Impugnazione estratto di ruolo: l'interesse ad agire

Un contribuente ha contestato un estratto di ruolo relativo a diverse cartelle di pagamento. La Corte di Cassazione, applicando una nuova normativa (ius superveniens), ha dichiarato il ricorso originario inammissibile. La decisione si fonda sul principio del difetto di interesse ad agire, poiché il contribuente non ha dimostrato di subire un pregiudizio specifico e concreto, come richiesto dalla legge per procedere con l’impugnazione estratto di ruolo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 agosto 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammessa? La Cassazione Applica le Nuove Regole

L’impugnazione estratto di ruolo è da tempo un tema dibattuto nel contenzioso tributario. Per anni i contribuenti hanno utilizzato questo strumento per contestare crediti fiscali, spesso lamentando la mancata notifica degli atti presupposti, come le cartelle di pagamento. Tuttavia, una recente evoluzione normativa e giurisprudenziale ha drasticamente cambiato le carte in tavola. Con l’ordinanza in commento, la Corte di Cassazione ribadisce i nuovi e più stringenti limiti, fondando la sua decisione sul concetto di “interesse ad agire”.

I Fatti del Caso

Un contribuente si opponeva a un estratto di ruolo che riepilogava diverse cartelle di pagamento per imposte dovute in un arco temporale che andava dal 2003 al 2014. La controversia, dopo i primi due gradi di giudizio, giungeva dinanzi alla Corte di Cassazione, con ricorsi incrociati sia da parte dell’Agenzia delle Entrate sia del contribuente stesso, i quali sollevavano questioni relative alla regolarità delle notifiche degli atti impositivi.

Tuttavia, la Corte Suprema ha deciso di non entrare nel merito di tali questioni, sollevando d’ufficio un punto preliminare e decisivo: la carenza di interesse ad agire del contribuente.

La Decisione della Corte e l’Impatto dello Ius Superveniens

La Corte di Cassazione ha basato la sua decisione sull’art. 3-bis del D.L. n. 146 del 2021, una norma introdotta mentre il processo era ancora in corso (ius superveniens). Questa legge ha stabilito regole precise e restrittive per l’impugnazione estratto di ruolo.

Secondo la nuova disciplina, non è più sufficiente affermare di non aver ricevuto la notifica della cartella di pagamento per poter contestare l’estratto. Il contribuente deve invece dimostrare di subire un pregiudizio concreto e attuale a causa di quell’iscrizione a ruolo. La norma elenca specificamente tali pregiudizi, che includono, ad esempio, l’impossibilità di partecipare a una gara d’appalto o di riscuotere somme dovute da una pubblica amministrazione.

Poiché nel caso di specie il contribuente non aveva fornito alcuna prova di trovarsi in una di queste situazioni, la Corte ha concluso che mancava una condizione fondamentale dell’azione legale: l’interesse ad agire.

Le Motivazioni

La Corte ha spiegato che l’interesse ad agire è un requisito imprescindibile che deve sussistere in ogni stato e grado del processo. La sua assenza rende l’azione legale inammissibile fin dall’origine. La nuova legge, applicabile anche ai giudizi in corso, non fa altro che delineare il contenuto specifico di questo interesse nel contesto dell’impugnazione estratto di ruolo. In assenza di un pregiudizio qualificato, l’impugnazione è un’azione non necessaria e, quindi, inammissibile.

I giudici hanno affermato che la gravità di questo difetto processuale impedisce la formazione di un giudicato implicito sulla questione, anche se non sollevata nei gradi precedenti. Pertanto, la Corte ha potuto rilevarla d’ufficio e usarla come base per la propria decisione finale. Di conseguenza, il ricorso originario del contribuente è stato dichiarato inammissibile, e la sentenza impugnata è stata cassata senza rinvio, ponendo fine alla controversia.

