Impugnazione estratto di ruolo: limiti e condizioni

Un contribuente ha contestato un estratto di ruolo, sostenendo di non aver mai ricevuto le notifiche degli atti precedenti. La Corte di Cassazione, applicando una recente normativa, ha respinto il ricorso. La decisione chiarisce che l’impugnazione dell’estratto di ruolo è ammissibile solo in casi eccezionali e tassativamente previsti dalla legge, come il rischio di pregiudizio per la partecipazione ad appalti pubblici. In assenza di tali prove, l’azione legale è inammissibile per carenza di interesse ad agire.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione estratto di ruolo: la Cassazione fissa i paletti

L’impugnazione dell’estratto di ruolo è da tempo un tema dibattuto. Molti contribuenti, venuti a conoscenza di un debito solo tramite questo documento, si sono rivolti ai giudici per contestare la pretesa creditoria, spesso lamentando la mancata notifica degli atti precedenti. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa il punto sulla questione, recependo un importante intervento legislativo che ha drasticamente limitato questa possibilità.

I Fatti del Caso: La Scoperta di un Debito

Un contribuente scopriva la propria posizione debitoria nei confronti di un ente previdenziale solo a seguito della visione di un estratto di ruolo. Sostenendo di non aver mai ricevuto la notifica degli avvisi di addebito prodromici, decideva di agire in giudizio per far accertare l’inesistenza del debito e l’invalidità delle notifiche.

L’Impugnazione dell’Estratto di Ruolo e i Gradi di Giudizio

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello respingevano le richieste del contribuente. I giudici di merito ritenevano, per varie ragioni, infondate le sue doglianze. Il contribuente, non soddisfatto della decisione, proponeva ricorso per Cassazione, basandosi su otto distinti motivi. Tra questi, spiccava quello relativo al suo interesse ad agire, ovvero al suo diritto di ottenere una pronuncia giudiziale che facesse chiarezza sulla sua posizione debitoria, anche in assenza di atti esecutivi o cautelari.

La Decisione della Corte di Cassazione e la Nuova Normativa

La Suprema Corte ha focalizzato la sua attenzione proprio sulla questione preliminare dell’interesse ad agire, ritenendola decisiva e assorbente rispetto a tutte le altre. La decisione si fonda su una modifica normativa cruciale, introdotta nel 2021, che ha cambiato le regole del gioco per l’impugnazione dell’estratto di ruolo.

L’Intervento del Legislatore: L’art. 12 del d.P.R. 602/1973

Il legislatore, con il d.l. n. 146/2021, ha modificato l’art. 12 del d.P.R. n. 602/73, stabilendo un principio generale molto chiaro: l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile. Essendo un semplice documento informativo che riepiloga la posizione del debitore, non ha di per sé la capacità di incidere sulla sua sfera giuridica come farebbe una cartella di pagamento o un pignoramento.

I Casi Tassativi per l’Impugnazione

La stessa norma, tuttavia, prevede delle eccezioni. L’impugnazione è ammessa nei soli casi in cui il debitore dimostri che l’iscrizione a ruolo possa causargli un pregiudizio specifico e concreto per:
1. La partecipazione a una procedura di appalto pubblico.
2. La riscossione di somme a lui dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte di Cassazione ha applicato questo nuovo principio al caso di specie. Ha osservato che la nuova legge, avendo natura processuale, si applica anche ai giudizi in corso. Il ricorrente, nel suo atto, non aveva allegato né tantomeno provato di trovarsi in una delle tre specifiche situazioni che gli avrebbero consentito di impugnare l’estratto di ruolo. Di conseguenza, è venuto meno il suo “interesse ad agire”, una condizione fondamentale per poter proseguire un’azione legale. La Corte ha quindi dichiarato inammissibile l’opposizione, respingendo il motivo di ricorso e assorbendo tutti gli altri, che riguardavano il merito della questione (come la validità delle notifiche).

Conclusioni: Implicazioni Pratiche per i Contribuenti

Questa ordinanza conferma un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato e rafforzato dalla legge. Per il contribuente che scopre un debito tramite l’estratto di ruolo, la strada della contestazione immediata è preclusa, a meno che non possa dimostrare un pregiudizio concreto rientrante nelle categorie previste dalla legge. In tutti gli altri casi, dovrà attendere la notifica di un atto successivo e direttamente lesivo (come un’intimazione di pagamento, un preavviso di fermo amministrativo o un pignoramento) per poter far valere le proprie ragioni in giudizio.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. Secondo la normativa vigente (art. 12, comma 4-bis, d.P.R. n. 602/1973) e l’interpretazione della Corte di Cassazione, l’estratto di ruolo non è di per sé un atto impugnabile, in quanto considerato un mero documento informativo.

