Impugnazione estratto di ruolo: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 33456/2024, si è pronunciata sul tema dell’impugnazione dell’estratto di ruolo. Un contribuente, venuto a conoscenza di un debito fiscale solo tramite un estratto di ruolo, aveva impugnato l’atto sostenendo di non aver mai ricevuto le relative cartelle di pagamento. I giudici di merito avevano dichiarato il ricorso inammissibile. La Cassazione ha rigettato il ricorso del contribuente, confermando l’inammissibilità. La Corte ha basato la sua decisione su una recente normativa (art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973) che limita fortemente i casi in cui è possibile l’impugnazione dell’estratto di ruolo, richiedendo la prova di un concreto e attuale ‘interesse ad agire’ che, nel caso di specie, non è stato dimostrato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammessa? La Cassazione Chiarisce

L’impugnazione dell’estratto di ruolo rappresenta una delle questioni più dibattute nel contenzioso tributario. Molti contribuenti scoprono l’esistenza di un debito fiscale solo richiedendo questo documento informativo, senza aver mai ricevuto la notifica della cartella di pagamento. Ma è sufficiente questa scoperta per agire in giudizio? La Corte di Cassazione, con la recente ordinanza n. 33456 del 2024, è tornata sul tema, fornendo chiarimenti cruciali alla luce delle recenti riforme legislative che hanno limitato tale possibilità.

I Fatti di Causa

Il caso esaminato ha origine da avvisi di accertamento per IVA non versata, notificati a un’associazione non riconosciuta per gli anni 2002 e 2003. L’Agenzia delle Entrate notificava gli atti anche al legale rappresentante dell’associazione, ritenuto solidalmente responsabile. Quest’ultimo, sostenendo di essere venuto a conoscenza del debito solo nel 2015 a seguito della richiesta di un estratto di ruolo, impugnava l’atto e le cartelle di pagamento sottostanti, deducendo la decadenza del potere impositivo dell’amministrazione per omessa notifica delle cartelle.

Le Decisioni dei Giudici di Merito

Sia la Commissione Tributaria Provinciale (CTP) che la Commissione Tributaria Regionale (CTR) avevano dichiarato i ricorsi inammissibili. In particolare, la CTR aveva confermato la decisione di primo grado, pur con una motivazione parzialmente diversa. Secondo i giudici d’appello, l’estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile. Inoltre, avevano erroneamente sostenuto che il contribuente, una volta venuto a conoscenza del debito, avrebbe dovuto prima stimolare l’Amministrazione con un’istanza di annullamento e solo successivamente, in caso di rifiuto esplicito o tacito, agire in giudizio. Sostanzialmente, per i giudici di merito, il ricorso era stato presentato tardivamente e contro un atto non impugnabile.

La Decisione della Cassazione sull’Impugnazione Estratto di Ruolo

La Corte di Cassazione, pur riconoscendo l’erroneità di una parte della motivazione della CTR (quella relativa all’onere di presentare un’istanza preventiva, non previsto da alcuna norma), ha rigettato il ricorso del contribuente. La decisione si fonda sull’interpretazione del nuovo quadro normativo, in particolare dell’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973, introdotto nel 2021.

Le Motivazioni

La Suprema Corte ha chiarito che il legislatore ha inteso limitare drasticamente le ipotesi di impugnazione dell’estratto di ruolo. La norma citata ha selezionato casi specifici in cui l’invalida notificazione della cartella di pagamento può generare di per sé il bisogno di una tutela giurisdizionale. Al di fuori di queste ipotesi, il semplice fatto di venire a conoscenza del debito tramite l’estratto non è sufficiente a fondare l’interesse ad agire del contribuente.

Richiamando una precedente e fondamentale sentenza delle Sezioni Unite (n. 26283/2022), la Corte ha ribadito che l’interesse ad agire deve essere concreto e attuale. Non basta la mera affermazione di non aver ricevuto la notifica; il contribuente deve dimostrare di subire un pregiudizio effettivo dall’iscrizione a ruolo, come ad esempio l’avvio di un’azione esecutiva o cautelare. Nel caso di specie, il ricorrente si era limitato a impugnare l’estratto di ruolo ottenuto su sua richiesta, senza allegare l’esistenza di un simile pregiudizio. Questa carenza ha determinato il ‘difetto di interesse’ e, di conseguenza, l’inammissibilità originaria dell’azione, che si estende a tutti i motivi del ricorso.

