Impugnazione estratto di ruolo: limiti e condizioni

Un contribuente ha impugnato un estratto di ruolo per contestare cartelle di pagamento che sosteneva non fossero mai state notificate. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha dichiarato il ricorso originario inammissibile. La decisione si fonda sul principio, consolidato da recenti interventi normativi e giurisprudenziali, secondo cui l’impugnazione dell’estratto di ruolo è ammessa solo se il contribuente dimostra un pregiudizio concreto e attuale derivante dall’iscrizione a ruolo, non essendo più sufficiente il solo interesse a contestare l’atto presupposto. In assenza di tale prova, il ricorso è privo di interesse ad agire.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammessa? La Cassazione Fa Chiarezza

L’impugnazione dell’estratto di ruolo rappresenta da anni un terreno di scontro tra contribuenti e Fisco. Molti cittadini scoprono l’esistenza di un debito tributario solo tramite questo documento, senza aver mai ricevuto la cartella di pagamento. Ma è sempre possibile agire in giudizio contro l’estratto di ruolo per contestare la validità della pretesa fiscale? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ribadisce i confini di questa azione, ancorandola a un presupposto fondamentale: la dimostrazione di un pregiudizio concreto.

I Fatti del Caso: La Contestazione di Cartelle non Notificate

Un contribuente si è rivolto al giudice tributario dopo aver ricevuto un estratto di ruolo che riepilogava dodici cartelle di pagamento. Egli sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica di tali cartelle e che, in ogni caso, i crediti in esse contenuti erano prescritti. La Commissione Tributaria Provinciale respingeva il ricorso, ma la Commissione Tributaria Regionale accoglieva parzialmente l’appello, riconoscendo il difetto di notifica per nove delle dodici cartelle.

Contro questa decisione, sia l’Agenzia delle Entrate che l’Agente della Riscossione hanno presentato ricorso in Cassazione. La questione centrale, tuttavia, è stata esaminata d’ufficio dalla Suprema Corte e riguardava un aspetto preliminare: il contribuente aveva effettivamente il diritto di iniziare la causa impugnando direttamente l’estratto di ruolo?

La Decisione della Corte di Cassazione sulla Impugnazione dell’Estratto di Ruolo

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso originario del contribuente inammissibile. Gli Ermellini hanno stabilito che l’azione era priva di una condizione fondamentale: l’interesse ad agire. Questo perché, secondo l’orientamento consolidato e le recenti normative, non è più sufficiente contestare genericamente un atto presupposto (la cartella non notificata) attraverso l’impugnazione dell’atto successivo (l’estratto di ruolo).

Per poter procedere, il contribuente deve dimostrare di subire un pregiudizio concreto e immediato a causa dell’iscrizione a ruolo. Questo interesse non può essere presunto, ma va provato. La Corte ha specificato che la legge ha ormai perimetrato chiaramente i casi in cui è consentita un’azione di questo tipo, ad esempio quando l’iscrizione a ruolo impedisce la partecipazione a gare d’appalto o causa un danno specifico al patrimonio del debitore.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte ha fondato la sua decisione su un’analisi dell’evoluzione normativa e giurisprudenziale in materia. Richiamando una fondamentale sentenza delle Sezioni Unite (n. 26283/2022) e le successive modifiche legislative (in particolare l’art. 3-bis del d.l. 146/2021), i giudici hanno spiegato che il legislatore ha inteso limitare le impugnazioni ‘strumentali’ degli estratti di ruolo. Queste azioni avevano generato un enorme contenzioso, spesso basato su vizi formali di atti notificati molti anni prima.

Il nuovo quadro normativo, pur ampliato da recenti interventi (d.lgs. 110/2024), bilancia la tutela del contribuente con l’esigenza di certezza dei rapporti giuridici. La tutela ‘anticipata’ – ovvero agire prima di ricevere un atto di pignoramento – è un’eccezione, non la regola. Nel caso specifico, il contribuente non aveva allegato né provato alcun pregiudizio specifico derivante dalla mera esistenza dell’iscrizione a ruolo. Di conseguenza, il suo interesse era solo potenziale e non attuale, rendendo la sua azione inammissibile fin dall’inizio.

Le Conclusioni: Quali Tutele per il Contribuente?

