Impugnazione estratto di ruolo: limiti e condizioni

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 9166/2025, ha dichiarato inammissibile il ricorso di un contribuente contro un estratto di ruolo. La decisione si fonda sulla recente normativa che limita l’impugnazione estratto di ruolo ai soli casi in cui il contribuente dimostri un pregiudizio concreto e attuale, non essendo più sufficiente la mera allegazione della mancata notifica della cartella di pagamento sottostante. Viene così confermato il difetto di interesse ad agire in assenza di tale prova.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 6 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammessa? La Cassazione Fissa i Paletti

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta da anni un tema caldo nel contenzioso tributario. Molti contribuenti vengono a conoscenza di un debito fiscale solo tramite questo documento, sostenendo di non aver mai ricevuto la relativa cartella di pagamento. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, la n. 9166 del 2025, interviene su questo argomento, chiarendo i limiti e le condizioni di ammissibilità di tali ricorsi alla luce delle più recenti riforme legislative.

I Fatti di Causa

Un contribuente si rivolgeva alla giustizia tributaria impugnando alcuni estratti di ruolo e, di conseguenza, le cartelle di pagamento ad essi collegate, delle quali lamentava la mancata notifica. Sia la Commissione tributaria provinciale che quella regionale rigettavano le sue richieste, ritenendo corretta la procedura di notifica seguita dall’amministrazione finanziaria. Il contribuente decideva quindi di presentare ricorso per Cassazione, basandolo su quattro motivi, tra cui la presunta violazione delle norme sulla prova della notifica e sulla ripartizione dell’onere probatorio.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione, prima ancora di esaminare i motivi del ricorso, ha affrontato d’ufficio la questione preliminare dell’ammissibilità stessa dell’impugnazione. Richiamando i più recenti orientamenti, la Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di interesse ad agire. La sentenza impugnata è stata quindi cassata e, decidendo nel merito, il ricorso introduttivo del contribuente è stato dichiarato inammissibile.

Le Motivazioni: L’Evoluzione Normativa sull’Impugnazione Estratto di Ruolo

La motivazione della Corte si concentra sull’evoluzione della giurisprudenza e della normativa in materia. Per anni, la giurisprudenza ha ammesso l’impugnazione dell’estratto di ruolo per far valere vizi della cartella non notificata, al fine di garantire al contribuente una tutela che altrimenti sarebbe stata ritardata o resa più gravosa.

Tuttavia, questo orientamento ha portato a una proliferazione di controversie, spesso strumentali, che intasavano la giustizia tributaria. Per porre un freno a questo fenomeno, il legislatore è intervenuto con il D.L. n. 146 del 2021, che ha introdotto il comma 4-bis all’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973. Questa norma ha cambiato radicalmente le regole del gioco.

La nuova disposizione stabilisce che l’impugnazione del ruolo e della cartella di pagamento, di cui il contribuente sia venuto a conoscenza tramite l’estratto di ruolo, è ammessa solo in casi specifici. Il contribuente deve dimostrare che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio concreto per la partecipazione a una procedura di appalto, per la riscossione di crediti verso la pubblica amministrazione o per altre situazioni simili. In altre parole, non basta più affermare di non aver ricevuto la cartella; è necessario provare un interesse ad agire qualificato, ovvero un danno imminente e concreto che giustifichi una tutela anticipata.

La Corte Suprema, citando anche una sentenza della Corte Costituzionale (n. 190/2023), ha sottolineato come questa limitazione sia finalizzata a bilanciare il diritto di difesa con l’esigenza di efficienza del sistema della riscossione. Nel caso specifico, il ricorrente non aveva fornito alcuna prova di un simile pregiudizio, limitandosi a contestare la notifica. Questa assenza di prova ha determinato il suo difetto di interesse ad agire e, di conseguenza, l’inammissibilità del ricorso originario.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche per il Contribuente

L’ordinanza in esame consolida un principio ormai chiaro: l’impugnazione estratto di ruolo non è più un’azione esperibile in automatico. Il contribuente che scopre un debito tramite l’estratto deve, prima di agire in giudizio, valutare attentamente se sussiste un pregiudizio specifico e dimostrabile che renda necessaria una tutela immediata. In assenza di tale condizione, l’azione è destinata a essere dichiarata inammissibile.

