Impugnazione estratto di ruolo: limiti e condizioni

Una società ha tentato l’impugnazione di un estratto di ruolo, sostenendo la mancata notifica della cartella di pagamento. La Corte di Cassazione, applicando le recenti normative, ha dichiarato il ricorso inammissibile. La Corte ha stabilito che l’impugnazione dell’estratto di ruolo è consentita solo se il contribuente dimostra un pregiudizio specifico e attuale derivante dall’iscrizione a ruolo, condizione non soddisfatta nel caso di specie. Di conseguenza, il ricorso originario è stato respinto per carenza di interesse ad agire.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 9 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammissibile? La Cassazione Fissa i Paletti

L’impugnazione dell’estratto di ruolo è da tempo un tema dibattuto nel contenzioso tributario. I contribuenti spesso vengono a conoscenza di un debito fiscale solo tramite questo documento, senza aver mai ricevuto la relativa cartella di pagamento. Ma è sufficiente questo per agire in giudizio? Con la recente ordinanza n. 34835/2024, la Corte di Cassazione ha ribadito i limiti stringenti imposti dal legislatore, chiarendo che l’accesso alla tutela giurisdizionale anticipata è un’eccezione e non la regola.

I Fatti di Causa

Il caso ha origine dall’azione di una società che, venuta a conoscenza di un debito tramite un estratto di ruolo, lo ha impugnato sostenendo di non aver mai ricevuto la notifica della cartella di pagamento sottostante. Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale avevano respinto le sue richieste. In particolare, i giudici di merito avevano confermato la regolarità della notifica della cartella e, inoltre, avevano sottolineato che l’estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile, richiamando un precedente delle Sezioni Unite (sentenza n. 19704/2015).

La Questione dell’Impugnazione Estratto di Ruolo Davanti alla Cassazione

La società ha presentato ricorso in Cassazione basandosi su diversi motivi, tra cui la presunta omessa pronuncia su specifici disconoscimenti di documenti, la violazione di legge in materia di notifiche a mezzo PEC e, soprattutto, l’errata applicazione delle norme sull’ammissibilità del ricorso contro l’estratto di ruolo. La ricorrente sosteneva il proprio diritto a far accertare l’inesistenza del credito o la sua prescrizione, impugnando direttamente l’estratto per ottenere una tutela immediata.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione, prima di esaminare i singoli motivi, ha affrontato in via preliminare la questione fondamentale dell’ammissibilità del ricorso originario. I giudici hanno posto l’accento sulla recente evoluzione normativa, in particolare l’introduzione del comma 4-bis nell’art. 12 del D.P.R. n. 602/1973 (ad opera del D.L. n. 146/2021). Questa norma ha codificato e, di fatto, ristretto le ipotesi in cui è possibile procedere con l’impugnazione dell’estratto di ruolo.

Il principio di diritto, consolidato anche da una successiva pronuncia delle Sezioni Unite (n. 26283/2022), è chiaro: il contribuente che intende contestare un debito di cui è venuto a conoscenza tramite un estratto di ruolo può farlo solo se dimostra che dall’iscrizione a ruolo deriva un pregiudizio specifico, concreto e attuale. La legge stessa fornisce alcuni esempi, come il pregiudizio per la partecipazione a procedure di appalto. Non è più sufficiente, quindi, la mera esistenza dell’iscrizione a ruolo per giustificare un interesse ad agire.

Nel caso specifico, la società ricorrente non aveva fornito alcuna prova di un simile pregiudizio. La sua azione era volta unicamente a contestare la mancata notifica della cartella, ma senza allegare alcuna conseguenza dannosa immediata. Secondo la Corte, in assenza di tale prova, il contribuente deve attendere la notifica del successivo atto della riscossione (ad esempio un pignoramento o un’intimazione di pagamento) per far valere le proprie ragioni. Di conseguenza, è stato dichiarato il difetto di interesse ad agire, una condizione che rende il ricorso introduttivo inammissibile.