Questa ordinanza conferma un principio cruciale: la porta per l’impugnazione dell’estratto di ruolo non è chiusa, ma il suo accesso è selettivo. Il contribuente che non ha ricevuto una cartella di pagamento non perde il suo diritto alla difesa, ma deve attendere il primo atto esecutivo successivo (come un’intimazione di pagamento o un pignoramento) per far valere le proprie ragioni. Solo in casi eccezionali, e fornendo prova di un danno imminente e grave, può agire in via preventiva contro l’estratto. La sentenza, quindi, sposta l’onere sul contribuente, che deve dimostrare non solo il vizio dell’atto, ma anche l’urgenza e la necessità della tutela richiesta.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo per contestare una cartella di pagamento che si ritiene non notificata?
No. Secondo la Corte, questa possibilità è un’eccezione. La regola generale è che l’impugnazione è ammessa solo se il contribuente dimostra di subire un pregiudizio concreto e attuale dalla mera iscrizione a ruolo, come l’impossibilità di partecipare a una gara d’appalto.

Cosa deve dimostrare un contribuente per poter impugnare direttamente un estratto di ruolo?
Il contribuente deve dimostrare di avere un ‘interesse ad agire’, provando che dall’iscrizione a ruolo deriva un pregiudizio specifico, non potendo più semplicemente lamentare la mancata notifica della cartella di pagamento come unica ragione del ricorso.

Qual è stata la conseguenza processuale della carenza di interesse ad agire nel caso specifico?
La Corte di Cassazione ha cassato la sentenza di secondo grado senza rinvio e ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo del contribuente, annullando di fatto l’intero giudizio per un difetto originario dell’azione legale intrapresa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 6254 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 6254 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 09/03/2025

ORDINANZA

Sul ricorso n. 16917-2019 R.G., proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , c.f. NUMERO_DOCUMENTO, in persona del Presidente p.t., elettivamente domiciliata in RomaINDIRIZZO INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Generale dello Stato, che la rappresenta e difende ope legis –

Ricorrente

CONTRO

COGNOME NOME , cf CODICE_FISCALE, con domicilio eletto all’indirizzo EMAIL, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO –

Controricorrente e ricorrente incidentale

RAGIONE_SOCIALE , c.f. CODICE_FISCALE, in persona del Direttore p.t., elettivamente domiciliata in RomaINDIRIZZO INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Generale dello Stato, che la rappresenta e difende ope legis –

Controricorrente e ricorrente incidentale

Cartella di pagamento -Estratto di ruolo

REGIONE CAMPANIA , c.f. 80011990639, in persona del Presidente della Giunta p.t. –

Intimata

Avverso la sentenza n. 1687/04/2019 della Commissione tributaria regionale della Campania, sezione staccata di Salerno, depositata il 25 febbraio 2019;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio il 20 novembre 2024 dal AVV_NOTAIO COGNOME,

FATTI DI CAUSA

Dalla sentenza e dagli atti difensivi emerge che il COGNOME impugnò gli estratti di ruolo e le sottese dodici cartelle di pagamento, RAGIONE_SOCIALE quali denunciò l’omessa notifica, così come l ‘ intervenuta prescrizione e decadenza dei relativi crediti.

Nel contenzioso seguitone la Commissione tributaria provinciale di Salerno con sentenza n. 1130/08/2017 rigettò il ricorso del contribuente. L’appello fu invece parzialmente accolto dalla Commissione tributaria regionale della Campania, sez. staccata di Salerno, con sentenza n. 1687/04/2019, ora al vaglio della Corte.

Il giudice regionale ha rilevato l’omesso adempimento del notificante alla procedura di notifica di nove cartelle, in particolare ha rilevato che per esse l’ufficiale giudiziario notificatore aveva omesso l’invio della raccomandata informativa di comunicazione di avvenuto deposito dell’atto, con prova della ‘effettiva ricezione’, trattandosi di operazioni di notifica compiute ai sensi dell’art. 140 c.p.c., per irreperibilità relativa.

RAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE, sulla base di tre motivi ha proposto ricorso per la cassazione della sentenza. Si è costituita l’RAGIONE_SOCIALE, che con ricorso incidentale adesivo alle ragioni del ricorrente principale ha impugnato la medesima sentenza. NOME ha resistito con controricorso al ricorso principale e al ricorso incidentale, mentre la Regione Campania, cui il ricorso è stato anche notificato, è rimasta intimata.