Di conseguenza, la strategia difensiva deve ora concentrarsi non solo sulla prova della mancata notifica della cartella, ma anche e soprattutto sulla dimostrazione dell’interesse concreto e attuale alla base del ricorso. Attendere l’arrivo di un atto successivo (come un pignoramento o un’intimazione di pagamento) potrebbe essere, nella maggior parte dei casi, l’unica via per poter contestare nel merito la pretesa erariale.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se non ho ricevuto la cartella di pagamento?
No, non è più sufficiente affermare di non aver ricevuto la cartella. L’impugnazione diretta dell’estratto di ruolo è ammessa solo se il contribuente dimostra che dall’iscrizione a ruolo può derivargli un pregiudizio concreto e attuale, come l’impossibilità di partecipare a un appalto pubblico o di riscuotere crediti verso la P.A.

Qual è il principio chiave affermato dalla Corte di Cassazione in questa ordinanza?
Il principio fondamentale è che l’interesse ad agire contro un estratto di ruolo non è più presunto ma deve essere specificamente allegato e provato dal contribuente. La Corte ha stabilito che, in assenza della dimostrazione di un pregiudizio qualificato, il ricorso è inammissibile per difetto di interesse ad agire, in linea con le recenti riforme legislative.

Perché la legge ha limitato la possibilità di impugnare l’estratto di ruolo?
La limitazione è stata introdotta dal legislatore per arginare l’enorme proliferazione di controversie strumentali. Molti ricorsi venivano infatti presentati in modo pretestuoso per contestare cartelle notificate anni prima, abusando del sistema. La nuova normativa mira a bilanciare il diritto di difesa del contribuente con l’efficienza del sistema di riscossione, richiedendo la prova di un danno reale per giustificare un’azione legale “anticipata”.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 9166 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 9166 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 08/04/2025

ORDINANZA

Sul ricorso n. 24963-2018, proposto da:

COGNOME NOME COGNOME c.f. CODICE_FISCALE, elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO presso lo studio dell’avv. NOME COGNOME dal quale, unitamente all’avv. NOME COGNOME è rappresentato e difeso –

Ricorrente

CONTRO

RAGIONE_SOCIALE , c.f. 06363391001, in persona del Direttore p.t.

Intimata

Avverso la sentenza n. 403/13/2018 della Commissione tributaria regionale della Sicilia, sez. staccata di Catania, depositata il 29.01.2018; adunanza camerale del 30 gennaio udita la relazione della causa svolta nell’ 2025 dal Consigliere dott. NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Dalla sentenza si evince che il ricorrente impugnò vari estratti di ruolo, e a loro mezzo le cartelle di pagamento ad essi sottese, che sosteneva non essere state mai notificate.

Estratto di ruolo –

Impugnazione

–

Ammissibilità

Limiti

Adita la Commissione tributaria provinciale di Ragusa, questa, con sentenza n. 215/04/2017, rigettò il ricorso. La Commissione tributaria regionale della Sicilia, sez. staccata di Catania, con sentenza n. 403/13/2018 , ha respinto l’appello del contribuente. Nella motivazione, dopo aver confermato la statuizione del giudice provinciale in ordine alla corretta notificazione delle cartelle di pagamento, ha dichiarato inammissibili le altre ragioni d’impugnazione, o infondate.

Il ricorrente ha censurato la sentenza con quattro motivi, chiedendone la cassazione. L ‘Agenzia delle entrate è rimasta intimata.