Le Conclusioni

Con questa ordinanza, la Corte di Cassazione ha cassato la sentenza d’appello e, decidendo nel merito, ha dichiarato inammissibile il ricorso originario della società. La pronuncia conferma un orientamento ormai consolidato: la tutela giurisdizionale anticipata contro l’estratto di ruolo è un’eccezione riservata a casi specifici in cui il contribuente subisce un danno immediato. Per tutti gli altri, la via per contestare un credito fiscale, la cui cartella non sia stata notificata, si apre solo con il primo atto esecutivo successivo. Questa decisione rafforza la volontà del legislatore di arginare il contenzioso basato sulla mera impugnazione degli estratti di ruolo, imponendo al contribuente l’onere di dimostrare un concreto bisogno di tutela.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. Secondo la normativa vigente e l’interpretazione della Cassazione, l’impugnazione diretta dell’estratto di ruolo è ammessa solo in via eccezionale, quando il contribuente dimostra di subire un pregiudizio grave, concreto e attuale dall’iscrizione a ruolo (ad esempio, l’impossibilità di partecipare a una gara d’appalto).

Cosa deve fare un contribuente che scopre un debito tramite un estratto di ruolo ma non ha ricevuto la cartella?
Se non può dimostrare un pregiudizio immediato come descritto sopra, il contribuente deve attendere la notifica del successivo atto della riscossione (es. intimazione di pagamento, pignoramento) e impugnare quest’ultimo, facendo valere in quella sede il vizio di mancata notifica della cartella di pagamento.

Qual è stata la decisione finale della Corte di Cassazione in questo caso?
La Corte ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo presentato dalla società. Ha ritenuto che la società non avesse dimostrato un interesse ad agire, poiché non aveva provato alcun pregiudizio concreto derivante dalla semplice iscrizione a ruolo. Di conseguenza, la sentenza della commissione regionale è stata cassata e la causa chiusa senza un esame del merito delle contestazioni.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 34835 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 34835 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 29/12/2024

ORDINANZA

Sul ricorso n. 27507-2021, proposto da:

RAGIONE_SOCIALE c.f. NUMERO_DOCUMENTO, in persona del legale rappresentante p.t., elettivamente domiciliata in Roma, presso la Cancelleria della Corte di cassazione, rappresentata e difesa dall’avv. NOME COGNOME

Ricorrente

CONTRO

AGENZIA DELLE ENTRATE-RISCOSSIONE, cf NUMERO_DOCUMENTO, in persona del Presidente p.t., elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO presso l’Avvocatura Generale dello Stato, che la rappresenta e difende Controricorrente

Avverso la sentenza n. 1168/26/2021 della Commissione tributaria regionale della Lombardia sezione staccata di Brescia, depositata il 23.03.2021; udita la relazione della causa svolta nell’ adunanza camerale del 7 novembre 2024 dal Consigliere dott. NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Estratto di ruolo –

Impugnazione – Ammissibilità Limiti

Dalla sentenza si evince che la RAGIONE_SOCIALE impugnò l’estratto di ruolo, e a suo mezzo la cartella di pagamento ad esso sottesa, che sosteneva mai stata notificata.

Adita la Commissione tributaria provinciale di Bergamo, nel contraddittorio con l’agente della riscossione, che aveva eccepito l’inammissibilità dell’impugnazione dell’estratto di ruolo, per essere regolare la notifica della cartella di pagamento, il giudice di primo grado, con sentenza n. 668/03/2019, rigettò l’impugnazione, ritenendo regolarmente notificata la cartella.

La Commissione tributaria regionale della Lombardia sez. staccata di Brescia , con sentenza n. 1168/26/2021, ha respinto l’appello della società. Nella motivazione, dopo aver confermato la statuizione del giudice provinciale in ordine alla corretta notificazione della cartella di pagamento, ha precisato che l’estratto di ruolo non è impugnabile, salva l’ipotesi del riscontro della mancata o irrituale notifica della cartella di pagamento. Sul punto ha richiamato la sentenza n. 19704/2015, pronunciata dalle Sezioni unite della Corte di cassazione.
La società ha censurato la sentenza con due motivi, chiedendone la cassazione, cui ha resistito con controricorso l’Agenzia delle entrate Riscossione.

La causa è stata trattata e decisa all’esito dell’adunanza camerale del 7 novembre 2024.