Le Conclusioni

L’ordinanza in commento consolida un orientamento giurisprudenziale restrittivo. L’impugnazione dell’estratto di ruolo non è più una via percorribile per contestare genericamente un debito di cui non si è ricevuta notifica. Il contribuente deve attendere la notifica di un atto successivo e direttamente pregiudizievole (come un’intimazione di pagamento o un pignoramento) per far valere il vizio di notifica della cartella originaria. In alternativa, deve dimostrare che la sola iscrizione a ruolo gli stia causando un danno concreto e immediato, integrando così quell’interesse ad agire che la legge ora richiede come condizione imprescindibile per l’accesso alla tutela giurisdizionale.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se non ho ricevuto la cartella di pagamento?
No. Secondo la Cassazione, a seguito delle recenti modifiche normative (art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973), l’impugnazione è possibile solo in casi specifici in cui la mancata notifica della cartella genera un concreto e attuale bisogno di tutela giurisdizionale, che il contribuente deve dimostrare.

Cosa significa ‘difetto di interesse ad agire’ in questo contesto?
Significa che il contribuente, pur avendo scoperto un debito, non ha dimostrato di subire un pregiudizio immediato e concreto che giustifichi un’azione legale. L’aver semplicemente richiesto e ottenuto un estratto di ruolo, senza che sia stato avviato un pignoramento o un’altra azione esecutiva, non è sufficiente a fondare l’interesse ad agire.

Devo prima chiedere l’annullamento in autotutela all’Agenzia prima di fare ricorso al giudice?
No. La Cassazione ha corretto la sentenza di secondo grado su questo punto, chiarendo che nessuna norma, né sostanziale né processuale, obbliga il contribuente a presentare preventivamente un’istanza di autotutela per poter impugnare l’estratto di ruolo (nei limitati casi in cui ciò sia consentito).

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 33456 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 33456 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 19/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 25246/2017 R.G. proposto da : COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE, rappresentato e difeso dagli avvocati COGNOME (CODICE_FISCALE, COGNOME NOME COGNOME (CODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (NUMERO_DOCUMENTO) che la rappresenta e difende

-controricorrente-

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (P_IVA) che la rappresenta e difende -controricorrenti- avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. della LOMBARDIA-MILANO n. 1357/2017 depositata il 28/03/2017. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 08/11/2024

dal Consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

Il ricorso per cassazione ragguaglia come segue sulla ‘vicenda che ha preceduto il giudizio’:

Nell’anno 2009 la RAGIONE_SOCIALE, associazione non riconosciuta, è stata sottoposta a controllo da parte dell’Agenzia delle entrate in relazione ai redditi dichiarati per gli anni di imposta 2002 e 2003 l’ente impositore ha rilevato, anche sulla base delle interrogazioni effettuate al SIAT, che l’associazione avrebbe omesso la presentazione delle dichiarazioni IVA riferite agli anni di imposta sopra indicati, nonché il pagamento del relativo tributo. Secondo quanto asserito, il 30.12.09 l’Agenzia delle entrate ha quindi notificato al Dr. NOME COGNOME in qualità di presidente del consiglio di amministrazione e legale rappresentante dell’associazione, solidalmente responsabile con questa, a norma dell’art. 38 c.c.: .
Subito in appresso, il ricorso riferisce altresì che

con due distinti ricorsi depositati il 23.4.15 avanti alla Commissione Tributaria Provinciale di Milano ha impugnato l’estratto di ruolo n. 000719/10 e le cartelle di pagamento nn. 068 2010 0281529748 e 068 2010 0281522569 aventi a oggetto crediti per mancato versamento IVA riferito agli anni di imposta 2002 e 2003 , chiedendone l’annullamento. A fondamento della richiesta, il ricorrente ha addotto che, solo a seguito della richiesta di un estratto di ruolo a suo nome è venuto a conoscenza dell’esistenza dei sopra indicati ruolo e cartelle’.
2.1. Sempre a termini di ricorso, si costituivano sia l’Agenzia delle entrate che l’agente della riscossione, eccependo la non autonoma impugnabilità dell’estratto di ruolo.