In quali casi eccezionali è ammessa l’impugnazione dell’estratto di ruolo?
L’impugnazione è ammessa solo se il debitore dimostra che l’iscrizione a ruolo gli causa un pregiudizio concreto per la partecipazione a procedure di appalto, per la riscossione di somme dovute da enti pubblici o per la perdita di benefici nei rapporti con la pubblica amministrazione.

La nuova legge che limita l’impugnazione si applica anche ai processi iniziati prima della sua entrata in vigore?
Sì. La Corte di Cassazione ha affermato che, trattandosi di una norma sulla condizione dell’azione (l’interesse ad agire), essa si applica anche ai procedimenti in corso al momento della sua introduzione, e la verifica della sussistenza di tale interesse va fatta al momento della decisione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 15373 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 15373 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 09/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso 21712-2021 proposto da:

SERIO NOME, domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME;

– controricorrente –

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa ope legis

Oggetto

Opposizione ad estratto di ruolo

R.G.N.21712/2021

Cron. Rep. Ud.13/03/2025 CC

dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla INDIRIZZO

– resistente con mandato –

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE intimata avverso la sentenza n. 974/2020 della CORTE D’APPELLO di MILANO, depositata il 09/02/2021 R.G.N. 1086/2019; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

13/03/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE

NOME COGNOME impugna la sentenza n. 974/2020 della Corte d’appello di Milano , che ha confermato la pronuncia del Tribunale della medesima sede, con la quale era stato rigettato il ricorso proposto dall’opponente avverso un estratto di ruolo di cui era venuto a conoscenza ( in assenza di notifica degli atti prodromici) il 4 dicembre 2018.

Propone otto motivi di ricorso.

Resistono con controricorso INPS ed Agenzia delle Entrate -Riscossione.

Chiamata la causa all’adunanza camerale del 13 marzo 2025, il Collegio ha riservato il deposito dell’ordinanza nel termine di giorni sessanta (art.380 bis 1, secondo comma, cod. proc. civ.).

CONSIDERATO CHE

Parte ricorrente impugna la sentenza sulla base di otto motivi, così rubricati.

I)ex art. 360, comma 1, n. 4 cod. proc. civ. nullità della sentenza per violazione degli artt. 132 cod. proc. civ., 118 disp. att. cod. proc. civ. e dell’art. 111 Cost., per avere la Corte territoriale rigettato l’appello con una motivazione apparente, consistente nel riprodurre (fotocopiata) la motivazione di un’altra sentenza della medesima Corte (n. 656/2020).

II) ex art. 360, comma 1, n. 4 cod. proc. civ. per nullità della sentenza per avere la Corte territoriale ritenuto notificati gli avvisi di addebito n. NUMERO_CARTA n. NUMERO_CARTA e n. NUMERO_CARTA nonostante l’Ente previdenziale non avesse provato le notifiche.

III)ex art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione dell’art. 2697 cod. civ. in relazione alla mancata produzione della documentazione attestante le asserite notifiche degli avvisi di addebito. Inesistenza delle notifiche.

IV)ex art. 360, comma 1, n. 4 cod. proc. civ. per omessa pronuncia in relazione al disconoscimento ex art. 214, 215, 216 cod. proc. civ. sull’autenticità delle scritture e delle sottoscrizioni poste sui referti di notifica prodotti in fotopia dall’INPS e a l mancato procedimento di verificazione ad istanza dei medesimi enti.

V) ex art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione della legge n. 53/1994 ex art. 3bis in relazione alle notifiche effettuate via Pec dall’INPS. Inesistenza delle notifiche.

VI)ex art. 360, comma 1, n. 4 cod. proc. civ., per nullità della sentenza in relazione alla inesistenza delle notifiche effettuate via Pec dall’INPS da un indirizzo non inserito nei pubblici elenchi IPA.

VII)ex art. 360, comma 1, n.3 cod. proc. civ., per violazione e falsa applicazione di legge, in relazione al riconosciuto interesse del ricorrente ad esperire, attraverso l’impugnazione del ruolo, azione di accertamento negativo della pretesa degli enti facendo valere l’inesistenza delle notifiche e d el credito.

