Impugnazione estratto di ruolo: limiti e condizioni

Un contribuente ha contestato un estratto di ruolo, lamentando la mancata notifica delle cartelle di pagamento sottostanti. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, specificando che l’impugnazione estratto di ruolo è consentita solo se il contribuente dimostra un pregiudizio specifico e attuale, requisito assente nel caso di specie.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 12 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammessa? La Cassazione Fa Chiarezza

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta una delle questioni più dibattute nel contenzioso tributario. Molti contribuenti scoprono di avere un debito con il Fisco solo richiedendo questo documento, senza aver mai ricevuto la relativa cartella di pagamento. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha delineato con precisione i confini di questa azione legale, stabilendo che non basta affermare la mancata notifica, ma occorre dimostrare un pregiudizio concreto e immediato. Analizziamo insieme la decisione e le sue implicazioni pratiche.

I Fatti di Causa

Un contribuente si è opposto a undici estratti di ruolo relativi a imposte non versate in un arco temporale di sei anni (dal 2002 al 2008). Il motivo principale dell’opposizione era la mancata notifica delle cartelle di pagamento corrispondenti. Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale avevano respinto le sue richieste. Il caso è quindi approdato in Corte di Cassazione, dove i giudici, prima ancora di esaminare i motivi specifici del ricorso, hanno affrontato una questione preliminare e decisiva: l’ammissibilità stessa dell’impugnazione.

Limiti all’Impugnazione dell’Estratto di Ruolo secondo la Normativa

La Corte ha basato la sua decisione sull’evoluzione normativa, in particolare sull’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973. Questa norma, come interpretata dalla giurisprudenza consolidata (incluse le Sezioni Unite), ha ristretto significativamente le possibilità di un’azione legale diretta contro l’estratto di ruolo.

Il principio cardine è che l’estratto di ruolo, di per sé, è un semplice documento informativo e non un atto impositivo o esecutivo. Pertanto, la sua impugnazione è ammessa solo in casi eccezionali, quando il contribuente riesce a dimostrare un ‘interesse ad agire’ qualificato. Non è più sufficiente lamentare la mancata conoscenza della pretesa tributaria, ma è necessario provare che l’iscrizione a ruolo stia causando un pregiudizio attuale e concreto.

Il Principio dell’Interesse Concreto e Attuale

Cosa si intende per pregiudizio concreto e attuale? La legge e la giurisprudenza forniscono alcuni esempi: il rischio di non poter partecipare a una gara d’appalto, la difficoltà nell’ottenere un finanziamento o qualsiasi altra situazione in cui l’esistenza del debito iscritto a ruolo, anche se non ancora oggetto di esecuzione forzata, produce effetti negativi immediati sulla sfera giuridica o patrimoniale del debitore.

Nel caso esaminato, il contribuente si era limitato a denunciare la mancata notifica delle cartelle, senza allegare alcuna prova di un danno specifico derivante dalla pendenza del debito. Questa carenza ha portato la Corte a concludere per un difetto di interesse ad agire.

Le motivazioni

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo del contribuente. La decisione si fonda sull’applicazione delle recenti modifiche legislative che disciplinano l’impugnazione estratto di ruolo. La normativa vigente, applicabile anche ai processi in corso al momento della sua entrata in vigore, preclude un’azione legale diretta contro l’estratto di ruolo, a meno che il contribuente non dimostri di subire un pregiudizio immediato e concreto a causa dell’iscrizione a ruolo. La semplice affermazione di non aver ricevuto la notifica della cartella di pagamento non è più considerata una ragione sufficiente per giustificare un’azione giudiziaria ‘anticipata’. La ratio della norma è quella di evitare un contenzioso strumentale, consentendo al contempo la tutela del contribuente solo quando vi sia un effettivo e imminente danno. Poiché nel caso di specie il ricorrente non ha fornito alcuna prova di tale pregiudizio, è stato ritenuto carente del necessario ‘interesse ad agire’, rendendo la sua azione inammissibile.