Le Conclusioni

Questa ordinanza consolida un orientamento ormai chiaro: l’impugnazione estratto di ruolo non è più uno strumento di tutela generale. I contribuenti che intendono utilizzarlo devono essere pronti a dimostrare, con prove concrete, di subire uno dei pregiudizi specificamente previsti dalla legge. Non basta più la semplice affermazione di un vizio di notifica della cartella presupposta. Questa decisione sottolinea l’importanza di valutare attentamente i presupposti processuali prima di avviare un contenzioso, per evitare che l’azione venga dichiarata inammissibile per ragioni pregiudiziali, senza nemmeno arrivare alla discussione del merito della pretesa fiscale.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. Secondo la normativa vigente, l’impugnazione dell’estratto di ruolo è ammessa solo se il contribuente dimostra di subire un pregiudizio concreto e attuale, come l’impossibilità di partecipare a procedure di appalto o di riscuotere somme dovute da pubbliche amministrazioni, a causa del debito iscritto a ruolo.

Cosa significa “difetto di interesse ad agire” in questo contesto?
Significa che il contribuente non ha un bisogno effettivo e concreto di tutela giudiziaria attraverso l’impugnazione dell’estratto. Se non dimostra un danno specifico tra quelli previsti dalla legge, la sua azione legale è considerata superflua e, di conseguenza, inammissibile.

La nuova legge sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche alle cause già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione ha confermato che la nuova e più restrittiva disciplina si applica anche ai giudizi pendenti al momento della sua entrata in vigore (ius superveniens), come avvenuto nel caso esaminato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 21575 Anno 2025

Oggetto: Tributi

estratto di ruolo –

difetto di interesse rilevabilità

–

Civile Ord. Sez. 5 Num. 21575 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/07/2025

ORDINANZA

Sul ricorso iscritto al numero 31202 del ruolo generale dell’anno 2020, proposto

Agenzia delle entrate, in persona del Direttore pro tempore , domiciliata in Roma, INDIRIZZO presso l’Avvocatura Generale dello Stato che la rappresenta e difende;

– ricorrente principale –

Contro

NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’Avv.to NOME COGNOME in forza di procura speciale in calce al controricorso, elettivamente domiciliato presso lo studio del l’ Avv.to NOME COGNOME, in Roma, INDIRIZZO

-controricorrente e ricorrente incidentale –

per la cassazione della sentenza della Commissione tributaria regionale del Lazio, sezione staccata di Latina, n. 1202/19/2020, depositata in data 2 marzo 2020.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 29 maggio 2025 dal Relatore Cons. NOME COGNOME di Nocera.

RILEVATO CHE

L’Agenzia delle entrate, in persona del Direttore pro tempore , propone ricorso principale, affidato a un motivo, per la cassazione della sentenza indicata in epigrafe, con cui la Commissione tributaria regionale del Lazio, sezione staccata di Latina, previa riunione, aveva accolto parzialmente l’appello proposto da ll’Ufficio e rigettato quello proposto dalla Camera di Commercio nei confronti di NOME COGNOME avverso la sentenza n. 627/03/2018 della Commissione Tributaria Provinciale di Latina che aveva accolto parzialmente il ricorso proposto dal suddetto contribuente avverso estratto di ruolo relativo a diverse cartelle di pagamento e ad un avviso di presa in carico, portanti imposte dovute dal 2003 al 2014.
In punto di diritto, la CTR ha osservato che 1) – riformando sul punto la sentenza di primo grado- la notifica delle cartelle di pagamento (indicate ai nn. 1,2,3,5,6,7,9,10,14,15 del ricorso introduttivo) era rituale in quanto eseguita ai sensi dell’art. 26 del d.P.R. n. 602/73 senza che fosse necessario l’invio della seconda raccomandata informativa; 2) la sentenza di primo grado andava confermata con riferimento: a) alla cartella di pagamento (indicata al n. 4 del ricorso introduttivo) portante diritti camerali, in ordine alla quale, stante la notifica in data 25.2.2010, non essendo intervenuto alcun atto interruttivo, era stata rilevata l’avvenuta prescrizione quinquennale del relativo credito; b) alle cartelle di pagamento (indicate ai n.n. 8 e 17 del ricorso introduttivo), portanti tassa automobilistica, per intervenuta prescrizione triennale; c) alla cartella
(indicata al n. 11 del ricorso introduttivo) relativa all’Irpef, per il 2008, notificata in data 11.12.2013, a mani del destinatario NOME COGNOME non essendo decorso del termine di prescrizione decennale.

