Impugnazione estratto di ruolo: limiti e condizioni

Un contribuente impugnava una cartella di pagamento di cui era venuto a conoscenza tramite un estratto di ruolo. La Corte di Cassazione, applicando una recente normativa (ius superveniens), ha dichiarato il ricorso originario inammissibile. La decisione stabilisce che per l’impugnazione estratto di ruolo, il contribuente deve dimostrare di subire un pregiudizio concreto e attuale, come previsto dalla legge, non essendo più sufficiente la mera scoperta del debito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 12 dicembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammessa? La Cassazione Applica i Nuovi Limiti

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta da tempo un tema dibattuto nel contenzioso tributario. Molti contribuenti scoprono l’esistenza di un debito fiscale solo richiedendo questo documento informativo, trovandosi di fronte a un atto (la cartella di pagamento) che non hanno mai ricevuto. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha consolidato l’applicazione delle nuove, più restrittive, regole in materia, chiarendo che non basta più venire a conoscenza del debito: per agire in giudizio è necessario dimostrare un pregiudizio concreto. Analizziamo insieme la vicenda e le sue importanti conseguenze.

I Fatti di Causa

Un contribuente si rivolgeva alla giustizia tributaria dopo aver scoperto, tramite un estratto di ruolo, l’esistenza di una cartella di pagamento a suo carico per imposte non versate anni prima. Sostenendo di non aver mai ricevuto la notifica della cartella, ne chiedeva l’annullamento.

La Commissione Tributaria Regionale, riformando la decisione di primo grado, dichiarava il ricorso del contribuente inammissibile per tardività, ritenendo che la cartella fosse stata regolarmente notificata in passato. Il contribuente, non condividendo tale conclusione, proponeva ricorso per cassazione, lamentando vizi di procedura e di notifica.

La Decisione della Corte e l’impatto della nuova legge sull’impugnazione estratto di ruolo

La Corte di Cassazione ha preso una direzione diversa rispetto ai motivi specifici sollevati dal ricorrente. Invece di analizzare la presunta irregolarità della notifica, i giudici hanno fondato la loro decisione su una normativa sopravvenuta (ius superveniens), ovvero l’art. 3-bis del D.L. n. 146 del 2021.

Questa norma, inserendo il comma 4-bis nell’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973, ha stabilito due principi fondamentali:
1. L’estratto di ruolo, di per sé, non è un atto impugnabile.
2. Il ruolo e la cartella di pagamento, che si assume non essere stata notificata, possono essere impugnati solo se il debitore dimostra che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico.

La legge elenca tassativamente le situazioni che integrano tale pregiudizio, come la partecipazione a gare pubbliche, la riscossione di crediti da pubbliche amministrazioni, la perdita di benefici, o operazioni di finanziamento e cessione d’azienda.

La Corte, richiamando una precedente sentenza a Sezioni Unite (n. 26283/2022), ha confermato che questa nuova disciplina si applica anche ai processi già in corso al momento della sua entrata in vigore.

le motivazioni

La motivazione della Suprema Corte si fonda sul concetto di “interesse ad agire”. Prima di questa riforma, si riteneva che l’interesse del contribuente a impugnare una cartella non notificata sorgesse automaticamente nel momento in cui ne veniva a conoscenza tramite l’estratto di ruolo. La nuova legge, invece, ha “plasmato” e “concretizzato” questo interesse.

Oggi, non è più sufficiente affermare di non aver ricevuto la cartella. Il contribuente ha l’onere di dimostrare che l’esistenza di quel debito iscritto a ruolo gli sta causando un danno attuale e concreto, rientrante in una delle categorie previste dalla norma. L’interesse ad agire non è più presunto, ma deve essere provato. Nel caso di specie, il ricorrente non aveva fornito alcuna prova né dedotto l’esistenza di un simile pregiudizio. Di conseguenza, il suo ricorso originario è stato ritenuto privo di una delle condizioni fondamentali per poter essere esaminato nel merito.

le conclusioni

La decisione della Corte di Cassazione è netta: l’impugnazione estratto di ruolo o di una cartella “fantasma” non è più una via percorribile per contestare genericamente un debito tributario. Questa pronuncia sancisce un cambiamento significativo nel contenzioso tributario, spostando l’onere sul contribuente, che deve dimostrare non solo un vizio dell’atto, ma anche un danno immediato derivante dalla sua esistenza. Per i contribuenti e i loro difensori, ciò significa che prima di avviare un contenzioso è essenziale verificare e documentare la presenza di un pregiudizio qualificato, come richiesto dalla legge, per evitare una declaratoria di inammissibilità.

