Impugnazione estratto di ruolo: limiti e condizioni

Un contribuente ha impugnato diverse cartelle di pagamento di cui è venuto a conoscenza tramite un estratto di ruolo. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile applicando una nuova legge (ius superveniens). Questa norma limita l’impugnazione dell’estratto di ruolo ai soli casi in cui il contribuente dimostri un pregiudizio specifico e concreto, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto. Poiché il ricorrente non ha provato tale pregiudizio, la sua azione è stata respinta.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: la Cassazione fissa i paletti

L’impugnazione estratto di ruolo è da tempo un tema dibattuto nel diritto tributario. Molti contribuenti vengono a conoscenza di vecchi debiti solo richiedendo questo documento informativo e si trovano di fronte al dubbio su come agire. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti decisivi, applicando le novità legislative introdotte nel 2021 che hanno ristretto notevolmente le maglie per l’accesso alla tutela giurisdizionale. Vediamo nel dettaglio la vicenda e le conclusioni della Suprema Corte.

I Fatti del Caso

Un contribuente si rivolgeva alla giustizia tributaria dopo aver scoperto, tramite un estratto di ruolo, l’esistenza di numerose cartelle di pagamento a suo carico che sosteneva non essergli mai state notificate. Il suo ricorso veniva parzialmente accolto in primo grado e poi parzialmente riformato in appello.

Il contribuente decideva quindi di ricorrere alla Corte di Cassazione, lamentando principalmente due aspetti: la violazione delle norme sulla notifica degli atti e l’illegittimità della decisione dei giudici di merito di considerare valide le notifiche sulla base di semplici copie e non di documenti originali.

La Decisione della Corte e la Riforma sull’Impugnazione Estratto di Ruolo

La Corte di Cassazione, tuttavia, ha basato la sua decisione su un elemento del tutto diverso e sopravvenuto nel corso del giudizio: la modifica normativa introdotta dall’art. 3-bis del D.L. n. 146 del 2021. Questa nuova legge ha stabilito un principio fondamentale: l’estratto di ruolo non è di per sé un atto impugnabile.

Di conseguenza, la Corte ha dichiarato il ricorso originario del contribuente inammissibile, cassando la sentenza d’appello senza rinvio. La domanda, secondo i giudici, non poteva essere originariamente proposta per come era stata formulata.

Le Motivazioni: L’Impatto dello “Ius Superveniens”

Il cuore della decisione risiede nell’applicazione dello ius superveniens, ovvero di una legge nuova che si applica anche ai processi in corso. La riforma del 2021 ha introdotto nell’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973 il comma 4-bis, che limita drasticamente la possibilità di agire in giudizio contro un ruolo o una cartella di pagamento (di cui si è appresa l’esistenza tramite estratto) ai soli casi in cui il debitore dimostri un pregiudizio concreto e attuale.

La legge elenca tassativamente questi pregiudizi:
1. Il rischio di non poter partecipare a una procedura di appalto pubblico.
2. L’impossibilità di riscuotere somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Questa modifica normativa, hanno spiegato le Sezioni Unite della Cassazione in una precedente sentenza (n. 26283/2022), incide direttamente sulla condizione dell'”interesse ad agire”. Non basta più affermare di non aver ricevuto la notifica; il contribuente ha l’onere di allegare e dimostrare che dall’iscrizione a ruolo deriva uno dei pregiudizi specifici previsti dalla norma. Nel caso di specie, il ricorrente non aveva fornito alcuna prova in tal senso, né in primo grado né dinanzi alla Cassazione.