La causa è stata trattata e decisa all’esito dell’adunanza camerale del 30 gennaio 2025.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il ricorrente ha denunciato:

con il primo motivo la violazione degli artt. 2697 c.c., nonché 25 e 26, d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, in relazione all’art. 360, primo comma, nn. 3 e 4, cod. proc. civ. La commissione regionale avrebbe erroneamente ritenuto che al fine della prova della notificazione delle cartelle e degli estratti di ruolo fosse sufficiente la produzione delle relate di notifica;

con il secondo motivo l’omesso esame di fatti decisivi per il giudizio, nonché la motivazione carente e contraddittoria, in relazione all’art. 360, primo comma, nl 5, cod. proc. civ. La sentenza sarebbe affetta da motivazione apparente o contraddittoria in ordine al rilievo del disconoscimento della conformità delle copie delle relate agli originali;

con il terzo motivo la violazione degli artt. 26, d.P.R. n. 602 del 1973, 60, d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, 137 e 148 c.p.c., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ. Il giudice d’appello avrebbe erroneamente affermato che gli originali degli atti notificati fossero nella disponibilità del ricorrente;

con il quarto motivo la violazione degli artt. 2697 cod. civ., 26, d.P.R. n. 602 del 1973, in relazione all’ art 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ. La sentenza sarebbe nulla ed illegittima laddove in essa si afferma che grava sul ricorrente l’onere della prova dei poteri dell’agente notificatore.

RGN 24963/2018 Consigliere rel. COGNOME Deve essere tuttavia esaminata, in via preliminare e d’ufficio, la questione della ammissibilità del ricorso avverso l’estratto di ruolo . Occorre infatti valutare se sussista una carenza di interesse ad una tutela immediata,

atteso che, sebbene a mezzo di esso risultino impugnate le cartelle di pagamento -per nullità od omessa loro notificazione-, che dunque sono gli atti impugnati mediatamente, il ricorso si rivolge comunque immediatamente agli estratti di ruolo.

L’esame preliminare si impone alla luce del principio di diritto, dispensato dalla giurisprudenza di legittimità, secondo cui « In tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3-bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata » (Cass., Sez. U, 6 settembre 2022, n. 26283).
In tema, infatti, la Corte ha ritenuto che, pur dovendosi escludere che l’art. 3 -bis cit. abbia natura di norma di interpretazione autentica, né potendo ad essa attribuirsi efficacia retroattiva, «il legislatore, nel regolare specifici casi di azione “diretta”, stabilisce quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell’incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l’interesse ad agire», interesse che va dunque dimostrato.
Questo collegio condivide il principio sancito dalle sezioni unite in punto di perimetrazione dell’interesse del contribuente ad agire nelle ipotesi di ricorso avverso l’estratto di ruolo e la cartella di pagamento , di cui pur il medesimo debitore denuncia mediatamente l’omessa o invalida notificazione, non emergendo nel caso di specie alcuna delle ipotesi per le quali la novella del 2021 riconosce ancora il diritto del contribuente di impugnare il suddetto estratto con la finalità di impugnare la cartella (secondo quanto previsto dall’art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3 -bis del d.l. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021).
D’altronde , le ragioni per le quali il precedente orientamento giurisprudenziale aveva riconosciuto l’impugnabilità dell’estratto di ruolo, quand’anche non espressamente compreso tra gli atti elencati nell’art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, erano finalizzate ad assicurare la possibilità di far valere l’invalidità stessa di un atto fiscale, non notificato, anche prima di

quanto previsto dall’art. 19, comma 3, ultima parte, del d.lgs. n. 546 del 1992. Si assumeva infatti che l’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale non può essere compresso, ritardato, reso più difficile o gravoso (Sez. U, 2 ottobre 2015, n. 19704).

Ma rispetto al tessuto normativo all’epoca vigente, quelle limitazioni avvertite alla tutela giurisdizionale, foriere del pericolo che la risposta della giustizia potesse giungere in ritardo e solo in termini meramente risarcitori, sono venute meno grazie al riconoscimento di una più ampia tutela del contribuente anche nella fase esecutiva.

