Impugnazione estratto di ruolo: limiti e novità

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 15907/2025, ha stabilito che l’impugnazione dell’estratto di ruolo non è più ammissibile per contestare una cartella di pagamento non notificata, a meno che il contribuente non dimostri un pregiudizio concreto e specifico. La Corte ha applicato la nuova normativa introdotta dal D.L. 146/2021, dichiarando inammissibile il ricorso del contribuente per difetto di interesse ad agire, segnando un importante cambiamento rispetto al passato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione Fissa Nuovi e Rigidi Limiti

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha profondamente modificato le regole per l’impugnazione estratto di ruolo, stabilendo che non è più possibile utilizzarlo come strumento per contestare una cartella di pagamento mai notificata, se non in casi eccezionali. Questa decisione, applicando una recente modifica legislativa, restringe notevolmente le possibilità di difesa per i contribuenti, i quali ora devono dimostrare un pregiudizio specifico e immediato per poter agire in giudizio. Analizziamo nel dettaglio la vicenda e le importanti conclusioni della Suprema Corte.

I Fatti di Causa

La controversia trae origine da un debito tributario risalente al 1994, relativo a ritenute alla fonte non versate da una società in nome collettivo, successivamente cancellata dal registro delle imprese nel 2001. L’Agenzia della Riscossione emetteva una cartella di pagamento nei confronti della società e, successivamente, agiva nei confronti di un ex socio, ritenuto solidalmente responsabile.

Il contribuente, venuto a conoscenza del debito solo tramite la richiesta di un estratto di ruolo, decideva di impugnare tale atto dinanzi alla Commissione Tributaria Provinciale. Le sue difese si basavano su tre punti principali: la mancata notifica della cartella di pagamento originaria, la prescrizione del credito tributario e l’illegittima formazione del ruolo.

Sia il giudice di primo grado che la Commissione Tributaria Regionale in appello respingevano le richieste del contribuente. Di conseguenza, il caso giungeva all’attenzione della Corte di Cassazione.

La Svolta Normativa sull’Impugnazione Estratto di Ruolo

Il cuore della decisione della Cassazione non risiede tanto nel merito delle eccezioni sollevate (prescrizione o notifica), quanto nell’ammissibilità stessa del ricorso. La Corte ha dato atto di un fondamentale cambiamento normativo intervenuto nelle more del giudizio: l’introduzione dell’art. 12, comma 4-bis, del D.P.R. n. 602/1973, ad opera del D.L. n. 146/2021.

Questa nuova norma stabilisce testualmente che ‘L’estratto di ruolo non è impugnabile’. La legge prevede che il ruolo e la cartella di pagamento, che si assumono invalidamente notificati, possono essere oggetto di impugnazione diretta solo in casi tassativi, ovvero quando il debitore dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio concreto per:

1. La partecipazione a una procedura di appalto pubblico.
2. La riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

In assenza di una di queste condizioni, il contribuente non ha un ‘interesse ad agire’ immediato e, pertanto, il suo ricorso è inammissibile.

Le Motivazioni

La Suprema Corte ha motivato la sua decisione richiamando la giurisprudenza delle Sezioni Unite (sent. n. 26283/2022), la quale ha confermato che questa nuova e più restrittiva disciplina si applica anche ai processi già in corso al momento della sua entrata in vigore. La norma, infatti, non introduce un nuovo limite alla tutela giurisdizionale, ma piuttosto ‘specifica e concretizza’ l’interesse ad agire, una condizione dell’azione che deve sussistere al momento della decisione.

Secondo i giudici, questa limitazione è ragionevole e non viola i principi costituzionali. Essa mira a contrastare la prassi di azioni giudiziarie avviate a distanza di molto tempo dall’emissione delle cartelle, riducendo il contenzioso. L’estratto di ruolo è considerato un atto interno dell’amministrazione, di per sé non lesivo, e l’interesse del contribuente a contestare la pretesa sorge solo quando questa si manifesta con un atto che può causare un danno concreto (come un pignoramento o il diniego di una certificazione).

Nel caso specifico, il contribuente non aveva allegato né dimostrato di subire uno dei pregiudizi specificamente previsti dalla nuova legge. Di conseguenza, il suo ricorso originario è stato dichiarato inammissibile per difetto d’interesse, con la cassazione della sentenza d’appello.