2.2. Dalla sentenza in epigrafe si apprende che la CTP di Milano dichiarava

inammissibili i due ricorsi riuniti perché proposti, avverso l’estratto di ruolo, non impugnabile autonomamente, e avverso le cartelle esattoriali, al di là del termine di 60 gg. (la notifica del cartelle risale al 27.2.011; quella del ricorso al 3.4.015).

Sempre a termini della sentenza in epigrafe, la contribuente proponeva appello,

deducendo 1) che i ricorsi sono ammissibili perché, ad avviso della SC di Cassazione a Sez. Unite, l’impugnazione della cartella (e del ruolo) che non sia stata (validamente) notificata e della quale il contribuente sia venuto a conoscenza attraverso l’estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta dal concessionario è possibile ‘; 2) che la asserita notifica delle cartelle di pagamento in data 27.2.2011

pare sia stata ritenuta valida dalla CTP sulla scorta della normativa di cui all’art. 60 DPR 600/73 dichiarato incostituzionale nella parte in cui prevede che le norme di cui all’art. 142 c.p.c. non si applicano nel caso di notificazione al cittadino italiano avente all’estero una residenza conoscibile dall’A.F. in base all’iscrizione all’AIRE. Ne consegue che il contribuente non ha mai avuto conoscenza né giuridica, né fattuale dell’esistenza delle cartelle esattoriali ; 3) che, nel 2009, data di emissione degli avvisi di accertamento ai fini IVA, per gli anni 2002 -2003, la pretesa fiscale era già illegittima per decorso del termine decadenziale . Sul punto, l’Ufficio ha semplicemente asserito, senza fornire prova alcuna, che i termini per l’accertamento sarebbero prorogati per via della omessa dichiarazione IVA da parte di RAGIONE_SOCIALE che non ha aderito al condono .
L’appellato Ufficio ribadisce, forte dell’avviso della SC di Cassazione, che l’estratto di ruolo è atto interno dell’Amministrazione e non può essere oggetto di autonoma impugnazione neanche se si adduce la mancata notifica della cartella esattoriale, cartelle che nella specie risultano notificate il 27.2.2011 .

3.1. Il ricorso soggiunge che

RAGIONE_SOCIALE – già RAGIONE_SOCIALE – si è irritualmente costituita, successivamente alla data di pronuncia della sentenza di secondo grado, con le controdeduzioni 7.3.17 con le quali ha chiesto il rigetto dell’impugnazione e la rifusione delle spese l’inammissibilità dell’impugnazione dell’estratto di ruolo in quanto atto meramente interno all’Amministrazione’.

3.2. La CTR della Lombardia, con la sentenza in epigrafe, rigettava l’appello del contribuente, in tal guisa – come da motivazione della sentenza medesima – confermando,

anche se con motivazione parzialmente difforme, la sentenza impugnata, il cui impianto motivazionale appare sostanzialmente esente da errori di fatto e da vizi logico -giuridici o ermeneutici, alla luce del meccanismo di tipo impugnatorio che caratterizza l’instaurazione del processo tributario. Ferme restando, la definitività degli avvisi di accertamento, la prova della cui tempestiva emanazione è documentale e non è stata superata dal contribuente, cui incombeva l’onere di dimostrare di avere presentato la dichiarazione IVA e l’istanza di condono; la ritualità della notifica di tali avvisi, con raccomandate internazionali dirette nella residenza svizzera del contribuente , residua il problema, data la natura e la struttura del processo tributario, della impugnabilità, nel 2015, di cartelle di pagamento, la cui notifica, mediante affissione, nel 2011, all’albo pretorio del Comune di residenza in Italia, il contribuente assume di essere venuto casualmente a conoscenza nel 2015. Va detto, intanto , che se la notifica fosse stata o fosse davvero inesistente o nulla, le cartelle non avrebbero potuto e non potrebbero spiegare la funzione propria di precetto di pagamento, prodromica all’esecuzione forzata, avverso i cui eventuali atti tali inesistenza -nullità poteva e può essere fatta valere, eccependola. Va aggiunto, poi, che il contribuente avrebbe dovuto -potuto provocare, attraverso la presentazione di una istanza di annullamento delle cartelle , l’emanazione di un provvedimento, espresso o tacito, ricorribile autonomamente e tempestivamente, secondo i principi strettamente impugnatori cui è ispirato il processo tributario. Non essendo
stata provocata tale remissione in termine e non essendo stata fornita la prova dell’epoca in cui la conoscenza delle cartelle, ammessa dallo stesso contribuente, è effettivamente avvenuta, i ricorsi sono stati ritenuti dalla CTP giustamente intempestivi, tardivi e inammissibili.