È sempre possibile impugnare una cartella di pagamento di cui si è venuti a conoscenza tramite un estratto di ruolo?
No. Secondo la nuova normativa, applicata dalla Corte di Cassazione, è possibile impugnare la cartella non notificata solo se il contribuente dimostra che dall’iscrizione a ruolo deriva un pregiudizio concreto e attuale, come la perdita di un beneficio o l’impossibilità di partecipare a gare pubbliche.

Cosa significa dimostrare un “pregiudizio” per poter impugnare l’estratto di ruolo?
Significa provare che l’esistenza del debito iscritto a ruolo sta causando un danno specifico, rientrante nei casi previsti dalla legge (art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973). Ad esempio, si deve dimostrare l’impossibilità di ricevere pagamenti da una pubblica amministrazione o di accedere a un finanziamento.

La nuova legge sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione, conformemente a una decisione delle Sezioni Unite, ha stabilito che la nuova disciplina sull’interesse ad agire si applica anche ai processi pendenti al momento della sua entrata in vigore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 30660 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 30660 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 28/11/2024

Impugnazione estratto ruolo

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 17101/2016 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO, in forza di procura speciale in calce al ricorso, elettivamente domiciliato presso l o studio legale dell’AVV_NOTAIO, in Roma alla INDIRIZZO;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del l.r.p.t., rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO e dall’AVV_NOTAIO, in forza di procura speciale rilasciata su foglio allegato al controricorso, elettivamente domiciliati presso lo studio del secondo, in INDIRIZZO in Roma;

-controricorrente –

nonché

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, ed elettivamente domiciliata presso la medesima in INDIRIZZO in Roma -controricorrente – per la cassazione della sentenza della Commissione tributaria regionale della Lombardia n. 5687/2015, depositata in data 31/12/2015, non notificata;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del l’ 11/09/2024 dal relatore consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che

la CTR della Lombardia, riformando la sentenza di primo grado della CTP di Milano, dichiarava inammissibile, perché tardivo, il ricorso proposto dal contribuente NOME COGNOME contro la cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA, relativa a Irpef anno 2005, che egli aveva impugnato assumendo di averne avuto occasionale conoscenza tramite l’acquisizione di un estratto ruolo; accertava infatti che la cartella era stata notificata ai sensi dell’art. 140 cod. proc. civ., con affissione dell’avviso e spedizione di raccomandata informativa ricevuta a mani il 10/05/2012, mentre il ricorso era stato notificato in data 30/07/2012;

contro

tale sentenza NOME COGNOME propone ricorso affidato a quattro motivi;

RAGIONE_SOCIALE, subentrata a RAGIONE_SOCIALE, resiste con controricorso seguito da memoria;

il ricorso è stato fissato per la camera di consiglio de ll’11/09/2024 previa integrazione del contraddittorio nei confronti di RAGIONE_SOCIALE, che resiste con controricorso.

Considerato che:

Con il primo motivo di ricorso, proposto ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4) cod. proc. civ., si deduce violazione e falsa applicazione dell’art. 112 cod. proc. civ. e dell’art. 2 d.lgs. n. 546 del 1992, non avendo la CTR espressamente deciso in merito alla eccezione di inammissibilità dell’appello di RAGIONE_SOCIALE per difetto di interesse in assenza di appello da parte dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE sul disposto annullamento del ruolo (sull’assunto c he il contribuente aveva impugnato sia il ruolo che la cartella).
Con il secondo motivo di ricorso, proposto ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4) cod. proc. civ., si deduce violazione e falsa applicazione dell’art. 100 cod. proc. civ., in quanto l’esattore non aveva interesse proprio da far valere con l’appello , avendo la CTP annullato il ruolo da cui era originata la cartella.