Le Conclusioni

L’ordinanza segna un punto di svolta decisivo in materia di contenzioso tributario. La possibilità di utilizzare l’impugnazione estratto di ruolo come ‘grimaldello’ per scardinare vecchie pretese tributarie, basandosi sulla mancata notifica della cartella, è stata drasticamente ridimensionata. Oggi, il contribuente che scopre un debito tramite un estratto di ruolo deve attendere un atto successivo e lesivo (come un’intimazione di pagamento o un preavviso di fermo) per poter far valere le proprie ragioni, a meno che non si trovi in una delle specifiche situazioni di pregiudizio elencate dalla legge. Questo sposta l’onere sul contribuente, che deve dimostrare non solo l’invalidità della pretesa, ma prima ancora l’esistenza di un interesse qualificato, concreto e attuale alla sua impugnazione.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo per contestare una cartella di pagamento non notificata?
No. A seguito delle modifiche introdotte dal D.L. 146/2021, l’estratto di ruolo di per sé non è più un atto impugnabile.

In quali casi si può contestare una cartella di pagamento che si presume non notificata?
La contestazione è ammessa solo se il contribuente dimostra che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio concreto e attuale, come l’impossibilità di partecipare a un appalto, il blocco di pagamenti da parte di enti pubblici o la perdita di un beneficio con la P.A.

La nuova normativa che limita l’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione, richiamando una precedente sentenza delle Sezioni Unite (n. 26283/2022), ha confermato che la nuova regola si applica anche ai giudizi pendenti, in quanto va a specificare la condizione dell’interesse ad agire che deve essere valutata al momento della decisione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 15907 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 15907 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 14/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 23100/2023 R.G. proposto da : COGNOME, elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO . (NUMERO_DOCUMENTO) che la rappresenta e difende

-controricorrente-

avverso SENTENZA di CORTE DI GIUSTIZIA RAGIONE_SOCIALE II GRADO EMILIA ROMAGNA n. 478/2023 depositata il 07/04/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/03/2025 dal Consigliere COGNOME

FATTI DI CAUSA

Nei confronti di COGNOME quale socio solidalmente responsabile dei debiti della società RAGIONE_SOCIALE veniva emessa la cartella di pagamento n. 13720010050631433 con cui l’Ufficio chiedeva l’importo di € 6.205,27 per ritenute alla fonte non versate nell’anno 1994, oltre interessi pari ad € 6.938,26 dovuti dalla società cancellatasi dal registro delle imprese in data 21 febbraio 2001.

Il contribuente impugnava l’estratto di ruolo dinanzi alla CTP di Rimini, evidenziando l’omessa notifica della cartella, eccependo la prescrizione della pretesa, nonché l’errata formazione del ruolo in assenza di un valido titolo esecutivo.

La CTP di Rimini, con sentenza n. 237/2019 del 5/10/2018 depositata il 4/06/2019 non notificata, respingeva il ricorso.

Avverso tale pronuncia, il contribuente proponeva appello dinanzi alla CTR dell’Emilia -Romagna che, con sentenza n. 478/23 del 4/04/2023 depositata il 7/04/2023 non notificata, respingeva l’appello e confermava la sentenza impugnata.

Il contribuente propone ora ricorso per cassazione affidato a tre motivi.

Resiste l’Agenzia con controricorso.

Il contribuente ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso si contesta la violazione o falsa applicazione dell’art. 24 Cost., legge n. 212/2000, art. 2945 cod.

civ., in relazione all’art. 360 comma 1 n.3 cod. proc. civ., per aver

la CTR ritenuto corretto l’operato dell’Agenzia delle Entrate in ordine all’omessa notifica nei confronti dell’ex socio COGNOME NOME della cartella di pagamento emessa nei confronti della società RAGIONE_SOCIALE

