Impugnazione estratto di ruolo: la Cassazione decide

Una società ha promosso un’impugnazione estratto di ruolo sostenendo di non aver mai ricevuto le relative cartelle di pagamento. La Corte di Cassazione, applicando una recente modifica legislativa con efficacia retroattiva, ha dichiarato il ricorso inammissibile. La decisione chiarisce che l’impugnazione è possibile solo se il contribuente dimostra un pregiudizio concreto e attuale derivante dall’iscrizione a ruolo, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione estratto di ruolo: Quando è davvero possibile?

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta una delle questioni più dibattute nel contenzioso tributario. Per anni, i contribuenti hanno utilizzato questo strumento per contestare debiti fiscali, spesso lamentando la mancata notifica degli atti presupposti, come le cartelle di pagamento. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, tuttavia, ha consolidato un principio restrittivo, chiarendo in quali specifici casi tale azione è ammissibile. Analizziamo insieme la decisione e le sue importanti implicazioni pratiche.

I fatti del caso

Una società operante nel settore sanitario riceveva dall’agente della riscossione un estratto di ruolo da cui risultavano diversi debiti a suo carico. La società decideva di impugnare tale estratto, insieme alle relative cartelle di pagamento, sostenendo di non averle mai ricevute in precedenza. La Commissione Tributaria Regionale, tuttavia, respingeva l’appello della società, confermando la regolarità delle notifiche e, per alcune cartelle, dichiarando l’inammissibilità dell’impugnazione per carenza di interesse ad agire, data l’inattività dell’ente riscossore.

Insoddisfatta della decisione, la società proponeva ricorso per cassazione, lamentando la violazione di diverse norme procedurali e sostanziali in merito alla validità delle notifiche e al suo diritto di contestare il debito.

La nuova legge sulla impugnazione estratto di ruolo

Il punto cruciale della controversia risiede nell’interpretazione e applicazione di una norma introdotta durante il corso del giudizio. Il legislatore, con l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021, ha modificato l’art. 12 del D.P.R. n. 602/73, stabilendo un principio chiaro: “L’estratto di ruolo non è impugnabile”.

Questa disposizione, tuttavia, prevede delle eccezioni. L’impugnazione diretta del ruolo e della cartella che si assume non notificata è consentita solo se il debitore dimostra che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico e attuale. La legge elenca espressamente questi pregiudizi:

1. L’impossibilità di partecipare a procedure di appalto pubblico.
2. Il blocco della riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Al di fuori di queste ipotesi, il contribuente deve attendere la notifica di un successivo atto della riscossione (come un’intimazione di pagamento o un pignoramento) per poter far valere le proprie ragioni, inclusa la mancata notifica della cartella originaria.

La decisione della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione, richiamando una fondamentale sentenza delle Sezioni Unite (n. 26283 del 2022), ha confermato che questa nuova disciplina si applica anche ai processi già in corso (principio di retroattività). L’interesse ad agire, infatti, è una condizione dell’azione che deve sussistere fino al momento della decisione e può essere modificato da una legge sopravvenuta.

Nel caso specifico, la società ricorrente non aveva fornito alcuna prova di subire uno dei pregiudizi qualificati previsti dalla nuova norma. La sua impugnazione estratto di ruolo si basava unicamente sulla presunta mancata notifica delle cartelle, senza allegare un danno concreto e immediato alla propria operatività. Di conseguenza, il suo ricorso è stato giudicato privo del necessario “interesse ad agire”.

Le motivazioni

La Corte ha spiegato che l’estratto di ruolo è un mero elaborato informatico, una sorta di “fotografia” della situazione debitoria del contribuente, ma non è un atto impositivo né un atto di riscossione che, di per sé, possa ledere la sfera giuridica del destinatario. L’atto che contiene la pretesa impositiva è il ruolo, mentre l’atto che avvia la riscossione è la cartella di pagamento. L’impugnazione, quindi, deve essere diretta contro questi atti. La nuova legge, secondo le Sezioni Unite, non ha fatto altro che specificare e concretizzare il concetto di “interesse ad agire” nel contesto della riscossione, bilanciando il diritto di difesa del contribuente con l’esigenza di non sovraccaricare il sistema giudiziario di ricorsi meramente preventivi o esplorativi.