Con il terzo motivo di ricorso, proposto ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3) cod. proc. civ., si deduce violazione degli artt. 2712, 2727, 2729, 2697 cod. civ., in merito alla prova della notifica della cartella, avendo la CTR deciso in base a documenti prodotti in copia e non in originale.

Con il quarto motivo di ricorso, proposto ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3 cod. proc. civ., si deduce violazione degli artt. 139 e 140 cod. proc. civ., dell’art. 26 d.P.R. n. 602 del 1973 e dell’art. 60 d.P.R. n. 600 del 1973, in merito alla prova della notifica della cartella, nulla in quanto mancante dell’attestazione RAGIONE_SOCIALE ricerche compiute dal notificatore che aveva ritenuto l ‘ irreperibilità relativa del destinatario.

In via preliminare va osservato che:

-il ricorrente ha adempiuto all’ordine di integrazione del contraddittorio nei confronti di RAGIONE_SOCIALE, che si è difesa con controricorso;

per effetto del principio della cd. perpetuatio dell’ufficio di difensore (di cui è espressione l’art. 85 cod. proc. civ.), l’estinzione

dell’agente della riscossione RAGIONE_SOCIALE, subentrata a RAGIONE_SOCIALE e l’automatico subentro ad esso del successore RAGIONE_SOCIALE, disposti dall’art. 1 del d.l. n. 193 del 2016, conv. con modif. dalla l. n. 225 del 2016, non privano il procuratore della società estinta, che sia già ritualmente costituito nel processo anteriormente alla data della predetta successione, dello ius postulandi e, quindi, della capacità di svolgere attività difensiva nel medesimo grado di giudizio sino alla sua sostituzione (Cass. 3/02/2022, n. 3312), nella specie non avvenuta;
-va dichiarata però l’inammissibilità della memoria depositata da RAGIONE_SOCIALE. Fermo quanto sopra, infatti, l’attività del difensore non sostituito può essere svolta nei confronti del soggetto già formalmente estinto e non rispetto ad un nuovo soggetto, la cui spendita del nome richiede necessariamente un nuovo conferimento della procura, nella specie non depositata agli atti (Cass. n. 9/01/2024, n. 749; Cass. 18/05/2023, n. 13750; Cass. 13/12/2022, n. 36374 in riferimento alla analoga vicenda relativa a RAGIONE_SOCIALE; Cass. 21/04/2022, n. 12759); la presente decisione viene dunque resa allo stato degli atti, fermo restando che i relativi effetti si produrranno nei confronti dell’ente subentrante ex lege secondo quanto previsto dalla normativa supra citata.
I primi due motivi attengono alla eccepita inammissibilità dell’appello di RAGIONE_SOCIALE per carenza di interesse, eccezione in relazione alla quale sono dedotte , con il primo motivo, l’omessa pronuncia, e, con il secondo motivo, la fondatezza; essi vanno esaminati prioritariamente poiché aventi ad oggetto questione pregiudiziale di rito in appello.

Il ricorrente assume infatti di aver impugnato sia il ruolo che la cartella e che sulla prima domanda, accolta dalla CTP, si sarebbe formato il giudicato in assenza di appello da parte dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE

RAGIONE_SOCIALE; di conseguenza non vi sarebbe interesse di RAGIONE_SOCIALE a proporre il proprio appello.