Con il secondo motivo di ricorso si lamenta la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 19 D.lgs 546/1992 in relazione all’art. 360 comma 1 n. 3) c.p.c., per aver la CTR erroneamente ritenuto inammissibile, per tardività, il ricorso introduttivo di primo grado sostenendo che la cartella di pagamento avrebbe dovuto essere impugnata unitamente alle due intimazioni di pagamento. Secondo la prospettazione del ricorrente, tale affermazione sarebbe erronea in quanto l’intimazione di pagamento non è un atto autonomamente impugnabile e l’art. 19 comma 4 Dlgs 546/1992 prevede in tal senso una mera facoltà e non un obbligo a cui consegue la decadenza del diritto.
Con il terzo motivo di ricorso si contesta la violazione o falsa applicazione degli artt. 2934, 2935, 2943, 2946, 2948, 2953 cod. civ., in relazione all’art. 360 comma 2 n. 3 cod. proc. civ., per aver la CTR rigettato l’eccezione di prescrizione del credito e non applicato il termine di prescrizione quinquennale.

In premessa merita rilevare l’intempestività del seguente profilo evidenziato in memoria illustrativa testualmente come segue: ‘ Sempre PRELIMINARMENTE si chiede la cessazione della materia del contendere per il maturarsi del cd ‘silenzio -accoglimento’ ex L. n.228/2012. Infatti il ricorrente allega prova del fatto che nelle more, con raccomandata a/r del 12.6.2018, ricevuta il 15.6.2018, il sig. COGNOME inoltrava all’ADER l’istanza prevista ai sensi e per gli effetti dell’Art. 1 comma 537 e seguenti della L. 228/2012, circa la pretesa tributaria gravante sullo stesso (All. n.1), senza ricevere riscontro all’istanza da parte dell’Ente Impositore, unico legittimato, nel termine perentorio di 220 gg. In seguito a ciò, la pretesa sullo stesso gravante deve considerarsi cancellata ex lege per il
maturarsi del cd ‘silenzio -accoglimento’ e cessata la materia del contendere con condanna alla soccombenza virtuale dell’ADER ‘. Si tratta di un profilo che, riguardando fatti antecedenti alla pronuncia di secondo grado, avrebbe dovuto indefettibilmente essere veicolato in quella sede; la questione rimane in ogni caso assorbita nella declaratoria di inammissibilità per carenza di interesse dell’originario ricorso di seguito argomentata.

Viene in apice, infatti, il complesso dei principi affermati da questa Corte con riferimento all’impugnazione dell’estratto di ruolo e della cartella di pagamento asseritamente non notificata.

Come noto, questa Corte, con sentenza delle Sezioni unite del 2 ottobre 2015, n. 19704, ha chiaramente osservato che « il contribuente può impugnare la cartella di pagamento della quale a causa dell’invalidità della relativa notifica -sia venuto a conoscenza solo attraverso un estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta dal concessionario della riscossione; a ciò non osta l’ultima parte del comma 3 dell’art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, in quanto una lettura costituzionalmente orientata impone di ritenere che l’impugnabilità dell’atto precedente non notificato unitamente all’atto successivo notificato – impugnabilità prevista da tale norma – non costituisca l’unica possibilità di far valere l’invalidità della notifica di un atto del quale il contribuente sia comunque venuto legittimamente a conoscenza e quindi non escluda la possibilità di far valere l’invalidità stessa anche prima, giacché l’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale non può essere compresso, ritardato, reso più difficile o gravoso, ove non ricorra la stringente necessità di garantire diritti o interessi di pari rilievo, rispetto ai quali si ponga un concreto problema di reciproca limitazione ».
Ciò posto, nelle more del giudizio è intervenuto il D.L. 21 ottobre 2021, n. 146, conv. dalla L. 17 dicembre 2021, n. 215, che, all’art. 3bis, ha modificato l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973,

mediante l’aggiunta, a tale norma, del comma 4 -bis, che testualmente dispone: « L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione ».
La norma in questione, dunque, ha limitato l’accesso alla tutela immediata avverso il ruolo e la cartella di pagamento non notificata, configurata dalle Sezioni Unite di questa Corte come alternativa, e rimessa alla facoltà della parte, rispetto alla tutela differita prevista dall’art. 19, comma 3, ultima parte, del D.Lgs. n. 546 del 1992.