Le conclusioni

L’ordinanza in esame consolida un orientamento ormai chiaro: l’impugnazione estratto di ruolo non è più una via percorribile per contestare un debito fiscale, a meno che non si dimostri un pregiudizio grave e specifico, come previsto dalla legge. I contribuenti che ritengono di non aver ricevuto una cartella di pagamento non possono agire sulla base del solo estratto, ma devono attendere un atto successivo dell’agente della riscossione per difendersi. Questa pronuncia impone quindi una maggiore attenzione strategica nella gestione del contenzioso tributario, richiedendo ai contribuenti e ai loro difensori di documentare con precisione non solo il vizio dell’atto, ma anche il danno concreto che ne deriva.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. Secondo la normativa vigente, interpretata dalla Corte di Cassazione, l’estratto di ruolo non è di per sé un atto impugnabile, essendo un mero documento informativo.

Cosa deve dimostrare il contribuente per poter impugnare un ruolo o una cartella non notificata?
Il contribuente deve dimostrare che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio specifico e attuale, come l’impedimento a partecipare a gare d’appalto, il blocco di pagamenti da parte della P.A. o la perdita di benefici pubblici.

La nuova legge sull’impugnabilità dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione ha stabilito che la nuova disciplina ha efficacia retroattiva e si applica a tutti i giudizi pendenti, in quanto incide sulla condizione dell’azione dell’interesse ad agire, che deve sussistere al momento della decisione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 10151 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 5 Num. 10151 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 17/04/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 17477 -20 20 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , NOME COGNOME, rappresentata e difesa, per procura speciale in calce al ricorso, dall’AVV_NOTAIO, ed elettivamente domiciliata in Roma, alla INDIRIZZO , presso lo studio legale dell’AVV_NOTAIO;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE , C.F. CODICE_FISCALE, in persona del Direttore pro tempore , ed RAGIONE_SOCIALE , in persona del Presidente pro tempore , rappresentate e difese dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliate in Roma, alla INDIRIZZO;

– controricorrenti e ricorrenti incidentali –

avverso la sentenza n. 7983/13/2019 della Commissione tributaria regionale della CAMPANIA, depositata il 22/10/2019;

Oggetto: impugnazione estratto di ruolo

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del giorno 10/02/2023 dal AVV_NOTAIO relatore AVV_NOTAIO COGNOME.

Rilevato che:

-in controversia relativa ad impugnazione di estratti di ruolo che la società contribuente RAGIONE_SOCIALE dichiarava esserle state rilasciate dall’agente della riscossione in data 04/04/2017, nonché delle corrispondenti cartelle di pagamento, che negava esserle state mai in precedenza notificate, con la sentenza in epigrafe indicata la CTR della Campania rigettava l’appello della società contribuente avverso la sfavorevole sentenza di primo grado accertando la regolarità della notifica di tutte le cartelle impugnate e ritenendo inammissibile per carenza di interesse ad agire l’impugnazione proposta avverso alcune cartelle di pagamento, numericamente indicate nella motivazione della sentenza, stante l’inattività del concessionario e non essendo ancora decorso il termine prescrizionale del relativo tributo;
-avverso tale statuizione la contribuente propone ricorso per cassazione affidato a due motivi, cui replicano le intimate con controricorso e ricorso incidentale affidato ad un unico motivo.

Considerato che:

Con il primo motivo di ricorso la società ricorrente deduce, ai sensi dell’art. art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 60, lett. b-bis), del d.P.R. n. 600 del 1973, 145 e 148 cod. proc. civ., censurando la sentenza d’appello per avere ritenuto validamente effettuate le notifiche di alcune cartelle di pagamento numericamente indicate nel motivo.

Con il secondo motivo la ricorrente deduce, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., la inesistenza e/o nullità della notificazione di alcune cartelle di pagamento numericamente indicate nel motivo, nonché la violazione degli artt. 26, 57, comma 2, del d.P.R. n. 602

del 1973 nonché 100, 137 e 148 cod. proc. civ., censura la sentenza impugnata là dove aveva dichiarato la carenza di interesse della società contribuente ad impugnare le predette cartelle «stante l’inattività del concessionario» e nonostante l’accertata mancanza di prova della loro rituale notifica.

