Impugnazione estratto di ruolo: la Cassazione decide

Un contribuente ha impugnato un estratto di ruolo e diverse cartelle di pagamento. La Corte di Cassazione, applicando una nuova legge (jus superveniens), ha dichiarato il ricorso originario inammissibile. La Corte ha stabilito che l’impugnazione dell’estratto di ruolo è possibile solo se il contribuente dimostra un pregiudizio concreto e attuale, come l’esclusione da appalti pubblici, cosa non avvenuta nel caso di specie. La decisione conferma la natura dell’estratto di ruolo come mero documento informativo, non come atto impositivo autonomamente impugnabile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 gennaio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammessa? La Cassazione Fa Chiarezza

L’impugnazione dell’estratto di ruolo è da tempo un tema dibattuto nel contenzioso tributario. I contribuenti lo hanno spesso utilizzato per venire a conoscenza di cartelle di pagamento mai notificate e difendersi da pretese fiscali ritenute illegittime. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, tuttavia, interviene a consolidare un orientamento restrittivo, sulla scia di una riforma legislativa che ha cambiato le regole del gioco. Analizziamo la decisione per capire quando è ancora possibile agire in giudizio contro un estratto di ruolo.

I Fatti di Causa

Un contribuente si rivolgeva alla Commissione Tributaria Provinciale per contestare diversi estratti di ruolo e le relative cartelle di pagamento che, a suo dire, non gli erano mai state notificate. La Commissione di primo grado rigettava il ricorso. In secondo grado, la Commissione Tributaria Regionale accoglieva parzialmente l’appello, annullando alcune cartelle per le quali l’agente della riscossione non aveva fornito prova della regolare notifica, ma confermando le altre. Insoddisfatto, il contribuente proponeva ricorso per Cassazione, lamentando vizi di motivazione e violazioni di legge. Anche l’agente della riscossione presentava un proprio ricorso incidentale.

Limiti all’Impugnazione Estratto di Ruolo: La Decisione della Cassazione

La Corte di Cassazione ha ribaltato l’esito del giudizio di merito, dichiarando inammissibile il ricorso introduttivo del contribuente fin dall’origine. La decisione si fonda su un principio chiave, consolidato da una recente modifica legislativa (art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/73) e interpretato dalle Sezioni Unite della stessa Corte.

La Corte ha stabilito che l’estratto di ruolo, di per sé, non è un atto impugnabile. Esso è un mero “elaborato informatico” che riassume il contenuto della cartella di pagamento e del ruolo, ma non contiene una pretesa impositiva autonoma. L’atto che il contribuente deve contestare è il ruolo o la cartella di pagamento, non il suo riassunto.

L’impugnazione diretta del ruolo o della cartella non notificata è consentita solo in casi eccezionali e tassativi. Il contribuente deve dimostrare che l’iscrizione a ruolo gli stia causando un pregiudizio concreto e immediato, come:

1. L’impossibilità di partecipare a una procedura di appalto pubblico.
2. Il blocco della riscossione di somme dovutegli da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Nel caso specifico, il contribuente non ha fornito la prova di alcun pregiudizio di questo tipo, limitandosi a menzionare la sua condizione di pensionato, ritenuta insufficiente dalla Corte. Di conseguenza, il suo ricorso iniziale era inammissibile.

Le Motivazioni della Decisione

Il fulcro del ragionamento della Cassazione risiede nell’applicazione del cosiddetto jus superveniens, ovvero una nuova legge intervenuta nel corso del giudizio. La norma introdotta nel 2021 ha lo scopo di definire in modo chiaro l’interesse ad agire del contribuente, evitando ricorsi pretestuosi basati sulla sola consultazione dell’estratto di ruolo.

Le Sezioni Unite avevano già chiarito che questa nuova disposizione si applica anche ai processi in corso (retroattività), in quanto non introduce un nuovo principio, ma specifica e concretizza un requisito processuale già esistente: l’interesse alla tutela immediata. Se la cartella è stata notificata e non impugnata nei termini, il debito è definitivo. Se non è stata notificata, il contribuente può impugnarla, ma solo se dimostra che l’esistenza di quel debito “sommerso” gli sta causando un danno attuale.

La Corte ha quindi cassato la sentenza d’appello senza rinvio, dichiarando l’inammissibilità dell’azione originaria e compensando le spese di giudizio tra le parti, proprio in considerazione del cambiamento normativo e giurisprudenziale avvenuto durante la causa.

Conclusioni e Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza conferma un indirizzo giurisprudenziale ormai consolidato che limita fortemente la possibilità di utilizzare l’impugnazione dell’estratto di ruolo come strumento di difesa. Per i contribuenti, ciò significa che non è più sufficiente scoprire un debito tramite l’estratto per poterlo contestare. È necessario attendere la notifica di un atto successivo (come un’intimazione di pagamento o un pignoramento) oppure, in alternativa, dimostrare di subire uno dei specifici pregiudizi previsti dalla legge. Questa impostazione mira a deflazionare il contenzioso tributario, ma richiede una maggiore attenzione da parte dei contribuenti e dei loro difensori nel valutare la sussistenza delle condizioni per un’azione legale.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. Secondo la Corte di Cassazione, l’estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile perché è un mero documento informativo. L’impugnazione è ammessa solo in casi eccezionali in cui il contribuente dimostri un pregiudizio concreto e attuale derivante dall’iscrizione a ruolo.