La Corte ha inoltre chiarito che non si può formare un “giudicato implicito” sull’ammissibilità dell’azione, poiché l’interesse ad agire è una condizione che deve sussistere fino al momento della decisione e può essere riesaminata in ogni stato e grado del processo, specialmente in presenza di una nuova legge.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche per i Contribuenti

L’ordinanza consolida un orientamento ormai granitico: l’impugnazione estratto di ruolo è una via non più percorribile come in passato. Il contribuente che scopre un debito tramite questo documento non può limitarsi a contestare la mancata notifica della cartella originaria. Per poter accedere alla tutela del giudice, deve tassativamente dimostrare di subire un danno attuale e concreto, rientrante in una delle specifiche categorie previste dalla legge. In assenza di tale prova, qualsiasi ricorso basato sulla sola consultazione dell’estratto di ruolo sarà dichiarato inammissibile. Questa decisione impone ai contribuenti e ai loro difensori un approccio molto più rigoroso e documentato fin dal primo atto del giudizio.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. Secondo la normativa vigente, l’estratto di ruolo è un documento informativo e non è di per sé impugnabile. L’impugnazione è ammessa solo in circostanze specifiche.

In quali casi un contribuente può agire in giudizio dopo aver visionato un estratto di ruolo?
Un contribuente può impugnare il ruolo e la cartella di pagamento che assume non notificata solo se dimostra che l’iscrizione a ruolo gli causa un pregiudizio concreto, come l’impossibilità di partecipare ad appalti pubblici, di incassare crediti dalla P.A. o la perdita di benefici pubblici.

La nuova legge sull’impugnabilità dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione ha confermato che la nuova normativa si applica come ius superveniens a tutti i procedimenti pendenti, richiedendo al contribuente di dimostrare il suo specifico interesse ad agire anche se la causa è iniziata prima della riforma.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 8232 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 8232 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 28/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 20599 – 2021 R.G. proposto da:

NOME COGNOME rappresentato e difeso da ll’ Avvocato COGNOME giusta procura speciale in calce al ricorso

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE , in persona del Direttore pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende ope legis

-controricorrente-

avverso la sentenza n. 300/2021 della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE della CALABRIA, depositata il 26/1/2021; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 25/3/2025 dal Consigliere Relatore Dott.ssa NOME

DELL’ORFANO.

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME propone ricorso, affidato a due motivi, per la cassazione della sentenza indicata in epigrafe, con cui la Commissione tributaria regionale del Lazio aveva parzialmente riformato la sentenza n. 1379/2019 emessa dalla Commissione tributaria provinciale di Vibo Valentia, in accoglimento del ricorso proposto dal contribuente relativo agli estratti di ruolo inerenti le cartelle «NUMERO_CARTA e n. «NUMERO_CARTA, con rigetto del ricorso avverso gli estratti di ruolo relativi alle restanti cartelle impugnate.
Agenzia delle entrate riscossione resiste con controricorso.

Il contribuente ha da ultimo depositato memoria difensiva.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.1. Con il primo motivo il ricorrente denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., violazione dell’art. 26 d.P.R. 29/9/1973, n. 602 e dell’art. 60 d. P.R. 29/9/1973, n. 600 con riguardo alla ritenuta validità della notifica delle cartelle nn. 13920120001158975000, 13920130000852462000, 13920140004243612000, 13920130000852361000, 13920160001331357000, 13920110010892254000, 13920120003713950000, 13920140005925902000, 13920140001509917000, 13920160003539202000, 13920120000102621000, 13920150000871634000, 13920170000028532000,13920120001158975000, 13920130000852462000, 13920140004243612000, 13920130000852361000, 13920160001331357000, 13920110010892254000, 13920120003713950000.
1.2. Con il secondo motivo il ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c., violazione dell’art. 2719 c.c. per avere la

Commissione tributaria regionale ritenuto valida la notifica delle suddette cartelle sulla scorta di mera documentazione prodotta in copia e non in originale.

2.1. Versandosi in tema di impugnativa di cartelle di pagamento della cui esistenza il ricorrente assume essere venuto a conoscenza in conseguenza di estratti di ruolo rilasciati su sua richiesta, la verifica dell’ammissibilità della opposizione non può prescindere dall’incidenza sulla vicenda della novella apportata dall’art. 3 bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146 (inserito dalla legge di conversione 17 dicembre 2021, n. 215).

