Impugnazione estratto di ruolo: limiti e condizioni

La Corte di Cassazione ha stabilito che l’impugnazione dell’estratto di ruolo non è ammissibile, a meno che il contribuente non dimostri un pregiudizio concreto e attuale derivante dall’iscrizione a ruolo. Il caso riguardava un contribuente che aveva contestato diversi estratti di ruolo per presunta mancata notifica delle cartelle di pagamento. La Corte ha accolto il ricorso dell’Agenzia delle Entrate – Riscossione, cassando la precedente sentenza e dichiarando inammissibile il ricorso introduttivo del cittadino, in linea con i recenti interventi legislativi e giurisprudenziali che hanno ristretto tale possibilità.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione Fissa i Paletti

L’impugnazione dell’estratto di ruolo è da tempo un tema dibattuto nel diritto tributario. Molti contribuenti, venendo a conoscenza dei propri debiti solo attraverso questo documento, lo hanno utilizzato per contestare la presunta mancata notifica delle cartelle di pagamento. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione è tornata sull’argomento, consolidando un orientamento restrittivo che limita fortemente questa possibilità, a tutela sia del sistema giudiziario che del diritto di difesa del cittadino, seppur in forme diverse.

Il Caso: La Contestazione di un Estratto di Ruolo

Un contribuente si era rivolto al giudice tributario per contestare dodici iscrizioni a ruolo relative a tributi risalenti a diversi anni prima (dal 1992 al 2003). Sosteneva di non aver mai ricevuto le relative cartelle di pagamento e di aver scoperto il debito solo tramite gli estratti di ruolo, richiesti a seguito di un’iscrizione ipotecaria. Il suo ricorso, basato sull’impugnabilità del ruolo e sulla mancata notifica degli atti presupposti, era stato accolto in secondo grado.
L’Agente della riscossione, tuttavia, ha presentato ricorso in Cassazione, sostenendo un unico, ma decisivo, motivo: l’estratto di ruolo, per sua natura, non è un atto impugnabile.

La Decisione della Cassazione: I Limiti all’Impugnazione Estratto di Ruolo

La Corte di Cassazione ha accolto pienamente la tesi dell’Agente della riscossione. Ribaltando la decisione precedente, ha dichiarato il ricorso originario del contribuente inammissibile. La Corte ha affermato che la causa non avrebbe mai dovuto essere proposta, in quanto basata sull’impugnazione di un atto che la legge non considera autonomamente contestabile in assenza di specifiche condizioni.

Le Motivazioni della Corte

La decisione si fonda su un quadro normativo e giurisprudenziale ormai consolidato. Il legislatore, con l’introduzione dell’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. 602/73, ha chiarito che l’estratto di ruolo non è impugnabile. L’impugnazione diretta del ruolo e della cartella che si assume non notificata è consentita solo in casi eccezionali, ovvero quando il contribuente dimostra che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico.

Quali sono questi pregiudizi? La norma ne elenca alcuni:

1. Un danno in una procedura di appalto pubblico.
2. L’impossibilità di riscuotere somme dovute da enti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

La Cassazione, citando anche le proprie Sezioni Unite (sentenza n. 26283/2022), ha sottolineato che l’interesse ad agire contro il ruolo sorge solo in presenza di un pregiudizio concreto, come un pignoramento in corso o un’intimazione di pagamento. L’estratto di ruolo, di per sé, è un semplice documento informativo e non un atto esecutivo. Il legislatore ha voluto evitare un’ondata di ricorsi per carichi fiscali molto vecchi e di difficile esazione, che avrebbero gravato eccessivamente sul sistema giudiziario.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche per il Contribuente

Questa ordinanza conferma che la strategia di impugnare l’estratto di ruolo per contestare vecchie cartelle non notificate è, nella maggior parte dei casi, destinata a fallire. Il contribuente non è privo di tutela, ma deve attendere un atto concreto della riscossione (come un pignoramento, un fermo amministrativo o un’intimazione di pagamento) per poter far valere le proprie ragioni in giudizio. Solo in quel momento potrà contestare la mancata notifica della cartella originaria. In sintesi, la tutela è spostata dalla fase conoscitiva (la ricezione dell’estratto) a quella esecutiva. Per il cittadino, ciò significa che non è possibile agire preventivamente sulla base del solo estratto, ma è necessario attendere un atto che incida direttamente sul proprio patrimonio.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. Secondo la Corte di Cassazione e la normativa vigente, l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile, essendo un mero documento informativo. La sua contestazione è ammessa solo in casi eccezionali.

