo del debito.

Di conseguenza, i giudici hanno dichiarato che l’azione iniziale non avrebbe potuto essere proposta per carenza di questo fondamentale presupposto processuale. Ai sensi dell’art. 382, comma 3, c.p.c., la Corte ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso iniziale della contribuente, “cassando senza rinvio” la sentenza impugnata. Questa decisione ha travolto, di conseguenza, anche il ricorso incidentale presentato dall’Agenzia, anch’esso dichiarato inammissibile.

Le Conclusioni

Questa ordinanza consolida un orientamento giurisprudenziale di grande importanza pratica. Per i contribuenti, significa che l’impugnazione estratto di ruolo non è un’azione esperibile “al buio”. Prima di avviare un contenzioso basato sulla sola mancata notifica di una cartella, è cruciale verificare e poter documentare l’esistenza di un pregiudizio effettivo (es. un preavviso di fermo amministrativo, un’ipoteca, un pignoramento). In assenza di tale prova, il ricorso rischia di essere dichiarato inammissibile, con conseguente dispendio di tempo e risorse, senza che il giudice entri nemmeno nel merito della validità del debito o della sua eventuale prescrizione. La decisione sottolinea l’importanza di una valutazione strategica preliminare prima di intraprendere qualsiasi azione legale in materia tributaria.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se la cartella di pagamento non è stata notificata?
No. Secondo la Corte, la sola mancata notifica della cartella non è sufficiente a giustificare l’impugnazione dell’estratto di ruolo. È necessario che il contribuente dimostri di avere un interesse ad agire, ovvero un bisogno concreto e attuale di tutela giuridica, ad esempio perché l’ente riscossore ha iniziato atti volti alla riscossione coattiva.

Cosa significa che l’interesse ad agire ha natura “dinamica”?
Significa che l’interesse a ricorrere in giudizio non è un dato fisso e automatico, ma deve essere valutato in base alla situazione concreta e può cambiare nel tempo. Il contribuente deve dimostrare che, al momento della proposizione del ricorso, esiste un pregiudizio reale e non solo potenziale, che rende necessario l’intervento del giudice.

Cosa succede se un ricorso viene dichiarato inammissibile per mancanza di interesse ad agire?
Se il ricorso viene dichiarato inammissibile, il giudice non esamina il merito della questione (ad esempio, non valuta se il debito è prescritto o se la notifica era valida). L’azione viene rigettata per un vizio processuale preliminare, e la sentenza impugnata viene annullata senza che il processo prosegua.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 33447 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 33447 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 19/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 10507/2021 R.G. proposto da:

COGNOME NOME , elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE , domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO . (ADS80224030587) che la rappresenta e difende; -controricorrente e ricorrente incidentale- avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. ROMA n. 2919/2020 depositata il 09/10/2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 05/11/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

RILEVATO CHE

NOME COGNOME ha impugnato cartelle di pagamento affermando di esserne venuta a conoscenza soltanto in data 07.03.2017 mediante acquisizione presso il Concessionario della riscossione

degli estratti di ruolo, concernenti tributi vari, erariali e di competenza degli enti locali per svariati anni.

La contribuente, in particolare, ha eccepito la nullità e/o inesistenza delle notifiche delle cartelle di pagamento.

La Commissione Tributaria Provinciale (CTP) ha respinto il ricorso.

Con la sentenza in epigrafe la Commissione Tributaria Regionale (CTR) del Lazio ha accolto parzialmente l’appello della contribuente, ritenendo non notificate le cartelle; entrando nel merito dell’eccezione di prescrizione, ha poi ritenuto che fosse intervenuta la prescrizione di alcune delle cartelle oggetto dell’impugnazione.

Avverso questa sentenza la contribuente ha proposto ricorso per cassazione fondato su un motivo e ha depositato memoria.

Ha resistito con controricorso l’Agenzia delle entrate Riscossione che ha proposto un motivo di ricorso incidentale.

CONSIDERATO CHE

Con l’unico motivo del ricorso principale si deduce, in relazione all ‘ art. 360, comma 1, n.4, c.p.c., « violazione del l’art. 112 c.p.c. rispetto all’art. 26 del D.P.R. 602/73, da leggersi coerentemente con gli artt. 3, 10, 11, I comma, 15, 19, 20, 25, II comma, 30, 49 del D.P.R. 602/73, 1, 2, 3, 6 del D.M. 321/99, 11, 12 del D.lgs. 46/1999, nonché degli artt. 3, 22 della L. 241/90, 3, 6, V comma, 7, 8, 9, 12, VII comma, 17 della L. 212/2000, 2, III comma, del D.lgs. 472/1997, 60, VI comma, del D.P.R. 633/72 e degli artt. 3, 24, 25, 53, 97, 111 e 113 della Costituzione» .
Con il motivo di ricorso incidentale si deduce, in relazione all’art. 360 comma 1 n. 5 c.p.c., omesso esame di un fatto controverso e decisivo per il giudizio, essendosi realizzata per compiuta giacenza la notifica delle cartelle.

I ricorsi sono inammissibili.

Secondo le Sezioni Unite di questa Corte, in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio (Cass. sez. un. n. 26283 del 2022).
In assenza di iniziative dell’Ufficio tendenti alla riscossione delle cartelle di pagamento oggetto dell’iscrizione a ruolo e in difetto di prova da parte della contribuente di un interesse ad agire, deve dichiararsi, ai sensi dell’art. 382, comma 3, secondo periodo, c.p.c., l’inammissibilità del ricorso iniziale perché l’azione non poteva essere iniziata (Cass. n. 11473 del 2024); da ciò consegue anche l’i nammissibilità del ricorso incidentale.

Non si è formato alcun il giudicato interno su ll’ammissibilità del ricorso, perché i giudici di merito non si sono pronunciati sulla questione ed essendo questa rilevabile d’ufficio non è sufficiente un giudicato implicito (Cass. n. 32637 del 2019).

Sussistono i presupposti per la compensazione di tutte spese del giudizio.

p.q.m.

dichiara inammissibili i ricorsi e, ai sensi dell’art. 382, comma 3, secondo periodo, c.p.c., dichiara l’inammissibilità del ricorso iniziale della contribuente perché l’azione non poteva essere iniziata, così cassando la sentenza impugnata;

compensa interamente le spese del giudizio;

Ai sensi dell’art.13, comma 1-quater, d.P.R.n.115/2002, sussistono i presupposti processuali per il versamento, a carico della ricorrente principale , dell’ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello per il ricorso ex art.13, comma 1, se dovuto.

Roma 5 novembre 2024

Il Presidente NOME NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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