Le conclusioni

Questa ordinanza consolida un orientamento restrittivo: l’impugnazione dell’estratto di ruolo non è un’azione esperibile in via generale. I contribuenti che vengono a conoscenza di un debito tramite questo documento devono attendere la notifica di un atto successivo (come un preavviso di fermo amministrativo o un pignoramento) per poter contestare sia il nuovo atto sia, in quella sede, il vizio di notifica della cartella originaria. L’unica alternativa è dimostrare in giudizio che la sola pendenza del carico iscritto a ruolo sta già producendo un danno irreparabile. Questa impostazione richiede un’attenta valutazione strategica della difesa tributaria, focalizzata sulla prova di un pregiudizio concreto piuttosto che sulla mera contestazione formale.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se non ho ricevuto la cartella di pagamento?
No. Secondo la Corte di Cassazione, la sola mancata notifica della cartella di pagamento non è sufficiente per impugnare direttamente l’estratto di ruolo. È necessario dimostrare di subire un pregiudizio concreto e attuale a causa dell’iscrizione a ruolo.

Cosa si intende per ‘interesse ad agire’ per l’impugnazione dell’estratto di ruolo?
Significa che il contribuente deve provare che l’esistenza del debito iscritto a ruolo gli sta causando un danno immediato, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto, la compromissione di rapporti commerciali o altre conseguenze negative dirette che richiedono una tutela giudiziaria immediata.

Questa nuova regola sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione, richiamando una precedente decisione delle Sezioni Unite, ha confermato che la normativa che limita l’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai giudizi pendenti al momento della sua entrata in vigore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 32081 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 32081 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 12/12/2024

ORDINANZA

Sul ricorso n. 19228-2016, proposto da:

NOME COGNOME c.f. CODICE_FISCALE elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO presso lo studio dell’avv. NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME

Ricorrente

CONTRO

RAGIONE_SOCIALE , cf NUMERO_DOCUMENTO, in persona del Direttore p.t., elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO presso l’Avvocatura Generale dello Stato, che la rappresenta e difende –

RAGIONE_SOCIALE , c.f. 00883920150 (già RAGIONE_SOCIALE), elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO presso lo studio legale Magnano di San Lio, rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME Controricorrenti

Avverso la sentenza n. 300/16/2016 della Commissione tributaria regionale della Sicilia, depositata il 25.01.2016; adunanza camerale del 4 luglio 2024

udita la relazione della causa svolta nell’ dal Consigliere dott. NOME COGNOME

Estratto di ruolo – Impugnazione

Fatti di causa

Dalla sentenza si evince che NOME impugnò undici estratti di ruolo, relativi ad altrettante cartelle (per imposte afferenti le annualità tra il 2002 e il 2008) , di cui denunciava la mancata notifica. L’impugnazione afferiva alle iscrizioni a ruolo, all’omessa notificazione delle cartelle, alla loro carenza di motivazione, al mancato invio dell’avviso bonario e altri vizi degli atti impositivi.

La Commissione tributaria provinciale di Siracusa rigettò il ricorso con sentenza n. 545/02/2015. L’appello avverso la pronuncia fu respinto dalla Commissione tributaria regionale della Sicilia, sez. staccata di Siracusa, con sentenza n. 300/16/2016.

Il giudice regionale, dopo aver superato l’eccepita inammissibilità dell’impugnazione degli estratti di ruolo, sollevata dall’Agenzia delle entrate, affermò l’infondatezza delle ragioni sulle quali il contribuente aveva insistito per l’annullamento delle c artelle.

Per la cassazione della sentenza il contribuente ha proposto ricorso, affidato a sei motivi, cui hanno resistito l’Agenzia delle entrate e l’agente della riscossione.

La causa è stata trattata e decisa all’esito dell’adunanza camerale del 4 luglio 2024.

Ragioni della decisione

Il ricorrente ha denunciato:

con il primo motivo la violazione e falsa applicazione degli artt. 2712, 2699 e 2700 cod. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per ché erroneamente il giudice d’appello avrebbe sussunto nella fattispecie dell’art. 2712 cod. civ. il disconoscimento di conformità agli originali delle relate di notifica delle cartelle di pagamento;

con il secondo motivo la violazione dell’art. 22, commi 4 e 5 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3 cod. proc. civ., per non avere il giudice regionale ordinato la produzione degli originali dei documenti contestati dal contribuente;

con il terzo motivo la nullità della sentenza per violazione dell’art. 112 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., per omessa pronuncia sulla prova della notificazione delle cartelle di