In quali casi si può impugnare un estratto di ruolo?
L’impugnazione è ammessa solo se il debitore dimostra che dall’iscrizione a ruolo deriva un pregiudizio concreto e attuale, come l’impossibilità di partecipare a un appalto pubblico, di riscuotere crediti da enti pubblici, o la perdita di un beneficio con la pubblica amministrazione. Non è sufficiente la semplice conoscenza del debito.

Cosa succede se un contribuente impugna un estratto di ruolo senza dimostrare un pregiudizio?
Il ricorso viene dichiarato inammissibile. Come stabilito dalla Corte nel caso di specie, la causa non può essere esaminata nel merito e viene chiusa, con la conseguenza che il contribuente dovrà attendere un successivo atto della riscossione per poter far valere le proprie ragioni.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 8682 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 8682 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 02/04/2025

Oggetto: impugnazione

estratto di ruolo

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 6837/2023 R.G. proposto da AGENZIA DELLE RAGIONE_SOCIALE, già RAGIONE_SOCIALE in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv . NOME COGNOME elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO

– ricorrente –

contro

PIETRO MAGRO

– intimato –

avverso la sentenza della Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Sicilia n. 9908/4/2022, depositata il 23.11.2022 e non notificata.

Udita la relazione svolta nell’adunanza camerale del 16 gennaio 2025 dal consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

La Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Sicilia con sentenza n. 9908/4/2022, depositata il 23.11.2022, in sede di giudizio di rinvio dalla sentenza Cass. n.15592/2016 accoglieva il ricorso in riassunzione di NOME COGNOME avverso n.12 iscrizioni a ruolo di cui agli estratti ruolo prodotti e relative cartelle di pagamento, che asseriva mai notificate, riguardanti tributi vari risalenti agli anni dal 19922003. Sosteneva la impugnabilità del ruolo ed eccepiva l’omessa preventiva notifica delle cartelle di pagamento sottostanti ai ruoli, nonché l ‘ omessa instaurazione del contraddittorio, la violazione dell’art. 6, comma 5 della legge 212/2000, l’inesistenza della pretesa erariale e la sua prescrizione.
Avverso tale sentenza d’appello ha proposto ricorso per Cassazione l’agente della riscossione deducendo un unico motivo, mentre il contribuente è rimasto intimato.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con un unico motivo di ricorso viene dedotta, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione art. 19 d.lgs. n. 546/92 e dell’art. 12 comma 4 bis del d.P.R. n. 602/73 per essere l’estratto di ruolo atto non impugnabile.

Il motivo è fondato. Con il ricorso introduttivo sono stati impugnati estratti di ruolo e, per essi, le cartelle di pagamento sottese che il contribuente assume non essere state ritualmente notificate, avendo appreso della esistenza delle cartelle proprio tramite gli estratti di ruolo , a seguito dell’iscrizione ipotecaria .

L ‘art.3 bis d.l. 21 ottobre 2001 n.146 (Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili),

precisato in sede di conversione della l. 17 dicembre 2021 n.215, novellando l’art.12 del d.P.R. 29 settembre 1973 n.602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito), ha previsto che dopo il comma 4 è inserito il comma 4 bis il quale ha stabilito che l’estratto di ruolo non è impugnabile – anche unitamente alle cartelle sottostanti che si assumono non legittimamente notificate – se non a determinate, specifiche, condizioni.