3.1. Il primo motivo non è fondato poiché, configurando la questione sul l’interesse ad agire una eccezione pregiudiziale di rito, la decisione che ha deciso sul merito della pretesa tributaria comporta necessariamente un rigetto implicito della stessa. Invero, il vizio di omessa pronuncia – configurabile allorché risulti completamente omesso il provvedimento del giudice indispensabile per la soluzione del caso concreto – non ricorre nel caso in cui, seppure manchi una specifica argomentazione, la decisione adottata in contrasto con la pretesa fatta valere dalla parte ne comporti il rigetto ( ex plurimis Cass. 05/07/2022, n. 21311; Cass. 25/06/2020, n. 12652; Cass. 13/08/2018, n. 20718).
3.2. Il secondo motivo è anch’esso infondato , alla luce del dispositivo della sentenza di primo grado, riportato dalla ricorrente a pagina 10, che espressamente dispone il solo annullamento della cartella di pagamento, e degli stralci correttamente evidenziati dalla controricorrente che evidenziano unicamente l’assunto vizio della notifica della cartella stessa.

In merito agli altri due motivi, comunque in disparte i profili di inammissibilità di entrambi, in quanto il terzo in contrasto con il consolidato orientamento di questa Corte per cui il disconoscimento della copia ex art. 2719 cod. civ. deve essere specifico (Cass. 20/06/2019, n. 16557; Cass. 25/05/2021, n. 14279) e il quarto non si confronta con la circostanza evidenziata dalla CTR che la raccomandata informativa è stata ricevuta dal sig. COGNOME che l’ha sottoscritta in data 10 maggio 2012, occorre peraltro osservare che il giudizio, come concordemente evidenziato dalle parti processuali, ha ad oggetto impugnativa del ruolo e della cartella non notificata a
seguito dell’avvenuta cognizione della medesima per l’acquisizione di un estratto ruolo.

Sul punto, come è noto, è intervenuto il legislatore, il quale, con l’art. 3bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, intitolato alla «Formazione e contenuto dei ruoli», in cui ha inserito il comma 4bis , successivamente modificato dall’art. 12, comma 1, d.lgs. 29/07/2024, n. 110, a decorrere dall’8 agosto 2024, ai sensi di quanto disposto dall’art. 19, comma 1, del medesimo d.lgs. n. 110/2024, ha stabilito non soltanto che «L’estratto di ruolo non è impugnabile», ma anche che «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio: a) per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36; b) per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, anche per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto; c) per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione; d) nell’ambito RAGIONE_SOCIALE procedure previste dal codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza di cui al decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14; e) in relazione ad operazioni di finanziamento da parte di soggetti autorizzati; f) nell’ambito della cessione dell’azienda, tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 14 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472».
Questa Corte (Cass., Sez. U., 06/09/2022, n. 26283) ha recentemente affermato, ex art. 363 cod. proc. civ., i seguenti principi di diritto:

– in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3bis del d.l. 21/10/2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla l. 17/12/2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. 29/09/1973, n. 602, è stato inserito il comma 4bis , si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione;
– in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4bis , del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura  dinamica  che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito, attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità, mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio.
A tale arresto hanno fatto seguito tra le tante: Cass. 3/02/2023, nn. 3400 e 3425; Cass. 23/03/2023, nn. 8330, 8374 e 8377; Cass. 12/04/2023, n. 9765 e Corte Cost. n. 190 del 2023 ha ritenuto inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate sull’art.

12, comma 4bis , del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito.

Nel caso di specie la ricorrenza di uno degli elementi specificativi dell’interesse ad agire non risulta dagli atti né alcunché ha dedotto il ricorrente, per cui, decidendo sul ricorso, la sentenza va cassata senza rinvio, dichiarando inammissibile il ricorso originario.

Il sopravvenuto intervento del legislatore e della suindicata sentenza RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite della Corte di cassazione giustificano l’integrale compensazione RAGIONE_SOCIALE spese del presente grado di giudizio.

Trattandosi di causa sopravvenuta di inammissibilità relativa all’originario ricorso non sussistono i presupposti per il versamento da parte del ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater d.P.R. n. 115 del 2002 ( Cass. 29/12/2023, n. 36336; Cass. 25/09/2023, n. 27227; Cass. 23/3/2023, n. 28330).

P.Q.M.

rigettati i primi due motivi, cassa senza rinvio la sentenza impugnata e decidendo sul ricorso originario lo dichiara inammissibile; compensa le spese dei gradi di merito e di legittimità.

Così deciso in Roma in data 11 settembre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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