2.2. D etta disposizione ha modificato l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, con l’introduzione del comma 4 bis, rubricato « non impugnabilità dell’estratto di ruolo e limiti all’impugnabilità del ruolo» e così formulato: «L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’art. 48 bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».
2.3. Sulla corretta esegesi di questa norma sono intervenute le Sezioni Unite di questa Corte, con la sentenza del n. 26283 del 06/09/2022, che ha enunciato il seguente principio di diritto: «In tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215 del 2021, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, è stato inserito il comma 4 bis, si applica ai processi ela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tut notificata».
2.4. I principali passaggi argomentativi svolti per addivenire alla trascritta conclusione possono così sintetizzarsi: l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, che regola la riscossione coattiva delle entrate pubbliche (anche extratributarie) mediante ruolo (comprese, dunque, le sanzioni amministrative), specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; l’interesse ad agire costituisce una condizione dell’azione avente natura dinamica, come tale suscettibile di assumere una diversa configurazione, per ius superveniens , fino al momento della decisione;- la citata disposizione, incidendo sulla pronuncia della sentenza, trova, di conseguenza, applicazione anche nei processi pendenti, nei quali l’opponente ha l’onere di dedurre e dimostrare la sussistenza dell’interesse ad agire.
2.5. Su tale ultimo profilo, Cass. n. 26283 del 2022 ha puntualizzato che «l’interesse in questione può essere allegato anche nel giudizio di legittimità, il quale non è sull’operato del giudice, ma sulla conformità della decisione adottata all’ordinamento giuridico, d efinito dalle norme applicabili quando la sentenza è resa, mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ., o anche fino all’udienza di discussione, prima dell’inizio della relazione, o fino all’adunanza camerale, se insorto dopo; qualora occorrano accertamenti di fatto, vi provvederà il giudice del rinvio».
2.6. Nel caso in esame, parte ricorrente, originario opponente, non ha allegato un interesse di tal fatta.

2.7. A tanto consegue che pronunciandosi sul ricorso, la sentenza impugnata deve essere cassata in parte qua senza rinvio, perché la domanda non poteva essere originariamente proposta.

2.8. Quanto all’eventuale formazione di giudicato implicito interno circa l’ammissibilità dell’ opposizione va osservato, al riguardo, che questa Corte, in recenti arresti dai quali il Collegio non ritiene di doversi discostarsi (Cass. 14/02/2023 n. 4448; Cass. n. 29729 del 2023), proprio con riferimento a fattispecie analoghe a quella in esame (di impugnazione di estratti di ruolo), ha escluso la sussistenza di un giudicato interno implicito