RAGIONI DELLA DECISIONE

La ricorrente ha denunciato:

con il primo motivo «Ex art. 360, 1° comma, n. 4, cod. proc. civ., nullità della sentenza ex art.112 cod. proc. civ. per omessa pronuncia in relazione al disconoscimento ex art. 2719 cod. civ. ed ex artt. 214, 215, 216 cod. proc. civ.». La commissione regionale avrebbe omesso la pronuncia sugli specifici disconoscimenti effettuati dalla contribuente, ex 2719 cod. civ. ed ex artt. 214 e 215 cod. proc. civ.;

con il secondo motivo «Ex art 360, comma 1, n. 3, per violazione e falsa applicazione di legge n. 53/1994 ex art. 3 -bis in relazione alle notifiche effettuate via PEC dall’AdeR. Inesistenza delle notifiche». Il giudice d’appello

avrebbe omesso di rilevare il patente contrasto emergente dalla documentazione in atti, così dichiarando, senza alcuna disamina e motivazione, perfezionata la notifica dell’atto notificato via PEC ;

con il terzo motivo «Ex art 360, comma 1, n. 4, per nullità della sentenza in relazione alla inesistenza delle notifiche effettuate via PEC dall’ADER da indirizzi non inseriti nel pubblico elenco IPA. Inesistenza delle notifiche». Il giudice regionale avrebbe omesso di pronunciarsi su un fatto decisivo al fine delle valutazioni sulla inesistenza della notifica, nella specie sul mancato rispetto dell’obbligo di utilizzo di indirizzi di posta elettronica risultanti dai pubblici elenchi;

con il quarto motivo «Ex art. 360 comma 1 n. 3 per violazione e falsa applicazione dell’art. 19 d. lgs n. 546/92 in relazione al riconosciuto interesse della ricorrente ad esperire, attraverso l’impugnazione del ruolo, azione di accertamento negativo della pretesa degli enti facendo valere la prescrizione e l’inesistenza del credito. Ammissibilità del ricorso introduttivo» . La pronuncia sarebbe errata anche in riferimento alle argomentazioni utilizzate dal giudice d’appello in merito alla impugnabilità dell’estratto di ruolo, sostenendo, al contrario, che questo sia sempre impugnabile.
Deve essere preliminarmente esaminato il quarto motivo, che implica il vaglio di ammissibilità del ricorso introduttivo avverso l’estratto di ruolo , trattandosi comunque di questione sollevabile anche d’ufficio . Occorre infatti valutare se sussista una carenza di interesse ad una tutela immediata, atteso che, sebbene a mezzo di esso risulta impugnata la cartella di pagamento per nullità od omessa sua notificazione-, che dunque costituisce l’ atto impugnato mediatamente, il ricorso si rivolge comunque immediatamente al l’estratto di ruolo .
L’esame preliminare si impone alla luce del principio di diritto, dispensato dalla giurisprudenza di legittimità, secondo cui « In tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3-bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della
cartella non notificata o invalidamente notificata » (Cass., Sez. U, 6 settembre 2022, n. 26283).

In tema, infatti, la Corte ha ritenuto che, pur dovendosi escludere che l’art. 3 -bis cit. abbia natura di norma di interpretazione autentica, né potendo ad essa attribuirsi efficacia retroattiva, «il legislatore, nel regolare specifici casi di azione “diretta”, stabilisce quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell’incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l’interesse ad agire», interesse che va dunque dimostrato.
Questo collegio condivide il principio sancito dalle sezioni unite in punto di perimetrazione dell’interesse del contribuente ad agire nelle ipotesi di ricorso avverso l’estratto di ruolo e la cartella di pagamento , di cui pur il medesimo debitore denuncia mediatamente l’omessa o invalida notificazione, non emergendo nel caso di specie alcuna delle ipotesi per le quali la novella del 2021 riconosce ancora il diritto del contribuente di impugnare il suddetto estratto con la finalità di impugnare la cartella (secondo quanto previsto dall’art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3 -bis del d.l. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021).
D’altronde le ragioni per le quali il precedente orientamento giurisprudenziale aveva riconosciuto l’impugnabilità dell’estratto di ruolo, quand’anche non espressamente compreso tra gli atti elencati nell’art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, erano finalizzate ad assicurare la possibilità di far valere l’invalidità stessa di un atto fiscale, non notificato, anche prima di quanto previsto dall’art. 19, comma 3, ultima parte, del d.lgs. n. 546 del 1992. Si assumeva infatti che l’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale non può essere compresso, ritardato, reso più difficile o gravoso (Sez. U, 2 ottobre 2015, n. 19704).
Ma rispetto al tessuto normativo all’epoca vigente, quelle limitazioni avvertite alla tutela giurisdizionale, foriere del pericolo che la risposta della giustizia potesse giungere in ritardo e solo in termini meramente risarcitori, sono venute meno grazie al riconoscimento di una più ampia tutela del contribuente anche nella fase esecutiva.