Resiste, con controricorso, il contribuente spiegando ricorso incidentale affidato ad un motivo.

CONSIDERATO CHE

1.Con l’unico motivo del ricorso principale, l’Agenzia delle entrate denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4 c.p.c., la nullità della sentenza impugnata per omesso esame da parte della CTR del motivo di appello relativo alla avvenuta notifica, in data 8.10.2013, dell’avviso di accertamento esecutivo prodromico all’avviso di presa in carico, compreso nell’estratto di ruolo impugnato.

Con l’unico motivo del ricorso incidentale, il contribuente denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4 c.p.c., la violazione e falsa applicazione dell’art. 60 del DPR n. 602/79 per avere la CTR ritenuto rituale la notifica delle cartelle (indicate ai nn. 1,2,3,5,6,7,9,10,14,15 del ricorso introduttivo) in quanto eseguita, ai sensi dell’art. 26 del d.P.R. n. 602/73 , senza la necessità di invio della seconda raccomandata informativa ; ciò sebbene, nell’ipotesi – come nella specie -di mancata notifica in mani proprie del destinatario, fosse necessario, ai sensi dell’art. 60 del DPR n. 60 0/73 , l’invio della raccomandata informativa, quale adempimento essenziale della notifica eseguita dai messi comunali o dai messi speciali autorizzati dall’Ufficio .
3 .All’esame de i ricorsi- principale e incidentale- va premesso il rilievo di ufficio che la presente controversia attiene all’impugnazione di un estratto di ruolo e, tramite lo stesso , all’impugnazione degli atti a d esso sotteso. Nel qual caso, vi è difetto di interesse ad agire, questione del tutto preliminare all’esame del merito del presente ricorso. L’estratto di ruolo non è, difatti, impugnabile se non nei casi elencati dall’art. 3 -bis d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, ove il ricorrente dimostri la sussistenza di un pregiudizio per la partecipazione ad una procedura di appalto, ovvero per la riscossione di somme allo stesso dovute da parte della
pubblica amministrazione ovvero, infine, per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione, casi insussistenti nel caso in esame.

