Impugnazione estratto di ruolo: limiti e inammissibilità

Una società ha contestato un estratto di ruolo sostenendo la mancata notifica degli avvisi di accertamento. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso originario inammissibile, ribadendo che l’impugnazione dell’estratto di ruolo è consentita solo se il contribuente dimostra un pregiudizio concreto e attuale, come previsto dalla recente normativa. In assenza di tale prova, l’azione legale non può essere esaminata nel merito. La sentenza di secondo grado è stata cassata senza rinvio, chiudendo definitivamente la controversia.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 agosto 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione ne Delimita i Confini

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta da tempo un tema dibattuto nel contenzioso tributario. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione è tornata sulla questione, confermando l’orientamento restrittivo introdotto dal legislatore e avallato dalla Corte Costituzionale. La decisione chiarisce che la semplice conoscenza di un debito tramite l’estratto di ruolo non è più sufficiente per avviare un’azione legale, se non in presenza di un pregiudizio specifico e dimostrato. Analizziamo questa importante pronuncia.

I Fatti del Caso: Una Società Contro il Fisco

Una società a responsabilità limitata ha avviato un contenzioso tributario impugnando un estratto di ruolo. Attraverso tale documento, l’azienda era venuta a conoscenza dell’esistenza di due avvisi di accertamento che sosteneva non le fossero mai stati regolarmente notificati. La società ha quindi citato in giudizio sia l’Agenzia delle Entrate, titolare del credito, sia l’Agente della Riscossione.

Il ricorso è stato respinto sia in primo grado dalla Corte di giustizia tributaria di Salerno, sia in appello dalla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Campania. La società ha quindi deciso di presentare ricorso per Cassazione, lamentando l’erroneità delle precedenti decisioni.

La Decisione della Cassazione: Ricorso Inammissibile

La Corte di Cassazione, con una mossa decisa, ha rilevato d’ufficio l’inammissibilità del ricorso introduttivo originario. Invece di entrare nel merito dei motivi proposti dalla società, i giudici hanno stabilito che l’azione non avrebbe mai dovuto essere avviata. Di conseguenza, la Corte ha cassato la sentenza d’appello senza rinvio, chiudendo definitivamente la causa e compensando le spese di lite tra le parti.

Impugnazione Estratto di Ruolo e Pregiudizio: Le Motivazioni della Corte

La decisione della Corte si fonda sull’evoluzione normativa e giurisprudenziale che ha profondamente modificato le condizioni per l’impugnazione estratto di ruolo.

L’Intervento del Legislatore

Il punto centrale della motivazione risiede nell’art. 3-bis del D.L. n. 146/2001, che ha introdotto il comma 4-bis all’art. 12 del D.P.R. n. 602/1973. Questa norma stabilisce che il ruolo e la cartella di pagamento, che si assumono invalidamente notificati, possono essere impugnati direttamente solo se il debitore dimostra che dall’iscrizione a ruolo può derivargli un pregiudizio specifico. I casi previsti sono:
1. Un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto pubblico.
2. Un pregiudizio nella riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

L’obiettivo del legislatore, come riconosciuto dalla stessa Corte Costituzionale (sent. n. 190/2023), è stato quello di evitare un’eccessiva proliferazione di ricorsi, spesso relativi a carichi tributari molto vecchi e di difficile esazione, che avrebbero gravato eccessivamente sugli uffici giudiziari.

Il Ruolo della Giurisprudenza

La Cassazione ha richiamato anche le proprie Sezioni Unite (sent. n. 26283/2022 e n. 12459/2024), le quali hanno fortemente circoscritto la possibilità di agire contro l’estratto di ruolo. L’interesse ad agire del contribuente sorge solo in presenza di un pregiudizio concreto derivante dall’iscrizione a ruolo, come un pignoramento in corso o un’intimazione di pagamento. L’estratto di ruolo, di per sé, è un mero documento informativo e non un atto che incide autonomamente sulla sfera patrimoniale del contribuente. Pertanto, la sua contestazione è ammessa solo come veicolo per difendersi da un danno imminente e non come strumento per una verifica preventiva della validità del debito.
Nel caso specifico, la società si era limitata a contestare gli atti presupposti venuti a conoscenza tramite l’estratto, senza allegare né dimostrare alcuna delle situazioni pregiudizievoli richieste dalla legge.