Nell’ adunanza camerale del 20 novembre 2024 la causa è stata trattata e decisa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo del ricorso principale del l’RAGIONE_SOCIALE e del ricorso incidentale dell’RAGIONE_SOCIALE, entrambe gli enti si dolgono della violazione e falsa applicazione del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, comma 1, lett. e) e dell’art. 140 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ. La pronuncia impugnata sarebbe errata per malgoverno RAGIONE_SOCIALE norme in materia di notifica;

con il secondo motivo entrambe lamentano la violazione e falsa applicazione dell’art. 115 cod. proc. civ., dell’art. 60, comma 1, lett. e), d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, dell’art. 26, d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, degli artt. 140 e 149 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, primo co mma, n. 4, cod. proc. civ. La sentenza sarebbe gravemente viziata per non essere fondata sulle risultanze di causa e in particolare sul materiale probatorio descrittivo del procedimento notificatorio seguito;
con il terzo motivo denunciano la violazione e falsa applicazione dell’art. 60, comma 1, lett. e), d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, dell’art. 26, d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, degli artt. 140 e 149 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ. La decisione sarebbe errata anche ai fini del vizio di motivazione.

Preliminarmente deve tuttavia vagliarsi l’ammissibilità del ricorso introduttivo, trattandosi comunque di questione sollevabile anche d’ufficio. Posto infatti che tanto nella sentenza, quanto negli atti difensivi è riferito che il ricorso fu formalmente indirizzato nei confronti dell’ estratto di ruolo (cfr. l’introduzione del fatto nella sentenza impugnata), o ccorre valutare se sussista una carenza di interesse ad una tutela immediata, atteso che, sebbene a mezzo di esso risultino impugnate le cartelle di pagamento -per nullità od omessa loro notificazione-, che dunque costituiscono gli atti impugnati mediatamente, emerge che l’atto introduttivo nei cui confronti è stato indirizzato il ricorso era costituito dal l’estratto di ruolo.
Il vaglio preliminare si impone alla luce del principio di diritto, dispensato dalla giurisprudenza di legittimità, secondo cui « In tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3-bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse

alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata » (Cass., Sez. U, 6 settembre 2022, n. 26283).

In tema, infatti, la Corte ha ritenuto che, pur dovendosi escludere che l’art. 3 -bis cit. abbia natura di norma di interpretazione autentica, né potendo ad essa attribuirsi efficacia retroattiva, «il legislatore, nel regolare specifici casi di azione “diretta”, stabilisce quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell’incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l’interesse ad agire», interesse che va dunque dimostrato.
Questo collegio condivide il principio sancito dalle sezioni unite in punto di perimetrazione dell’interesse del contribuente ad agire nelle ipotesi di ricorso avverso l’estratto di ruolo e la cartella di pagamento, di cui pur il medesimo debitore denuncia mediatamente l’omessa o invalida notificazione, non emergendo nel caso di specie alcuna RAGIONE_SOCIALE ipotesi per le quali la novella del 2021 riconosce ancora il diritto del contribuente di impugnare il suddetto estratto con la finalità di impugnare la cartella (secondo quanto previsto dall’art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3 -bis del d.l. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021).
D’altronde le ragioni per le quali il precedente orientamento giurisprudenziale aveva riconosciuto l’impugnabilità dell’estratto di ruolo, quand’anche non espressamente compreso tra gli atti elencati nell’art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, erano finalizzate ad assicurare la possibilità di far valere l’invalidità stessa di un atto fiscale, non notificato, anche prima di quanto previsto dall’art. 19, comma 3, ultima parte, del d.lgs. n. 546 del 1992. Si assumeva infatti che l’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale non può essere compresso, ritardato, reso più difficile o gravoso (Sez. U, 2 ottobre 2015, n. 19704).
Ma rispetto al tessuto normativo all’epoca vigente, quelle limitazioni avvertite alla tutela giurisdizionale, foriere del pericolo che la risposta della giustizia potesse giungere in ritardo e solo in termini meramente risarcitori, sono venute meno grazie al riconoscimento di una più ampia tutela del contribuente anche nella fase esecutiva.