VIII)ex art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione di legge in relazione alla carenza di legittimazione passiva di RAGIONE_SOCIALE.

Deve essere in via preliminare esaminato il settimo motivo di gravame, che si appunta sulla parte motiva con cui la Corte meneghina ha escluso la sussistenza dell’interesse ad agire in capo al ricorrente, poiché (pagina 7 della sentenza impugnata) ‘non era stato fatto oggetto di alcun atto esecutivo , né di atti prodromici all’esecuzione , né di alcuna iscrizione ipotecaria’ (entrando, poi, nel merito solo ad abundantiam ).

La censura va respinta, con conseguente assorbimento degli ulteriori motivi proposti.

Il tema concerne la possibilità per il contribuente, che assuma di non aver ricevuto rituale notificazione di atti di riscossione, e che ne scopra l’esistenza, di impugnarli immediatamente, anche insieme con la cartella esattoriale ed il ruolo.

Sul punto è intervenuto il legislatore con l’art. 3-bis del d.l. n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/2021, che ha novellato l’art. 12 del d.P.R. n. 602/73, intitolato “Formazione e contenuto dei ruoli”, aggiungendo a detto articolo un comma 4- bis in forza del quale, di regola,

«l’estratto di ruolo non è impugnabile», con l’unica eccezione individuata nella seconda parte della norma, in base alla quale «il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».
Quanto all’applicabilità della norma ai procedimenti in corso, deve essere data continuità ai principi di diritto espressi da questa Corte con orientamento ormai consolidato; ex plurimis , Cass. n. 3511/2024 che, concludendo per l’inammissibilità per carenza di interesse de ll’impugnazione, ha osservato che «si tratta di opposizione ad un estratto di ruolo dalla cui presa visione il ricorrente venne a conoscenza degli avvisi di addebito. L’art. 12, co.4 bis, d.P.R. n.602/73 (introdotto dall’art. 3 bis d.l. n. 146/21, come convertito dalla l. n. 215/21) stabilisce che l’estratto di ruolo è suscettibile di diretta impugnazione insieme alla cartella esattoriale -cui è equiparato l’avviso di addebito (art.30, co.14 d.l. n.78/10, conv. con mod. dalla l. n.122/10) -‘nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti
pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione’. Questa Corte, con sentenza a sezioni unite (Cass., S.U., n.26283/22), ha affermato che: a) la norma si applica anche ai debiti previdenziali (sul punto v. poi Cass.7348/23); b) al di fuori delle tre ipotesi menzionate dalla norma, l’opposizione all’estratto di ruolo è inammissibile per difetto di interesse; c) trattand osi di condizione dell’azione, la verifica della sussistenza dell’interesse va compiuta al tempo della sentenza sicché, a quel momento, il giudice deve tener conto della sopravvenienza rappresentata dal citato art.12, co.4 bis. La Corte Costituzionale, con la sentenza n.190/23 ha riconosciuto la legittimità costituzionale della norma, avendo il legislatore discrezionalità nell’individuare i casi di tutela giurisdizionale ‘anticipata’ ritenuti meritevoli, pur auspicando un intervento del legislatore stesso volto a rimediare alla grave vulnerabilità e inefficienza che ancora affligge il sistema italiano della riscossione, anche riguardo al profilo delle notificazioni».
Ne deriva che, dovendosi applicare al caso di specie l’art.12, comma 4 bis, del d.P.R. n.602/1973 e non essendo allegata alcuna delle tre ipotesi ivi previste per la impugnazione diretta dell’estratto di ruolo, il settimo motivo va respinto, con conseguente assorbimento degli altri, inerenti al merito, mancando l’interesse ad un’opposizione volta direttamente contro detto estratto.

Le spese di lite del giudizio di cassazione sono compensate attesa la sopravvenienza rispetto all’introduzione della vertenza dell’art. 3-bis del d.l. n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/2021, che ha novellato l’art.12, comma 4 bis, del d.P.R. n.602/1973, e delle citate sentenze di questa Corte e della Corte Costituzionale.

In considerazione del rigetto del ricorso si dà atto che sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso a norma del comma 1bis dell’art. 13 del d.P.R. n. 115/2002 ove dovuto.

PQM

La Corte rigetta il settimo motivo di ricorso, assorbiti gli altri.

Compensa tra le parti le spese del giudizio di legittimità.

Dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento, a carico del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis dell’art. 13 del d.P.R. n. 115 del 2002, ove dovuto.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 13 marzo

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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