Conclusioni: Cosa Cambia per il Contribuente

L’ordinanza in esame consolida un principio ormai chiaro: l’accesso alla giustizia tributaria tramite l’impugnazione estratto di ruolo è un percorso eccezionale e non la regola. Il contribuente che scopre un debito fiscale attraverso questo documento non può più impugnarlo direttamente per contestare la mancata notifica della cartella o dell’atto impositivo. Dovrà attendere un atto successivo della riscossione (come un’intimazione di pagamento o un pignoramento) per far valere le proprie ragioni, oppure dimostrare che l’iscrizione a ruolo gli sta causando uno dei specifici pregiudizi previsti dalla legge nei rapporti con la Pubblica Amministrazione. Questa impostazione, se da un lato snellisce il carico giudiziario, dall’altro richiede al contribuente una maggiore attenzione e la capacità di documentare un danno concreto per poter tutelare i propri diritti in via anticipata.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se si ritiene di non aver ricevuto la notifica degli atti presupposti?
No. Secondo la normativa vigente e l’interpretazione della Corte di Cassazione, l’impugnazione dell’estratto di ruolo non è più ammessa come regola generale. È consentita solo in casi eccezionali.

Quali sono i presupposti specifici richiesti dalla legge per poter procedere con l’impugnazione dell’estratto di ruolo?
Il contribuente deve dimostrare che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio concreto, come l’impossibilità di partecipare a un appalto pubblico, difficoltà nella riscossione di crediti verso la PA, o la perdita di benefici nei rapporti con la pubblica amministrazione. In alternativa, può agire se riceve un atto esecutivo come un’intimazione di pagamento o un pignoramento.

Cosa succede se un contribuente avvia una causa contro un estratto di ruolo senza dimostrare il pregiudizio richiesto?
Come avvenuto nel caso di specie, il ricorso viene dichiarato inammissibile “ab origine”, cioè fin dall’inizio. Il giudice non esamina il merito della questione (ad esempio, se la notifica era valida o meno) e la causa si chiude senza una decisione sul diritto contestato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 21931 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 21931 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 30/07/2025

Oggetto: impugnazione estratto di ruolo

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 2024/2024 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. NOME COGNOME della RAGIONE_SOCIALE elettivamente domiciliata presso l’indirizzo PEC: EMAIL;

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliate in Roma, INDIRIZZO

-controricorrente –

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore

-intimata – avverso la sentenza della Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Campania n. 6963/9/2023, depositata il 13.12.2023 e non notificata.

Udita la relazione svolta nell’adunanza camerale del 29 maggio 2025 dal consigliere NOME COGNOME

Rilevato che:

Con sentenza della Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Campania n. 6963/9/2023, depositata il 13.12.2023 veniva rigettato l’ appello proposto da RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza della Corte di giustizia tributaria di primo grado di Salerno n. 1863/3/2023 che aveva rigettato il ricorso introduttivo avente ad oggetto gli estratti di ruolo contenenti iscrizioni a ruolo in agli avvisi di accertamento nn NUMERO_CARTA e NUMERO_CARTA, di cui la società contestava la rituale notificazione, ed evocava in giudizio sia l’Agenzia delle entrate titolare del credito per II.DD. e IVA, che l’agente della riscossione.
Avverso la sentenza d’appello ha proposto ricorso per Cassazione la contribuente deducendo due motivi, cui replica l’Agenzia delle entrate-Riscossione con controricorso, mentre l’Agenzia delle entrate è rimasta intimata.

Considerato che:

In via prioritaria alla disamina delle censure proposte dalle parti, va rilevato d’ufficio che il ricorso introduttivo è inammissibile. Con tale ricorso è stato impugnato l’estratto del ruolo e, per esso, due avvisi di accertamento sottesi che la contribuente assume non essere stati ritualmente notificati e riferisce di aver appreso della sua esistenza proprio tramite l’estratto di ruolo.

Infatti, la sentenza impugnata afferma nell’ incipit che il giudizio ha ad oggetto «estratti di ruolo contenenti iscrizioni a ruolo in agli avvisi di accertamento nn NUMERO_CARTA e NUMERO_CARTA». Egualmente, la parte iniziale del ricorso per Cassazione riporta che «Con ricorso notificato il 30.03.2023 e contestualmente depositato al RGR 1385/2023 della CGT 1° di Salerno (qui sub.1) l’istante impugnava gli avvisi di accertamento contraddistinti come documenti n. NUMERO_CARTA e n. NUMERO_CARTA (qui sub.2 e sub.2.1), per come appresi dalla consultazione lista atti non pagati della propria area riservata sul sito AdER (qui sub.3)», e, dunque, conferma di aver appreso dell’esistenza di tali atti impositivi asseritamente non notificategli, attraverso l’estratto di ruolo.
L’art.3 bis d.l. 21 ottobre 2001 n.146 (Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), precisato in sede di conversione della l. 17 dicembre 2021 n.215, novellando l’art.12 del d.P.R. 29 settembre 1973 n.602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito), ha previsto che dopo il comma 4 è inserito il comma 4 bis, il quale ha stabilito che l’estratto di ruolo non è impugnabile – anche unitamente alle cartelle sottostanti che si assumono non legittimamente notificate – se non a determinate, specifiche, condizioni.
La menzionata previsione di legge recita: «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio ad una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art.80 comma 4 del codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. 18 aprile 2016 n.50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubbli ci di cui all’art.1 comma 1 lett. a) del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008 n.40, per effetto delle verifiche di cui all’art.48 bis
del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.».