La nuova norma si applica anche ai giudizi pendenti, qual è il presente. Sul punto, sono intervenute nuovamente, di recente, le Sezioni Unite di questa Corte, le quali, con sentenza n. 26283 del 6 settembre 2022, hanno affermato il seguente principio di diritto: « In tema di riscossione a mezzo ruolo, il d.l. n. 146 del 21 ottobre 2021, art. 3-bis, inserito in sede di conversione dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando il d.P.R. n. 602 del 1973, art. 12, è stato inserito il comma 4- bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità
costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione ». La disciplina in questione – specificano le SS.UU. – non è difatti irragionevole, né arbitraria. Essa asseconda non soltanto l’esigenza di contrastare la prassi di azioni giudiziarie proposte anche a distanza di tempo assai rilevante dall’emissione delle cartelle, e al cospetto dell’inattività dell’agente per la riscossione, ma anche quella di pervenire a una riduzione del contenzioso. In particolare, le finalità deflattive rispondono alla consapevolezza, già sottolineata dalla Corte costituzionale (in particolare con la sentenza 19 aprile 2018, n. 77), che, « a fronte di una crescente domanda di giustizia, anche in ragione del riconoscimento di nuovi diritti, la giurisdizione sia una risorsa non illimitata e che misure di contenimento del contenzioso civile debbano essere messe in opera ». Ciò, del resto, è coerente con la natura di atto meramente interno dell’estratto di ruolo, per la cui impugnazione il contribuente non ha uno specifico interesse, trattandosi di atto di per sé non ‘lesivo’, nel mentre, con riferimento alle cartelle di pagamento non notificate o invalidamente notificate, l’interesse sussiste unicamente allorquando tale situazione determina un concreto pregiudizio economico, come specificato dalla stessa norma.
La norma in questione, nel regolamentare le ipotesi di azione diretta (così come la definisce la stessa Corte), stabilisce quando l’invalidità della notificazione della cartella esattoriale provochi di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, dimostrato dalla presenza dell’interesse ad agire che, quale condizione dell’azione, assume diverse configurazioni. Ne deriva che di questo interesse ad agire -che conforma il bisogno di tutela giurisdizionale -è necessario fornire una dimostrazione, che si può dare anche nel corso dei giudizi pendenti e che può essere allegato anche nel giudizio di
legittimità. Né, secondo la Corte, possono ritenersi fondati i dubbi di legittimità costituzionale della norma, in relazione agli artt. 3, 24, 113 e 117 Cost., né la prospettata intrinseca irrazionalità della norma stessa. Tali dubbi devono essere superati considerando l’ampia discrezionalità di cui il legislatore gode nell’ambito della disciplina del processo, con il solo limite della manifesta irragionevolezza o arbitrarietà.

I casi previsti dalla nuova disciplina, peraltro, sono ‘tassativi’ e ‘non esemplificativi’ e, pertanto, insuscettibili di interpretazione e applicazione analogica o anche semplicemente estensiva. Con la conseguenza che la norma in esame non comporta alcuna compressione della effettività della tutela giurisdizionale dato che, almeno rispetto al giudizio tributario, essa ne provoca un ampliamento; in secondo luogo perché il potere cautelare di cui è fornito il giudice tributario e quello ordinario, anche dell’esecuzione, evita il rischio che si creino zone non coperte dalla tutela giurisdizionale stessa. Infatti, anche laddove la notificazione della cartella esattoriale o dell’intimazione di pagamento sia stata omessa o sia invalida, vi è sempre un giudice che può pronunciarsi sulle doglianze avanzate dal contribuente che impugni l’atto successivo, pur se esecutivo, o alternativo all’esecuzione.
Ne consegue che, nel caso di specie, la sentenza d’appello va cassata e il ricorso proposto in primo grado dal contribuente deve essere dichiarato inammissibile, non essendo stato precisato dal contribuente lo specifico interesse all’impugnazione, con riferimento alle ipotesi del sopravvenuto art. 12, comma 4-bis, d.P.R. n. 602/1973. Le spese vanno compensate in ragione dell’epilogo della controversia.

P.Q.M.

La Corte, pronunciando sul ricorso, cassa la sentenza impugnata e dichiara inammissibile per difetto d’interesse l’originario ricorso della parte contribuente.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 26/03/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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