Va preliminarmente rilevata d’ufficio l’ina mmissibilità de ll’originario ricorso della società contribuente.

Al riguardo osserva il Collegio che sulla questione dell’impugnabilità dell’estratto di ruolo , che qui rileva, sono intervenute le Sezioni unite di questa Corte con la sentenza n. 26283 del 2022, emessa all’esito dell’intervento legislativo attuato con l’art. 3-bis del d.l. n. 146/21, inserito in sede di conversione dalla L. n. 215/21, che, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602/73, intitolato alla “Formazione e contenuto dei ruoli”, ha inserito il comma 4-bis, stabilendo non soltanto che «L’estratto di ruolo non è impugnabile», ma anche che «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».
Le Sezioni unite, nella citata sentenza, hanno precisato che «La prima disposizione del comma 4-bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602/73 è ricognitiva della natura dell’estratto di ruolo, mero elaborato informatico contenente gli elementi della cartella, ossia gli elementi del ruolo afferente

a quella cartella, che non contiene pretesa impositiva alcuna, a differenza del ruolo, il quale è atto impositivo, in quanto tale annoverato dall’art. 19 del d.lgs. n. 546/92 tra quelli impugnabili», osservando che «Quel che s’impugna è quindi l’atto impositivo o riscossivo menzionato nell’estratto di ruolo; di modo che inammissibile è l’impugnazione dell’estratto di ruolo che riporti il credito trasfuso in una cartella di pagamento che sia stata precedentemente notificata, e non impugnata (tra varie, Cass. n. 21289/20), o che sia rivolta a far valere l’invalidità di un’intimazione, regolarmente notificata e non contestata, per l’omessa notificazione delle cartelle di pagamento (sempre tra varie, v. Cass. n. 31240/19)».
Esaminando, poi, la questione della retroattività di tale disposizione, le Sezioni unite hanno affermato che «il legislatore, nel regolare», nella seconda parte della disposizione in esame, «specifici casi di azione “diretta”, stabilisce quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell’incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l’interesse ad agire»; «Questa condizione dell’azione ha difatti natura dinamica, che rifugge da considerazioni statiche allo stato degli atti (tra varie, Cass. n. 9094/17; sez. un., n. 619/21), e può assumere una diversa configurazione, anche per volontà del legislatore, fino al momento della decisione. La disciplina sopravvenuta si applica, allora, ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza (o dell’ordinanza), che è ancora da compiere, e non già su uno degli effetti dell’impugnazione».
Hanno, quindi, affermato il seguente principio di diritto: “In tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3-bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla I. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e

della cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione”.

Nel caso di specie, inoltre, non viene in rilievo alcuna delle ipotesi di azione ‘diretta’ di cui alla seconda parte del citato art. 12, comma 4bis, la cui sussistenza il ricorrente avrebbe potuto evidenziare a questa Corte con memoria ex art. 378 cod. proc. civ., che non ha depositato.

Resta assorbito il motivo di ricorso incidentale con cui le controricorrenti deducono, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 1, cod. proc. civ., la violazione delle norme e dei principi in materia di giurisdizione, di cui agli artt. 2 e 3 del d.lgs. n. 546 del 1992, per avere la CTR omesso di rilevare il difetto di giurisdizione in ordine ad una delle cartelle impugnate in quanto riportante l’iscrizione a ruolo di crediti RAGIONE_SOCIALE.

La circostanza che la disposizione innovativa e la pronuncia delle Sezioni unite sono intervenute nel corso del giudizio di legittimità costituisce valido motivo di compensazione delle spese processuali.

Trattandosi di causa sopravvenuta di inammissibilità relativa all’originario ricorso non sus sistono i presupposti per il versamento da parte della ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater d.P.R. n. 115 del 2002.

P.Q.M.

decidendo sul ricorso principale, dichiara inammissibile l’originario ricorso della società contribuente, assorbito il ricorso incidentale. Compensa tra le parti le spese processuali.

Così deciso in Roma in data 10/02/2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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