RGN 19228/2016 Consigliere rel. COGNOME;

con il quarto motivo la violazione degli artt. 2697 cod. civ., e 12, comma 4, del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., in merito al vizio di sottoscrizione dei ruoli e all’onere della prova;

con il quinto la nullità della sentenza per violazione degli artt. 36, comma 2, n. 4, del d.lgs., n. 546 del 1992, 132, secondo comma, n. 4, cod. proc. civ., 118 disp. att. cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., per l’apodittica affermazione del collegio regionale, secondo la quale le iscrizioni a ruolo avevano ad oggetto l’omesso versamento di imposte dichiarate dallo stesso contribuente;

con il sesto motivo la violazione degli artt. 36 bis, d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, 54 bis d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, 10 e 12 L. 27 luglio 2000, n. 212, 4, l. n. 24 del 1929, 3 e 97 Cost. 41 Carta dei diritti Fondamentali dell’Unione Europea, in relazione all’art. 36 0, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per le erronee affermazioni del collegio regionale sulla mancanza d’obbligo del contraddittorio nelle ipotesi di accertamento automatizzato per mancato versamento delle imposte dichiarate.
Assume tuttavia priorità vagliare , anche d’ufficio, se il ricorso introduttivo, con cui sono stati impugnati gli estratti di ruolo e, a mezzo di essi, le cartelle di pagamento riportate, sia ammissibile o meno, per carenza di interesse ad una tutela immediata a fronte di un estratto di ruolo, che costituisce l’atto avverso il quale il ricorso medesimo è rivolto, laddove le cartelle costituiscono gli atti impugnati mediatamente, e che il contribuente medesimo assume invalidamente o per nulla notificati. Ciò alla luce del principio di diritto, dispensato dalla giurisprudenza di legittimità, secondo cui « In tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3-bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata » (Cass., Sez. U, 6 settembre 2022, n. 26283).
RGN 19228/2016 Consigliere rel. NOME In tema, infatti, la Corte ha ritenuto che, pur dovendosi escludere che l’art. 3 -bis cit. abbia natura di norma di interpretazione autentica, né potendo ad essa attribuirsi efficacia retroattiva, con essa «il legislatore, nel

regolare specifici casi di azione “diretta”, stabilisce quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell’incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l’interesse ad agire», interesse che va dunque dimostrato.

Questo collegio condivide il principio sancito dalle sezioni unite in punto di perimetrazione dell’interesse del contribuente ad agire nelle ipotesi di ricorso avverso l’estratto di ruolo e la cartella di pagamento -di cui pur il medesimo debitore denuncia l’omessa o invalida notificazione -, non emergendo nel caso di specie alcuna delle ipotesi per le quali la novella del 2021 riconosce ancora il diritto del contribuente di impugnare il suddetto estratto con la cartella (secondo quanto previsto dall’art. 12 , comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3 -bis del d.l. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021).
D’altronde le ragioni per le quali il precedente orientamento giurisprudenziale aveva riconosciuto l’impugnabilità dell’estratto di ruolo, quand’anche non espressamente compreso tra gli atti elencati nell’art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, erano finalizzate ad assicurare la possibilità di far valere l’invalidità stessa di un atto fiscale non notificato anche prima di quanto previsto dall’art. 19, comma 3, ultima parte, del d.lgs. n. 546 del 1992. Si assumeva infatti che l’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale non può essere compresso, ritardato, reso più difficile o gravoso (Sez. U, 2 ottobre 2015, n. 19704).
Ma rispetto al tessuto normativo all’epoca vigente, quelle limitazioni avvertite alla tutela giurisdizionale, foriere del pericolo che la risposta della giustizia potesse giungere in ritardo e solo in termini meramente risarcitori, sono venute meno grazie al riconoscimento di una più ampia tutela del contribuente anche nella fase esecutiva.