Orbene, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con sentenza n.26283/2022, ha fortemente circoscritto le impugnazioni attraverso l’estratto di ruolo dirette ad ottenere l’annullamento della sottesa cartella di pagamento, trattandosi di azione di accertamento negativo circa la decadenza del debito iscritto a ruolo, mentre il processo tributario ha natura di impugnazione-merito e il ruolo non ha una sua autonoma materialità. È conseguentemente presente l’interesse ad agire contro il ruolo solo se vi sia un pregiudizio da esso derivante come, ad es., un pignoramento in corso o un’intimazione al pagamento, di cui non vi è evidenza in atti.
La Corte costituzionale, a sua volta intervenuta con la sentenza 17 ottobre 2023, n. 190 (conf. Corte cost. n. 81/2024) su questioni di costituzionalità involgenti l’art. 12 comma 4-bis cit., non ha smentito l’operato delle Sezioni Unite stabilendo: « Le questioni sollevate (…) sono quindi inammissibili: il rimettente del resto, da un lato, non misconosce le «ragioni sottese alla norma sotto esame: a seguito delle SS.UU. del 2015 è evidente che il Legislatore si è preoccupato di evitare un proliferare di ricorsi per carichi anche molto risalenti e che a fronte di esazione piuttosto improbabile avrebbero gravato in maniera eccessiva sugli uffici sottraendo risorse preziose e causando il danno economico della possibile condanna al pagamento delle spese di giudizio.
Dall’altro, manifesta «perplessità» per «il fatto che per risolvere tale problema il Legislatore sia intervenuto condizionando pesantemente la possibilità di difendersi in giudizio», censurando quindi la norma in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 Cost. «nei termini di cui in motivazione», nella quale, dopo avere esposto una casistica delle fattispecie ritenute indebitamente pretermesse, conclude che «il Legislatore avrebbe potuto adottare soluzioni più snelle e con costi irrisori, che comunque sarebbero state rispettose del diritto di difesa.
Di qui l’inammissibilità delle questioni sollevate, dal momento che, come emerge dalla stessa prospettazione del rimettente, il rimedio al vulnus riscontrato richiede, in realtà, un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore (sentenze n. 71 del 2023, n. 96 e n. 22 del 2022, n. 259, n. 240, n. 146, n. 103, n. 33 e n. 32 del 2021).». 6. Da ultimo, a conferma di quanto precede circa il ridotto perimetro di impugnabilità dell’estratto di ruolo, sono intervenute anche le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con sentenza 7 maggio 2024 n.12459, chiarendo che in tema di riscossione coattiva mediante ruolo, i limiti alla impugnabilità della cartella di pagamento, che si assuma invalidamente notificata e conosciuta attraverso l’estratto di ruolo, previsti dal comma 4-bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, inserito dall’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, conv. con modif. dalla l. n. 215 del 2021, non comportano un difetto di tutela per il contribuente, grazie al riconoscimento di una sua tutela più ampia nella fase esecutiva e tenuto conto che, come affermato dalla Corte costituzionale nella sent. n. 190 del 2023, i rimedi ad un eventuale vulnus richiedono un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore
In conclusione, la sentenza impugnata va cassata senza rinvio, e dev’essere dichiarato inammissibile ex art.100 cod. proc. civ. il ricorso introduttivo, perché ab origine , la causa non poteva essere proposta ex art.382 u.c. cod. proc. civ..

Le spese di lite sono compensate tra le parti per tutti i gradi di giudizio alla luce dell’intervento del legislatore, della Consulta, e della giurisprudenza di legittimità, quest’ultima sopravvenuta all’incardinamento del ricorso per cassazione.

P.Q.M.

La Corte:

pronunciando sul ricorso, cassa la sentenza impugnata senza rinvio e dichiara inammissibile il ricorso introduttivo.

Compensa le spese di lite dell’intero giudizio .

Così deciso in Roma il 29 maggio 2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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