richiamando il principio affermato da Cass. n. 25906 del 2017, secondo cui «il giudicato interno preclude la rilevabilità d’ufficio delle relative questioni solo se espresso, cioè formatosi su rapporti tra “questioni di merito” dedotte in giudizio e, dunque, tra le plurime domande od eccezioni di merito, e non quando implicito, cioè formatosi sui rapporti tra “questioni di merito” e “questioni pregiudiziali” o “preliminari di rito o merito” sulle quali il giudice non abbia pronunziato esplicitamente, sussistendo tra esse una mera presupposizione logico-giuridica».
2.9. Principio, questo, che è stato applicato dalle Sezioni unite di questa Corte (cfr. Cass., Sez. U. n. 7925 del 2019) in tema di legittimazione attiva, laddove, richiamando alcuni precedenti della Corte (Cass. n. 20978 del 2013 e Cass. n. 23568 del 2011, a riprova di un orientamento nomofilattico sedimentato) è stato affermato che «la decisione della causa nel merito non comporta la formazione del giudicato implicito sulla legittimazione ad agire ove tale “quaestio iuris”, pur avendo costituito la premessa logica della statuizione di merito, non sia stata sollevata dalle parti, posto che una questione può ritenersi decisa dal giudice di merito soltanto ove abbia formato oggetto di discussione in contraddittorio».
2.10. Come espressamente afferma Cass. n. 29729 del 2023, citata, lo stesso principio vale e deve applicarsi con riferimento all’interesse ad agire richiesto dall’art. 100 c.p.c.: la carenza di interesse ad agire è rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del procedimento, anche in mancanza di contrasto tra le parti sul punto, poiché costituisce requisito per la trattazione nel merito della domanda (cfr. Cass. n. 19268 del 2016, per tutte), sicché, anche per la circostanza che l’interesse ad agire in giudizio va valutata in concreto e deve sussistere fino al momento della decisione, trattandosi, come sostengono le Sezioni unite nella sentenza n. 26283 del 2022, di «condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione», deve escludersi che in relazione ad esso possa formarsi e, quindi, opporsi, il giudicato implicito; ed allora, il contribuente, proprio per effetto dello ius superveniens , deve
dimostrare la sussistenza di un proprio ed attuale interesse all’impugnazione, ovvero che ricorre una delle condizioni di ammissibilità di azione diretta avverso l’estratto ruolo prevista dallo ius superveniens e di voler comunque esperire l’azione, posto che, per come correttamente osservato dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 26283 del 2022 (par. 22.1), anche nel caso in cui sussista lo specifico interesse ad agire individuato dalla disposizione sopravvenuta, la tutela riferita all’impugnazione del ruo lo e della cartella di pagamento che si assuma invalidamente notificata è facoltativa, perché la disposizione non impone, ma consente di sperimentarla.
2.11 . Un’ulteriore conferma di quanto si è sostenuto in relazione al profilo in esame la si rinviene nella pronuncia di questa Corte n. 3812 del 2023 che ha escluso l’applicabilità dello ius superveniens di cui all’art. 12, comma 4bis , del d.P.R. n. 602 del 1973 in una fattispecie in cui l’impugnazione riguardava esclusivamente la regolamentazione delle spese del giudizio di merito, rilevando che «l’impugnazione della sola decisione sulle spese scinde il legame di accessorietà della relativa statuizione con l’opposizione esperita avverso il contenuto dell’estratto di ruolo e la formazione di res iudicata su quest’ultima impedi il sindacato sull’interesse alla proposizione dell’azione», precisando che « il riconoscimento dell’autonomia della statuizione sulle spese in caso di sua autonoma impugnazione trova autorevole conferma nella sentenza n. 77 del 19/04/2018 della Corte Costituzionale», secondo cui, «se il giudice decide totalmente il merito della causa, accogliendo o rigettando tutte le domande, emette una sentenza definitiva, alla quale si accompagna la pronuncia sulle spese di lite, che -come già rilevato da questa Corte (nell’ordinanza n. 314 del 2008, richiamata dalla difesa della società costituita) -ha «natura accessoria» rispetto alla decisione sul merito. Non di meno però la decisione sulle spese di lite ha una sua distinta autonomia nella misura in cui è possibile l’impugnativa di questo solo capo della sentenza definitiva sicché, in tale evenienza, il giudizio di impugnazione è destinato ad avere ad oggetto la sola regolamentazione delle spese di lite».
2.12. Conclusivamente, quindi, la sentenza impugnata va cassata in parte qua senza rinvio, ex art. 382, ultimo comma, c.p.c. e l’originario ricorso del contribuente dichiarato inammissibile con riguardo alle cartelle indicate al paragrafo 1.1.

La circostanza che la disposizione innovativa e la pronuncia delle Sezioni unite sono intervenute nel corso del giudizio di legittimità costituisce valido motivo di compensazione delle spese processuali dell’intero giudizio.

Tenuto conto della sopravvenuta causa di inammissibilità del ricorso, determinata dallo ius superveniens , cioè dall’entrata in vigore medio tempore di una norma applicabile (anche) ai procedimenti pendenti per la specifica pertinenza alle questioni dedotte nel ricorso per cassazione, ancorché limitativa (con incidenza postuma) delle condizioni per l’accesso alla tutela giudiziaria, non si può pervenire alla pronuncia di cui all’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. n. 115 del 2002 (cfr. Cass. nn. 27227 del 25/09/2023 e 28330 del 23/3/2023, in motiv.).

P.Q.M.

La Corte cassa parzialmente senza rinvio la sentenza impugnata dichiarando inammissibile l’originario ricorso del contribuente avverso gli estratti di ruolo e le cartelle esattoriali indicate al paragrafo 1.1. della motivazione; c ompensa tra le parti le spese processuali dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, tenutasi in modalità da

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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