La menzionata previsione di legge recita: «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo p ossa derivargli un pregiudizio ad una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’at.80 comma 4 del codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs 18 aprile 2016 n.50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art.1 comma 1 lett. a) del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008 n.40, per effetto delle verifiche di cui all’art.48 bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.».
Orbene, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con sentenza n.26283/2022, ha fortemente circoscritto le impugnazioni attraverso l’estratto di ruolo dirette ad ottenere l’annullamento della sottesa cartella di pagamento, trattandosi di azione di accertamento negativo circa la decadenza del debito iscritto a ruolo, mentre il processo tributario ha natura di impugnazione-merito e il ruolo non ha una sua autonoma materialità. È conseguentemente presente l’interesse ad agire contro il ruolo solo se vi sia un pregiudizio da esso derivante come ad es. un pignoramento in corso o un’intimazione al pagamento, di cui non vi è evidenza in atti, da cui l’inammissibilità del ricorso.
5. La Corte costituzionale, a sua volta intervenuta con la sentenza 17 ottobre 2023, n. 190 (conf. Corte cost. n. 81/2024) su questioni

di costituzionalità involgenti l’art. 12 comma 4-bis cit., non ha smentito l’operato delle Sezioni Unite stabilendo: « Le questioni sollevate (…) sono quindi inammissibili: il rimettente del resto, da un lato, non misconosce le «ragioni sottese alla norma sotto esame: a seguito delle SS.UU. del 2015 è evidente che il Legislatore si è preoccupato di evitare un proliferare di ricorsi per carichi anche molto risalenti e che a fronte di esazione piuttosto improbabile avrebbero gravato in maniera eccessiva sugli uffici sottraendo risorse preziose e causando il danno economico della possibile condanna al pagamento delle spese di giudizio.
Dall’altro, manifesta «perplessità» per «il fatto che per risolvere tale problema il Legislatore sia intervenuto condizionando pesantemente la possibilità di difendersi in giudizio», censurando quindi la norma in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 Cost. «nei termini di cui in motivazione», nella quale, dopo avere esposto una casistica delle fattispecie ritenute indebitamente pretermesse, conclude che «il Legislatore avrebbe potuto adottare soluzioni più snelle e con costi irrisori, che comunque sarebbero state rispettose del diritto di difesa.
Di qui l’inammissibilità delle questioni sollevate, dal momento che, come emerge dalla stessa prospettazione del rimettente, il rimedio al vulnus riscontrato richiede, in realtà, un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore (sentenze n. 71 del 2023, n. 96 e n. 22 del 2022, n. 259, n. 240, n. 146, n. 103, n. 33 e n. 32 del 2021).». 6. Da ultimo, a conferma di quanto precede circa il ridotto perimetro di impugnabilità dell’estratto di ruolo, sono intervenute anche le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con sentenza 7 maggio 2024 n.12459, chiarendo che in tema di riscossione coattiva mediante ruolo, i limiti alla impugnabilità della cartella di pagamento, che si assuma invalidamente notificata e conosciuta attraverso l’estratto di ruolo, previsti dal comma 4-bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, inserito dall’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, conv. con modif. dalla l. n. 215 del 2021, non comportano un difetto di tutela per
il contribuente, grazie al riconoscimento di una sua tutela più ampia nella fase esecutiva e tenuto conto che, come affermato dalla Corte costituzionale nella sent. n. 190 del 2023, i rimedi ad un eventuale vulnus richiedono un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore.

L’interpretazione restrittiva è stata da ultimo confermata anche dall’art. 12 ‘Disposizioni in materia di impugnazione’ d.lgs. n.110/2024, in vigore dal l’ 8/8/2024 , secondo il quale all’art.12 del d.P.R. n.602/73 il comma 4-bis, primo comma è sostituito dal seguente: ‘L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio’.
In conclusione, la sentenza impugnata va cassata senza rinvio, e dichiarato inammissibile ex art.100 cod. proc. civ. il ricorso introduttivo, perché ab origine , la causa non poteva essere proposta ex art.382 u.c. cod. proc. civ..

Le spese di lite sono compensate tra le parti per tutti i gradi di giudizio alla luce dell’intervento del legislatore, della giurisprudenza di legittimità e della Consulta sopravvenuti non solo alla sentenza di cassazione con rinvio n. 15592 del 2016, ma anche alla sentenza rescissoria del giudice d’appello e, in parte, all’incardinamento del ricorso per Cassazione.

P.Q.M.

La Corte:

in accoglimento del ricorso, cassa la sentenza impugnata senza rinvio e dichiara inammissibile il ricorso introduttivo.

Compensa le spese di lite dell’intero giudizio .

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 16.1.2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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