Impugnazione estratto di ruolo: limiti e condizioni

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 13143/2024, ha dichiarato inammissibile il ricorso di un contribuente contro un estratto di ruolo. La decisione si fonda sulla recente giurisprudenza che limita drasticamente l’impugnazione dell’estratto di ruolo, richiedendo la prova di un pregiudizio specifico e attuale. La sola mancata notifica delle cartelle sottostanti non è più considerata motivo sufficiente per agire.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 14 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: la Cassazione fissa i paletti

L’impugnazione dell’estratto di ruolo è da tempo al centro di un acceso dibattito giuridico. Per anni i contribuenti hanno utilizzato questo strumento per contestare debiti fiscali di cui venivano a conoscenza solo tramite la consultazione della propria posizione debitoria, lamentando la mancata notifica delle cartelle di pagamento. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha consolidato un nuovo e più restrittivo orientamento, stabilendo che non basta affermare un vizio di notifica per poter agire in giudizio.

I Fatti del Caso

Un contribuente impugnava un estratto di ruolo e, con esso, dieci cartelle di pagamento, sostenendo di non averle mai ricevute o che il debito fosse ormai prescritto. Il giudizio di primo grado gli dava parzialmente ragione, riconoscendo il difetto di notifica per quattro delle dieci cartelle. L’Agenzia delle Entrate – Riscossione proponeva appello, ma questo veniva dichiarato inammissibile per un vizio procedurale.

La controversia giungeva così in Cassazione. Tuttavia, i giudici supremi, anziché soffermarsi sui motivi del ricorso dell’Agenzia, hanno deciso di affrontare d’ufficio la questione preliminare e più importante: l’ammissibilità stessa del ricorso originario del contribuente contro l’estratto di ruolo.

La Svolta della Cassazione sull’Impugnazione Estratto di Ruolo

La Corte ha deciso di cassare la sentenza impugnata e, pronunciandosi nel merito, ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo del contribuente. La decisione si allinea all’intervento delle Sezioni Unite della Cassazione (sentenza n. 26283/2022) e alla successiva giurisprudenza, anche della Corte Costituzionale, che hanno profondamente modificato le regole del gioco.

Il principio cardine è che l’estratto di ruolo è un semplice documento informativo e, di per sé, non è un atto impugnabile. L’impugnazione è ammessa solo in via eccezionale, quando il contribuente dimostra di avere un interesse ad agire concreto e attuale. Questo interesse non può consistere nella mera volontà di far accertare l’illegittimità di una pretesa fiscale per un vizio di notifica.

Le Motivazioni della Corte

La Cassazione ha spiegato che la legislazione più recente (in particolare l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021) ha circoscritto le ipotesi in cui è possibile l’impugnazione dell’estratto di ruolo. Il contribuente deve dimostrare che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio immediato e non altrimenti tutelabile. Un esempio fornito dalla stessa norma è il pregiudizio alla partecipazione a una procedura di appalto.

Nel caso specifico, il contribuente si era limitato a contestare la mancata notifica delle cartelle, senza allegare alcun’altra ragione che giustificasse un bisogno di tutela anticipata e immediata. Secondo la Corte, consentire un’azione generalizzata contro l’estratto di ruolo solo sulla base del presunto vizio di notifica ha generato un enorme contenzioso, spesso strumentale, che ha intasato la giustizia tributaria.

La tutela del contribuente non viene cancellata, ma semplicemente posticipata. Egli potrà infatti far valere il vizio di omessa notifica della cartella impugnando il primo atto successivo della riscossione che gli verrà notificato (ad esempio, un preavviso di fermo amministrativo o un atto di pignoramento).