4.La suddetta norma è applicabile ai giudizi in corso come affermato dal diritto vivente (Cass., Sez. U., 26283/2022; Cass., Sez. U., n. 12459/2024), sicché il contribuente ha interesse a impugnare l’estratto nei soli casi delineati dalla suddetta disciplina, benché sopravvenuta. La Corte costituzionale si è espressa sulla legittimità del citato art. 3-bis d.l. cit. ribadendo che, eventuali modifiche al sistema in esso previsto, spetterebbero ad un intervento del Legislatore e che, pertanto, le questioni di incostituzionalità relative alla non impugnabilità diretta dell’estratto di ruolo al di fuori delle ipotesi da essa previste, sono inammissibili (Corte Cost. n. 190/2023; conf. Corte cost. n. 81/2024).
5 .Posto che, pertanto, la norma citata delinea il contenuto dell’interesse ad agire in caso di impugnazione dell’estratto di ruolo in caso di cartella non notificata o invalidamente notificata, che non ricorrono le ipotesi di cui all’art. 3 -bis d.l. n. 146/2021, che non vi è interesse ad agire, che la mancanza di interesse ad agire è rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del processo (Cass. Sez. U, n. 12637/2008), il ricorrente non ha interesse ad agire in giudizio. A fronte del difetto di interesse ad agire, benché sopravvenuto all’atto della decisione, viene meno una condizione dell’azione, a rilevarsi indipendentemente dall’originaria fondatezza o meno della domanda, con rigetto della stessa (Cass., Sez. VI, 30 giugno 2020, n. 12975; Cass., Sez. I,12 novembre 2019, n. 29252), attenendo la mancanza di interesse ad agire ai vizi dei requisiti intrinseci alla domanda (Cass., Sez. U., 14 gennaio 2015, n. 475).
6.Si è, inoltre, affermato che, in caso di difetto di legittimazione ad causam , la gravità del difetto processuale comporta che ove la generale controversia sul punto sia rimasta «viva», impugnandosi la causa nel merito o per altre questioni, è impedita la formazione del giudicato implicito sulla legittimazione ad causam , anche quando la specifica eccezione sia prospettata per la prima volta in sede di giudizio di legittimità, atteso che si tratta di questione che attiene alla stessa finalità della funzione giurisdizionale (Cass., Sez. Lav., 13 ottobre 2009, n.
21703; conf. Cass., Sez. III, 14 febbraio 2012, n. 2087; Cass., Sez. VI, 22 febbraio 2012, n. 2672; Cass., Sez. VI, 15 aprile 2013, n. 9095; Cass., Sez. Lav., 14 febbraio 2014, n. 3491; Cass., Sez. VI, 5 agosto 2016, nn. 16388, 16389).

7.Diversamente, solo la formazione di un giudicato interno espresso sulla questione del difetto di legittimazione ad causam preclude la riproposizione della questione, ovvero il rilievo di ufficio della stessa (Cass., Sez. V, 31 ottobre 2017, n. 25906; Cass. sez. 6-5, n. 33384 del 2022; v. anche, Sez. U, Sentenza n. 26019 del 30/10/2008), principio questo di cui si è fatta applicazione anche nel caso di decadenza del contribuente dal diritto di agire in giudizio (Cass., Sez. V, 12 dicembre 2019, n. 32637; Cass., Sez. V, 13 settembre 2013, n. 20978; Cass. sez. 5, n. 26633 del 2024) e che deve essere, vieppiù, applicato in un caso come quello di specie, ove il giudizio, in assenza dell’interesse di agire del contribuente a impugnare l’estratto di ruolo, non poteva essere proposto per difetto di una condizione dell’azione.
8 .Pertanto, posto che: 1)la norma citata delinea il contenuto dell’interesse ad agire in caso di impugnazione dell’estratto di ruolo in caso di cartella non notificata o invalidamente notificata; 2) non ricorrono le ipotesi di cui all’art. 3bis del d.l. n. 146/2021; 3) non vi è interesse ad agire; 4)la mancanza di interesse ad agire è rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del processo (Cass. Sez. Un. n. 12637/2008); 5) nella specie, non sussiste un giudicato interno espresso sulla questione del difetto di legittimazione ad causam , deve ritenersi l’originario ricorso inammissibile per difetto di interesse ad agire.
9 . Attesa, pertanto, la pregiudizialità della questione dell’interesse ad agire rispetto ai motivi di ricorso, questa Corte deve pronunciarsi su ll’ originario ricorso cassandosi la sentenza senza rinvio, ai sensi dell’art. 382, terzo comma, cod. proc. civ. per mancanza di una condizione dell’azione e così dichiarando inammissibile l’ originario ricorso, per difetto di interesse ad agire.

10. Le spese dell’intero giudizio sono integralmente compensate tra le parti, essendo in corso di giudizio sopravvenuto lo ius superveniens e la conseguente evoluzione della giurisprudenza di legittimità.

P.Q. M.

La Corte , pronunciando sul ricorso principale e su quello incidentale, cassa senza rinvio la sentenza impugnata e dichiara inammissibile l’ originario ricorso; dichiara integralmente compensate tra le parti le spese processuali dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma il 29 maggio 2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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