I principi trovano conferma, così chiarendosi, allo stato, i limiti di impugnabilità degli estratti di ruolo, nel recente intervento della Corte Costituzionale, che, nel dichiarare inammissibili le questioni di legittimità costituzionale, sollevate in tema, con sentenza n. 190 del 17 ottobre 2023, ha significativamente evidenziato come il rimedio al vulnus riscontrato richiede un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore, così che «le
questioni di legittimità costituzionale, sollevate dalla Corte di giustizia tributaria di primo grado di Napoli in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 Cost., dell’art. 12, comma 4 – bis , del d.P.R. n. 602 del 1973, così come modificato dall’art. 3 – bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito, il quale -disponendo che il ruolo e la cartella che si assume invalidamene notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a r uolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto -, innalza la soglia del bisogno di tutela giurisdizionale dei contribuenti ai fini della impugnazione ‘diretta’ del ruolo e della cartella. La disposizione censurata restringe la possibilità di impugnare la cartella di pagamento che si ritenga invalidamente notificata e di cui il contribuente sia venuto a conoscenza dall’estratto di ruolo (che ne afferma la valida notifica), a causa delle gravi inefficienze del sistema it aliano della riscossione, che ha condotto all’enorme proliferazione di controversie strumentali di impugnazione degli estratti di ruolo radicate dai debitori iscritti a ruolo, con un aumento esponenziale delle cause per far valere, spesso pretestuosamente, ogni sorta d’eccezione avverso cartelle notificate anche molti anni prima. L’abuso di quanti approfittano della vulnerabilità del sistema e così generano un preoccupante contenzioso seriale non può tuttavia comprimere in via sistematica il bisogno di tute la ‘anticipata’ dei soggetti (fossero anche pochi) che legittimamente lo invocano. Tuttavia, il rimedio alla situazione che si è prodotta coinvolge profili rimessi alla discrezionalità del legislatore; tale risultato può, infatti, essere ottenuto intervenendo in più direzioni, peraltro non alternative. Con riferimento a questa indefettibile esigenza di superare, in definitiva, la grave vulnerabilità ed inefficienza, anche con riferimento al sistema delle notifiche, che ancora affligge il sistema italiano della riscossione, va formulato il pressante auspicio che il Governo dia efficace attuazione ai princìpi e criteri direttivi per la revisione del sistema nazionale della riscossione contenuti nella delega conferitagli dall’art. 18 della legge n. 111 del 2023 » (così nel principio massimato).
All’accorata sollecitazione di un intervento, maggiormente garantista del contribuente quando effettivamente prospettabile un suo danno irreversibile, cagionato dalla preclusione ad una tutela giurisdizionale della propria posizione giuridica soggettiva ne i confronti dell’erario, qualora

RGN 19228/2016 Consigliere rel. NOME

impedito un ricorso indirizzato immediatamente nei confronti dell’estratto di ruolo, ha provveduto il Legislatore con il d.lgs. 29 luglio 2024, n. 110, il cui art. 12, modificando il comma 4 bis dell’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, ha ampliato le ipotesi di diretta impugnazione del ruolo. Si tratta di ipotesi per le quali il legislatore ha inteso riconoscere il potenziale pregiudizio che il debitore può subire dalla limitazione alla impugnazione di una posizione fiscale debitoria iscritta a ruolo.
La modifica apportata al comma 4 bis dell’art. 12 del d.P.R. 602 del 1972 dall’art. 12 del d.lgs. 110 del 2024 si limita all’ampliamento delle ipotesi per le quali il legislatore riconosce l’accesso alla tutela giurisdizionale anche nei confronti dell’estr atto di ruolo, e ciò quale eccezione rispetto al principio generale della preclusione della tutela anticipata, così come affermata dalla norma ed interpretata dalla Corte di legittimità nei precedenti richiamati .

Nel caso di specie non appare in alcun modo evidenziata una sola ragione posta dal contribuente a fondamento di un interesse ad una tutela anticipata. Deve dunque dichiararsi il difetto di interesse del Valente all’impugnazione dell’estratto di ruolo e delle cartelle di pagamento, di cui nega una rituale notifica.

La fondatezza della questione preliminare assorbe i motivi di ricorso.

Non essendovi necessità di accertamenti in fatto, la causa può essere decisa anche nel merito, ai sensi dell’art. 384, secondo comma, cod. proc. civ., dovendosi dichiarare inammissibile il ricorso introduttivo.

Tenuto conto della peculiarità della questione, vanno compensate le spese del giudizio di legittimità e quelle relative ai gradi di merito.

P.Q.M.

Pronunciando sul ricorso, cassa la sentenza e, decidendo nel merito, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo. Compensa le spese del giudizio di legittimità e quelle dei gradi di merito.

Così deciso in Roma, il giorno 4 luglio 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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