Conclusioni

Questa ordinanza conferma un cambio di paradigma fondamentale: l’impugnazione dell’estratto di ruolo non è più la via maestra per contestare vecchie cartelle non notificate. Diventa un rimedio eccezionale, attivabile solo in presenza di un pregiudizio specifico, attuale e dimostrato. Per i contribuenti, ciò significa che la strategia difensiva deve cambiare: non è più sufficiente scoprire un debito tramite estratto di ruolo per poterlo immediatamente contestare. Sarà necessario attendere un atto concreto dell’agente della riscossione e agire contro quest’ultimo, sollevando in quella sede l’eccezione relativa alla mancata notifica dell’atto presupposto. Questa evoluzione mira a razionalizzare il contenzioso tributario, evitando azioni pretestuose e concentrando la tutela giurisdizionale nei momenti in cui essa è effettivamente necessaria.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se si ritiene che la cartella di pagamento non sia stata notificata?
No. La Corte di Cassazione, conformemente alla normativa vigente, ha stabilito che l’impugnazione è possibile solo in casi eccezionali. Il contribuente deve dimostrare di subire un pregiudizio concreto e attuale a causa dell’iscrizione a ruolo (ad esempio, l’impossibilità di partecipare a un appalto pubblico). La semplice affermazione di non aver ricevuto la notifica della cartella non è più sufficiente per giustificare un’azione legale immediata.

Qual è il principio chiave che ha guidato la decisione della Corte?
Il principio fondamentale è la corretta perimetrazione dell’ ‘interesse ad agire’. La giurisprudenza recente ha chiarito che, per l’impugnazione dell’estratto di ruolo, questo interesse non può derivare dalla sola presunta invalidità della notifica della cartella sottostante, ma deve essere legato a un danno specifico che il contribuente rischia di subire a causa della mera esistenza del debito iscritto a ruolo.

Cosa deve fare un contribuente che scopre un debito tramite estratto di ruolo ma non può impugnarlo direttamente?
Il contribuente deve attendere la notifica del primo atto successivo della riscossione (come un’intimazione di pagamento, un preavviso di fermo amministrativo o un atto di pignoramento). A quel punto, potrà impugnare tale atto facendo valere, come motivo di illegittimità, l’omessa o invalida notifica della cartella di pagamento originaria. La tutela del suo diritto non è eliminata, ma differita alla fase esecutiva.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 13143 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 13143 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 13/05/2024

ORDINANZA

Sul ricorso n. 15601-2022, proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , cf NUMERO_DOCUMENTO, in persona del Presidente p.t., elettivamente domiciliata in RomaINDIRIZZO INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Generale dello Stato, che la rappresenta e difende –

Ricorrente

CONTRO

PRATO NOME –

Intimato

Avverso la sentenza n. 4458/12/2021 della Commissione tributaria regionale della Lombardia, depositata il 17.12.2021;

udita la relazione della causa svolta nell’ adunanza camerale del 22 novembre 2023 dal AVV_NOTAIO,

Rilevato che

Dalla sentenza si evince che COGNOME NOME impugnò l’estratto di ruolo, e a suo mezzo dieci cartRAGIONE_SOCIALE esattoriali, sostenendone l’inesistenza o la nullità perché non ritualmente notificate o per intervenuta prescrizione della sottostante pretesa tributaria.

Nel contrasto con l’RAGIONE_SOCIALE, che affermava la ritualità di tutte le notifiche RAGIONE_SOCIALE cartRAGIONE_SOCIALE, la Commissione tributaria

Estratto di ruolo – Impugnazione

provinciale di Milano, con sentenza n. 3368/01/2018, riconobbe la carenza di prova della notifica di quattro RAGIONE_SOCIALE dieci cartRAGIONE_SOCIALE esattoriali, accogliendo in questi limiti il ricorso introduttivo del contribuente.

Avverso la parziale soccombenza l’RAGIONE_SOCIALE propose appello dinanzi alla Commissione tributaria regionale della Lombardia, che dichiarò l’inammissibilità dell’impugnazione con sentenza n. 4458/12/2021. Il giudice regionale, dopo aver rilevato il difetto di procura, rilasciato dall’ufficio ad un avvocato del libero foro, ed aver disposto la rinotifica dell’atto d’appello, constatata la mancata ottemperanza all’ordine, ha dichiarato il ricorso inammissibile.

LRAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE ha censurato la sentenza, e ne ha chiesto la cassazione, con due motivi. Il contribuente, cui risulta ritualmente notificato il ricorso, è rimasto intimato.

La causa è stata trattata e decisa all’esito dell’adunanza camerale del 22 novembre 2023.

Considerato che

Con il primo motivo l’ufficio denuncia la violazione degli artt. 112, 115, 132, 153, 177, 307 cod. proc. civ., nonché degli artt. 1, comma 2, 29, 36, 45 d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., per motivazione apparente.

Con il secondo motivo si duole della violazione degli artt. 11, comma 2, 12, commi 1 e 8, 15, comma 2 sexies, d.lgs. n. 546 del 1992, nonché degli artt. 1, comma 8, d.l. n. 193 del 2016, convertito in l. n. 225/2016, e 4 novies, d.l. n. 34 del 2019, convertito in l. n. 58 del 2019, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ. Il giudice regionale avrebbe errato nel ritenere che l’RAGIONE_SOCIALE non potesse costituirsi a mezzo di avvocato del libero foro.

Assume tuttavia priorità vagliare se il ricorso introduttivo, con cui si è impugnato l’estratto di ruolo e , a mezzo di esso, le cartRAGIONE_SOCIALE di pagamento in esso indicate, sia ammissibile o meno, per carenza di interesse ad una tutela immediata a fronte di un estratto di ruolo , che costituisce l’atto avverso il quale il ricorso medesimo è rivolto, laddove le cartRAGIONE_SOCIALE costituiscono gli atti impugnati mediatamente, e che il contribuente medesimo assume invalidamente o per nulla notificati. Ciò alla luce del principio di diritto, dispensato dalla giurisprudenza di legittimità, secondo cui il quale « In tema
di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3-bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata » (Cass., Sez. U, 6 settembre 2022, n. 26283).

In tema, infatti, la Corte ha ritenuto che, pur dovendosi escludere che l’art. 3 -bis cit. abbia natura di norma di interpretazione autentica, né potendo ad essa attribuirsi efficacia retroattiva, con essa «il legislatore, nel regolare specifici casi di azione “diretta”, stabilisce quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell’incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l’interesse ad agire», interesse che va dunque dimostrato.
Questo collegio condivide il principio sancito dalle sezioni unite in punto di perimetrazione dell’interesse del contribuente ad agire nRAGIONE_SOCIALE ipotesi di ricorso avverso l’estratto di ruolo e la cartella di pagamento -di cui pur il medesimo debitore denuncia l’omessa o invalida notificazione -, non emergendo nel caso di specie alcuna RAGIONE_SOCIALE ipotesi per le quali la novella del 2021 riconosce ancora il diritto del contribuente di impugnare il suddetto estratto con la cartella (secondo quanto previsto dall’art. 12 , comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3 -bis del d.l. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021).
D’altronde le ragioni per le quali il precedente orientamento giurisprudenziale aveva riconosciuto l’impugnabilità dell’estratto di ruolo, quand’anche non espressamente compreso tra gli atti elencati nell’art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, erano finalizzate ad assicurare la possibilità di far valere l’invalidità stessa di un atto fiscale non notificato anche prima di quanto previsto dall’art. 19, comma 3, ultima parte, del d.lgs. n. 546 del 1992. Si assumeva infatti che l’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale non può essere compresso, ritardato, reso più difficile o gravoso (Sez. U, 2 ottobre 2015, n. 19704).
NUMERO_DOCUMENTO AVV_NOTAIO rel. COGNOME COGNOME COGNOME COGNOME tessuto normativo all’epoca vigente, quRAGIONE_SOCIALE limitazioni avvertite alla tutela giurisdizionale, foriere del pericolo che la risposta della

giustizia potesse giungere in ritardo e solo in termini meramente risarcitori, sono venute meno grazie al riconoscimento di una più ampia tutela del contribuente anche nella fase esecutiva.