Propone ricorso per cassazione il contribuente con quattro motivi, cui resistono con distinti controricorsi, a ministero dell’Avvocatura generale dello Stato, entrambe le agenzie fiscali.

Considerato che:

Primo motivo: violazione e falsa applicazione dell’art. 19, comma 1, lett. d), D.Lgs. n. 546 del 1992 e dell’art. 24 Cost., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ.

1.1. ‘La commissione tributaria regionale di Milano ha statuito che il ricorso del sig. COGNOME è inammissibile per essersi rivolto in prima battuta al giudice tributario, eccependo l’irregolare notifica della cartella di pagamento, invece di presentare una prodromica istanza di autotutela all’Agenzia delle entrate e solo successivamente ricorrere avverso l’eventuale ‘provvedimento espresso tacito’ dell’ente impositore’. Secondo la CTR, pertanto, ‘nel caso di irregolare notifica della cartella di pagamento, condizione di procedibilità di un’eventuale ricorso al giudice tributario è il promovimento di un procedimento in via amministrativa. Ciò in verità non corrisponde a quanto previsto dalla normativa’.
Secondo motivo: violazione e falsa applicazione degli artt. 115 e 116 cod. proc. civ. e dell’art. 2697 cod. civ., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ.

2.1. ‘Nel corso dei due giudizi le resistenti non hanno mai contestato che il contribuente si sia recato allo sportello dell’agente della riscossione il 4.3.15 e abbia richiesto un estratto di ruolo

riferito alla sua posizione personale; anzi è proprio RAGIONE_SOCIALE che produce una mail datata 17.3.15 con la quale direzione regionale Lombardia si rivolge ai servizi ausiliari di Equitalia Nord Milano chiedendo copia dei referti di notifica delle cartelle ‘al fine di evadere una richiesta del contribuente’. L’ente impositore e l’agenzia della riscossione hanno piuttosto sempre sostenuto che la conoscenza ‘legale’ delle cartelle era da farsi risalire al 27.2.11 essendosi a loro giudizio le notifiche dei documenti perfezionatasi in tale data. Il contribuente ha d’altronde depositato gli estratti di ruolo muniti di data e orario di stampa ovvero 4.3.15, ore 12.34′.
Terzo motivo: omessa motivazione circa un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione, con riferimento all’art. 36, comma 2, D.Lgs. n. 546 del 1992, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 5, cod. proc. civ.

3.1. In rapporto al medesimo tema di cui al motivo precedente, la CTR ha mancato ‘l’esame del fatto consistente nell’accesso effettuato il 4.3.15 dal sig. COGNOME agli sportelli dell’agente della riscossione e nel rilascio da parte dell’agente della riscossione degli estratti di ruolo riferiti alle cartelle’.

Quarto motivo: nullità della sentenza ai sensi dell’art. 112 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4, cod. proc. civ.

4.1. ‘Quanto alla non impugnabilità ‘del solo estratto di ruolo’, perentoriamente affermata dalla sentenza di primo grado, la sentenza di secondo grado non si esprime, benché il punto della prima decisione sia stato oggetto di impugnazione da parte del contribuente -in verità, senza che le resistenti Agenzia delle entrate ed Equitalia Servizi di Riscossione si siano a riguardo specificamente difese’. Su questo profilo, ‘la commissione

regionale non si è espressa, pur essendo esso stato espressamente oggetto dell’impugnazione del contribuente. Ciò configura una mancata pronuncia da parte del secondo giudice ‘.

Assume rilievo logicamente e giuridicamente prioritario il quarto motivo, che è infondato.

5.1. Avendo la CTP espressamente ritenuto, stando a quanto riferito dalla sentenza impugnata e dal ricorso, la non autonoma impugnabilità dell’estratto di ruolo, il contribuente riferisce di aver impugnato tale affermazione, sostenendo, al contrario, che l’estratto di ruolo è impugnabile: ciò nella resistenza di entrambe le agenzie fiscali, le quali, stando alla stessa parte introduttiva del ricorso, hanno invece specificamente (a differenza di quanto leggesi, poi, nel motivo) ribadito la tesi della non impugnabilità.
A fronte di ciò, la CTR ha confermato la sentenza della CTP, ritenuta ‘esente da errori di fatto e da vizi logico -giuridici o ermeneutici’, ‘anche se con motivazione parzialmente difforme’, sostenendo:

-per un verso, che l’eventuale inesistenza o nullità delle notificazioni, lamentata dal contribuente, ben potrebbe essere da costui fatta valere in sede di impugnazione degli atti della riscossione (la CTR sul punto è chiarissima, scrivendo, come visto, ‘che se la notifica fosse stata o fosse davvero inesistente o nulla, le cartelle non avrebbero potuto e non potrebbero spiegare la funzione propria di precetto di pagamento, prodromica all’esecuzione forzata, avverso i cui eventuali atti tali inesistenza -nullità poteva e può essere fatta valere, eccependola’);
-per altro verso, che era onere del contribuente, ottenuto l’estratto di ruolo, previamente provocare l’Amministrazione all’emissione di un provvedimento, onde procedere all’impugnazione di questo, esplicito o tacito (scrive infatti la CTR

‘che il contribuente avrebbe dovuto -potuto provocare, attraverso la presentazione di una istanza di annullamento delle cartelle , l’emanazione di un provvedimento, espresso o tacito, ricorribile autonomamente e tempestivamente’).

In tal guisa, la CTR ha ritenuto, esplicitamente, in conformità ai primi giudici, la non autonoma impugnabilità dell’estratto di ruolo.

5.2. Ora, per quanto sorga la necessità di correggere la motivazione della sentenza impugnata in relazione alla seconda delle due ‘rationes decidendi’ addotte dalla CTR, poiché (come correttamente, e tuttavia vanamente, alla luce di quanti subito si dirà, dedotto nel primo motivo) nessuna norma, né sostanziale né processuale, onera il contribuente, ai fini dell’impugnazione dell’estratto di ruolo, di previamente provocare l’Amministrazione all’emissione di un ulteriore provvedimento, essendo proprio l’estratto di ruolo l’atto, nella ricorrenza però delle condizioni di legge, impugnabile, nondimeno, l’affermazione della CTR, di cui alla prima ‘ratio decidendi’, di per sé non fatta segno di censura, circa la non autonoma impugnabilità dell’estratto di ruolo, in ragione dell’esperibilità dell’impugnazione, da parte del contribuente, solo dopo ed in quanto attinto da atti propriamente riscossivi, è corretta, palesando l’originaria improponibilità dell’impugnazione del contribuente avverso l’estratto di ruolo e determinando per l’effetto l’inammissibilità di tutti gli altri motivi per difetto di interesse.
Ed invero, va rammentato che, giusta Sez. U, n. 26283 del 06/09/2022, Rv. 665660 -01, ‘in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 -bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione

dell’azione avente natura ‘dinamica’ che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio’.
Va rammentato poi che C. cost. n. 190 del 2023 ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 4 -bis, DPR n. 602 del 1973, così come modificato dall’art. 3 -bis d.l. n. 146 del 2021, conv. in l. n. 215 del 2021, sollevate in riferimento agli artt. 3, 24, 77, 111, 113 e 117 Cost.

In definitiva, agli effetti di Sez. U, n. 26283 del 2022, il contribuente, che dichiara di aver impugnato gli estratti di ruolo a seguito di accesso presso l’agente della riscossione, obiettivamente non allega l’esistenza di un interesse, in allora, ad impugnare né, odiernamente, a coltivare l’impugnazione mediante la proposizione del ricorso per cassazione che ne occupa.

Ciò, per vero, determina ‘ex se’ ed ‘ab origine’ l’inammissibilità dell’azione impugnatoria, sostenuta sino in cassazione, ai sensi del citato art. 12, comma 4 -bis, del d.P .R. n. 602 del 1973.

Le ragioni dell’accoglimento del quarto motivo in disamina rendono conto dell’inammissibilità dei primi tre motivi per (oggettivo) difetto di interesse.

Conclusivamente, il ricorso, nel complesso, va rigettato.

Quanto alle spese, ritiene il Collegio che le stesse possano essere compensate, in ragione, come visto, del solo recente assestamento della giurisprudenza.

Sussistono i presupposti affinché il contribuente sia tenuto al pagamento del cd. doppio contributo unificato.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.

Compensa tra tutte le parti le spese di lite.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 -quater d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso stesso, a norma del comma 1 -bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso a Roma, lì 8 novembre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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