RGN 16917/2019 AVV_NOTAIO rel. NOME COGNOME I principi trovano conferma, così chiarendosi, allo stato, i limiti di impugnabilità degli estratti di ruolo, nel recente intervento della Corte

Costituzionale, che, nel dichiarare inammissibili le questioni di legittimità costituzionale, sollevate in tema, con sentenza n. 190 del 17 ottobre 2023, ha significativamente evidenziato come il rimedio al vulnus riscontrato richiede un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore, così che «le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dalla Corte di giustizia tributaria di primo grado di Napoli in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 Cost., dell’art. 12, comma 4 – bis , del d.P.R. n. 602 del 1973, così come modificato dall’art. 3 – bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito, il quale -disponendo che il ruolo e la cartella che si assume invalidamene notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto -, innalza la soglia del bisogno di tutela giur isdizionale dei contribuenti ai fini della impugnazione ‘diretta’ del ruolo e della cartella. La disposizione censurata restringe la possibilità di impugnare la cartella di pagamento che si ritenga invalidamente notificata e di cui il contribuente sia venu to a conoscenza dall’estratto di ruolo (che ne afferma la valida notifica), a causa RAGIONE_SOCIALE gravi inefficienze del sistema italiano della riscossione, che ha condotto all’enorme proliferazione di controversie strumentali di impugnazione degli estratti di ruolo radicate dai debitori iscritti a ruolo, con un aumento esponenziale RAGIONE_SOCIALE cause per far valere, spesso pretestuosamente, ogni sorta d’eccezione avverso cartelle notificate anche molti anni prima. L’abuso di quanti approfittano della vulnerabilità del si stema e così generano un preoccupante contenzioso seriale non può tuttavia comprimere in via sistematica il bisogno di tutela ‘anticipata’ dei soggetti (fossero anche pochi) che legittimamente lo invocano. Tuttavia, il rimedio alla situazione che si è prodotta coinvolge profili rimessi alla discrezionalità del legislatore; tale risultato può, infatti, essere ottenuto intervenendo in più direzioni, peraltro non alternative. Con riferimento a questa indefettibile esigenza di superare, in definitiva, la grave vulnerabilità ed inefficienza, anche con riferimento al sistema RAGIONE_SOCIALE notifiche, che ancora affligge il sistema italiano della riscossione, va formulato il pressante auspicio che il Governo dia efficace attuazione ai princìpi e criteri direttivi per la revisione del sistema nazionale della riscossione contenuti nella delega conferitagli dall’art. 18 della legge n. 111 del 2023» (così nel principio massimato).
All’accorata sollecitazione di un intervento, maggiormente garantista del contribuente, quando effettivamente prospettabile un suo danno irreversibile, cagionato dalla preclusione ad una tutela giurisdizionale della propria posizione giuridica soggettiva n ei confronti dell’erario, qualora impedito un ricorso indirizzato immediatamente nei confronti dell’estratto di ruolo, ha provveduto il Legislatore con il d.lgs. 29 luglio 2024, n. 110, il cui art. 12, modificando il comma 4 bis dell’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, ha ampliato le ipotesi di diretta impugnazione del ruolo. Si tratta di ipotesi per le quali il legislatore ha inteso riconoscere il potenziale pregiudizio che il debitore può subire dalla limitazione alla impugnazione di una posizione fiscale debitoria iscritta a ruolo.
La modifica apportata al comma 4 bis dell’art. 12 del d.P.R. 602 del 1972 dall’art. 12 del d.lgs. 110 del 2024 ha inteso ampliare le ipotesi per le quali il legislatore riconosce l’accesso alla tutela giurisdizionale anche quando il ricorso del contribuente sia indirizzato immediatamente nei confronti dell’estratto di ruolo . Si tratta di una eccezione rispetto al principio generale della preclusione della tutela anticipata, così come affermata dalla norma ed interpretata dalla Corte di legittimità nei precedenti richiamati.
Tuttavia, pur tenendo conto RAGIONE_SOCIALE ulteriori ipotesi in cui è stata riconosciuta l’impugnabilità dell’estratto di ruolo, nel caso di specie non emerge una sola RAGIONE_SOCIALE ragion i che giustifichi l’ammissione di una tutela anticipata.

Deve dunque dichiararsi il difetto di interesse del COGNOME all’impugnazione dell’estratto di ruolo e , solo mediatamente, RAGIONE_SOCIALE cartelle di pagamento.

La fondatezza della questione preliminare assorbe i motivi di ricorso.

La sentenza impugnata va cassata e, pronunciando sul ricorso, va dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo.

Tenuto conto della peculiarità della questione e della evoluzione giurisprudenziale e legislativa in materia, sussistono giuste ragioni per l’integrale compensazione RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità e di quelle relative ai gradi di merito.

cassa senza rinvio la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo. Compensa le spese del giudizio di legittimità e quelle dei gradi di merito.

Così deciso in Roma, il giorno 20 novembre 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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