I principi trovano conferma, così chiarendosi, allo stato, i limiti di impugnabilità degli estratti di ruolo, nel recente intervento della Corte costituzionale, che, nel dichiarare inammissibili le questioni di legittimità costituzionale, sollevate in tema, con sentenza n. 190 del 17 ottobre 2023, ha significativamente evidenziato come il rimedio al vulnus riscontrato richiede un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore, così che sono inammissibili «le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dalla Corte di giustizia tributaria di primo grado di Napoli in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 Cost., dell’art. 12, comma 4 -bis , del d.P.R. n. 602 del 1973, così come modificato dall’art. 3 -bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito, il quale -disponendo che il ruolo e la cartella che si assume invalidamene notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto -, innalza la soglia del bisogno di tutela giurisdizionale dei contribuenti ai fini della impugnazione ‘diretta’ del ruolo e della cartella. La disposizione censurata restringe la possibilità di impugnare la cartella di pagamento che si ritenga invalidamente notificata e di cui il contribuente sia venuto a conoscenza dall’estratto di ruolo (che ne afferma la valida notifica), a causa RAGIONE_SOCIALE gravi inefficienze del sistema italiano della riscossione, che ha condotto all’enorme proliferazione di controversie strumentali di impugnazione degli estratti di ruolo radicate dai debitori iscritti a ruolo, con un aumento esponenziale RAGIONE_SOCIALE cause per far valere, spesso pretestuosamente, ogni sorta d’eccezione avverso cartRAGIONE_SOCIALE notificate anche molti anni prim a. L’abuso di quanti approfittano della vulnerabilità del sistema e così generano un preoccupante contenzioso seriale non può tuttavia comprimere in via sistematica il bisogno di tutela ‘anticipata’ dei soggetti (fossero anche pochi) che legittimamente lo invocano. Tuttavia, il rimedio alla situazione che si è prodotta coinvolge profili rimessi alla discrezionalità del legislatore; tale risultato può, infatti, essere ottenuto intervenendo in più direzioni, peraltro non alternative. Con riferimento a questa indefettibile esigenza di superare, in definitiva, la grave
vulnerabilità ed inefficienza, anche con riferimento al sistema RAGIONE_SOCIALE notifiche, che ancora affligge il sistema italiano della riscossione, va formulato il pressante auspicio che il Governo dia efficace attuazione ai princìpi e criteri direttivi per la revisione del sistema nazionale della riscossione contenuti nella delega conferitagli dall’art. 18 della legge n. 111 del 2023 » (così nel principio massimato) (v. anche, da ult., Corte cost. n. 81 del 2024).

Nel caso di specie non appare in alcun modo evidenziata una sola ragione posta dal contribuente a fondamento di un interesse ad una tutela anticipata.

Deve dunque dichiararsi l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse del COGNOME all’impugnazione dell’estratto di ruolo e dell e cartRAGIONE_SOCIALE di pagamento, di cui nega una rituale notifica.

Non essendovi necessità di accertamenti in fatto, la causa può essere decisa anche nel merito, ai sensi dell’art. 384, secondo comma, cod. proc. civ., dovendosi dichiarare inammissibile il ricorso introduttivo.

Tenuto conto della peculiarità della questione, vanno compensate le spese del giudizio di legittimità e quRAGIONE_SOCIALE relative ai gradi di merito.

P.Q.M.

Pronunciando sul ricorso, cassa la sentenza e, decidendo nel merito, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo. Compensa le spese del giudizio di legittimità e di quelli dei gradi di merito.

Così deciso in Roma, il giorno 22 novembre 2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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