I principi trovano conferma, così chiarendosi, allo stato, i limiti di impugnabilità degli estratti di ruolo, nel recente intervento della Corte Costituzionale, che, nel dichiarare inammissibili le questioni di legittimità costituzionale, sollevate in tema, con sentenza n. 190 del 17 ottobre 2023, ha significativamente evidenziato come il rimedio al vulnus riscontrato richiede un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore, così che «le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dalla Corte di giustizia tributaria di primo grado di Napoli in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 Cost., dell’art. 12, comma 4 – bis , del d.P.R. n. 602 del 1973, così come modificato dall’art. 3- bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito, il quale -disponendo che il ruolo e la cartella che si assume invalidamene notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’is crizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto -, innalza la soglia del bisogno di tutela giurisdizionale dei contribuenti ai fini della impugnazione ‘diretta’ del ruolo e della cartella. La disposizione c ensurata restringe la possibilità di impugnare la cartella di pagamento che si ritenga invalidamente notificata e di cui il contribuente sia venuto a conoscenza dall’estratto di ruolo (che ne afferma la valida notifica), a causa delle gravi inefficienze de l sistema italiano della riscossione, che ha condotto all’enorme proliferazione di controversie strumentali di impugnazione degli estratti di ruolo radicate dai debitori iscritti a ruolo, con un aumento esponenziale delle cause per far valere, spesso prete stuosamente, ogni sorta d’eccezione avverso cartelle notificate anche molti anni prima. L’abuso di quanti approfittano della vulnerabilità del sistema e così generano un preoccupante
contenzioso seriale non può tuttavia comprimere in via sistematica il bisogno di tutela ‘anticipata’ dei soggetti (fossero anche pochi) che legittimamente lo invocano. Tuttavia, il rimedio alla situazione che si è prodotta coinvolge profili rimessi alla discrezionalità del legislatore; tale risultato può, infatti, essere ottenuto intervenendo in più direzioni, peraltro non alternative. Con riferimento a questa indefettibile esigenza di superare, in definitiva, la grave vulnerabilità ed inefficienza, anche con riferimento al sistema delle notifiche, che ancora affligge il sistema italiano della riscossione, va formulato il pressante auspicio che il Governo dia efficace attuazione ai princìpi e criteri direttivi per la revisione del sistema nazionale della riscossione contenuti nella delega conferitagli dall’art. 18 della legge n. 111 del 2023» (così nel principio massimato).
All’accorata sollecitazione di un intervento, maggiormente garantista del contribuente, quando effettivamente prospettabile un suo danno irreversibile, cagionato dalla preclusione ad una tutela giurisdizionale della propria posizione giuridica soggettiva n ei confronti dell’erario, qualora impedito un ricorso indirizzato immediatamente nei confronti dell’estratto di ruolo, ha provveduto il Legislatore con il d.lgs. 29 luglio 2024, n. 110, il cui art. 12, modificando il comma 4 bis dell’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, ha ampliato le ipotesi di diretta impugnazione del ruolo. Si tratta di ipotesi per le quali il legislatore ha inteso riconoscere il potenziale pregiudizio che il debitore può subire dalla limitazione alla impugnazione di una posizione fiscale debitoria iscritta a ruolo.
La modifica apportata al comma 4 bis dell’art. 12 del d.P.R. 602 del 1972 dall’art. 12 del d.lgs. 110 del 2024 si limita pertanto all’ampliamento delle ipotesi per le quali il legislatore riconosce l’accesso alla tutela giurisdizionale anche nei confronti dell’estratto di ruolo, e ciò quale eccezione rispetto al principio generale della preclusione della tutela anticipata, così come affermata dalla norma ed interpretata dalla Corte di legittimità nei precedenti richiamati.

Nel caso di specie non appaiono in alcun modo evidenziate le ragioni poste dal contribuente a fondamento di un interesse ad una tutela anticipata. Deve dunque dichiararsi il difetto di interesse del COGNOME all’impugnazione degli estratti di ruolo e delle cartelle di pagamento, di cui nega una rituale

La fondatezza della questione preliminare assorbe i motivi di ricorso.

Non essendovi necessità di accertamenti in fatto, la causa può essere decisa anche nel merito, ai sensi dell’art. 384, secondo comma, cod. proc. civ., dovendosi dichiarare inammissibile il ricorso introduttivo.

Tenuto conto della peculiarità della questione, vanno compensate le spese del giudizio di legittimità e quelle relative ai gradi di merito.

P.Q.M.

Pronunciando sul ricorso, cassa la sentenza e, decidendo nel merito, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo. Compensa le spese del giudizio di legittimità e quelle dei gradi di merito.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 30 gennaio 2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.