I principi trovano conferma, così chiarendosi, allo stato, i limiti di impugnabilità degli estratti di ruolo, nel recente intervento della Corte Costituzionale, che, nel dichiarare inammissibili le questioni di legittimità costituzionale, sollevate in tema, con sentenza n. 190 del 17 ottobre 2023, ha significativamente evidenziato come il rimedio al vulnus riscontrato richiede un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore, così che «le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dalla Corte di giustizia tributaria di primo grado di Napoli in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 Cost., dell’art. 12, comma 4 – bis , del d.P.R. n. 602 del 1973, così come modificato dall’art. 3- bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito, il quale -disponendo che il ruolo e la cartella che si assume invalidamene notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’is crizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto -, innalza la soglia del bisogno di tutela giurisdizionale dei contribuenti ai fini della impugnazione ‘diretta’ del ruolo e della cartella. La disposizione c ensurata restringe la possibilità di impugnare la cartella di pagamento che si ritenga invalidamente notificata e di cui il contribuente sia venuto a conoscenza dall’estratto di ruolo (che ne afferma la valida notifica), a causa delle gravi inefficienze de l sistema italiano della riscossione, che ha condotto all’enorme proliferazione di controversie di impugnazione degli estratti di ruolo radicate dai debitori iscritti a ruolo, con un aumento esponenziale delle cause per far valere ogni sorta d’eccezione av verso cartelle notificate anche molti anni prima.
Il legislatore, da ultimo, con il d.lgs. 29 luglio 2024, n. 110, il cui art. 12, modificando il comma 4 bis dell’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, ha ampliato le ipotesi di diretta impugnazione del ruolo. Si tratta di ipotesi per le quali ha inteso riconoscere il potenziale pregiudizio che il debitore può subire dalla limitazione alla impugnazione di una posizione fiscale debitoria iscritta a ruolo.

La modifica apportata al comma 4 bis dell’art. 12 del d.P.R. 602 del 1972 dall’art. 12 del d.lgs. 110 del 2024 si limita all’ampliamento delle ipotesi per

le quali il legislatore riconosce l’accesso alla tutela giurisdizionale anche nei confronti dell’estratto di ruolo, e ciò quale eccezione rispetto al principio generale della preclusione della tutela anticipata, così come affermata dalla norma ed interpretata dalla Corte di legittimità nei precedenti richiamati.

Nel caso di specie non appare in alcun modo evidenziata una sola ragione posta dal contribuente a fondamento di un interesse ad una tutela anticipata. Deve dunque dichiararsi il difetto di interesse del COGNOME all’impugnazione dell’estratto di ruolo e dell e cartelle di pagamento, di cui nega una rituale notifica.

La fondatezza della questione preliminare assorbe i motivi di ricorso. Non essendovi necessità di accertamenti in fatto, la causa può essere decisa anche nel merito, ai sensi dell’art. 384, secondo comma, cod. proc. civ., dovendosi dichiarare inammissibile il ricorso introduttivo.

Tenuto conto della peculiarità della questione, vanno compensate le spese del giudizio di legittimità e quelle relative ai gradi di merito.

P.Q.M.

Pronunciando sul ricorso, cassa la sentenza e, decidendo nel merito, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo. Compensa le spese del giudizio di legittimità e quelle dei gradi di merito.

Così deciso in Roma, il giorno 7 novembre 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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