Quali sono i pregiudizi che consentono l’impugnazione diretta del ruolo o della cartella non notificata?
La legge prevede specifici pregiudizi, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto, il blocco di pagamenti da parte di enti pubblici o la perdita di benefici nei rapporti con la pubblica amministrazione. La semplice esistenza del debito non è sufficiente.

Le nuove regole più restrittive sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applicano anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione ha confermato che la normativa, interpretata dalle Sezioni Unite, si applica anche ai giudizi pendenti, in quanto specifica e concretizza il requisito processuale dell’interesse ad agire, che deve sussistere al momento della decisione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 22708 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 22708 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 12/08/2024

Comune di Priolo Gargallo

Oggetto: Tributi – Estratto di ruolo

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 13013/2017 R.G. proposto da

COGNOME NOME, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME, elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO , giusta procura speciale a margine del ricorso

-ricorrente –

Contro

RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE), rappresentata e difesa dall’ AVV_NOTAIO, presso il cui studio in Siracusa, INDIRIZZO, è elettivamente domiciliata, come da procura speciale in calce al controricorso;

-controricorrente e ricorrente incidentale -e nei confronti di

RAGIONE_SOCIALE

-intimata –

-intimato –

avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della RAGIONE_SOCIALE -sezione staccata di Siracusa n. 3821/04/2016, depositata il 7.11.2016.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26 giugno 2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

-La CTP di Siracusa rigettava il ricorso proposto da COGNOME NOME avverso diversi estratti di ruolo e le relative cartelle di pagamento, relative a tributi;

la CTR della RAGIONE_SOCIALE -sezione staccata di Siracusa, con la sentenza indicata in epigrafe, dichiarava il proprio difetto di giurisdizione in ordine alle cartelle di pagamento riguardanti crediti di natura non tributaria, accoglieva parzialmente l’appello proposto dal contribuente limitatamente alle cartelle di pagamento aventi numero finale 8.70, 9.18 e 7.68, ritenendo che non fosse stata provata la loro regolare notificazione al contribuente, e dichiarava assorbite le altre questioni poste dalle parti;
il contribuente impugnava la sentenza della CTR con ricorso per cassazione, affidato a cinque motivi, illustrati con memoria;

RAGIONE_SOCIALE resisteva con controricorso e proponeva, a sua volta, ricorso incidentale condizionato, affidato a quattro motivi.

le altre parti rimanevano intimate.

CONSIDERATO CHE

Con il primo motivo del ricorso principale, il ricorrente deduce la nullità della sentenza impugnata per violazione degli artt. 132, comma 2, n. 4 cod. proc. civ. e 118 disp. att. cod. proc. civ., in relazione all’ art. 360, comma 1, n. 4 cod. proc. civ., per motivazione apparente nella parte in cui la CTR ha ritenuto regolari le notificazioni RAGIONE_SOCIALE 13 cartelle impugnate dal contribuente;

con il secondo motivo, deduce la violazione degli artt. 26, comma 4 (poi comma 5, a seguito RAGIONE_SOCIALE modifiche apportate dal d.l. n. 78 del 2010) del d.P.R. n. 602 del 1973 e 2697 cod. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per avere la CTR errato nel ritenere che le relate di notificazione fossero idonee a dimostrare la notificazione RAGIONE_SOCIALE cartelle di pagamento impugnate e che l’agente della riscossione avesse assolto l’onere di prova sullo stesso gravante;

con il terzo motivo, deduce la violazione degli artt. 26, comma 3 (poi comma 4, a seguito RAGIONE_SOCIALE modifiche apportate dal d.l. n. 78 del 2010) del d.P.R. n. 602 del 1973, 60, comma 1, del d.P.R. n. 600 del 1973 e 140 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per avere la CTR ritenuto regolari le notificazioni di alcune cartelle di pagamento, nonostante l’agente notificatore avesse omesso di affiggere l ‘avviso di deposito presso la Casa comunale alla porta dell’abitazione del contribuente e l’agente della riscossione avesse omesso di produrre in giudizio l’avviso di ricevimento della prescritta raccomandata informativa;
con il quarto motivo, deduce la violazione degli artt. 2699, 2700 e 2719 cod. civ., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ., avendo la CTR posto a fondamento della decisione le copie RAGIONE_SOCIALE relate di notifica prodotte dall’agente della riscossione, sebbene il contribuente ne avesse tempestivamente disconosciuto la conformità ai loro originali;

con il quinto motivo, deduce la nullità della decisione impugnata per violazione dell’art. 22, commi 4 e 5 del d.lgs. n. 546 del 1992, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4, cod. proc. civ., per non avere la CTR ordinato all’agente della riscossione il deposito degli originali RAGIONE_SOCIALE relate di notificazione RAGIONE_SOCIALE cartelle di pagamento, stante la contestazione mossa dal contribuente alle copie prodotte;

-passando al ricorso incidentale condizionato, proposto da RAGIONE_SOCIALE, con il primo motivo, deduce l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio, che è stato oggetto di discussione fra le parti , in relazione all’art. 360, comma 1, n. 5, cod. proc. civ., per non avere la CTR considerato le prove documentali attestanti la regolarità della notificazione ex art. 140 cod. proc. civ. in relazione alle cartelle di pagamento annullate;

con il secondo motivo, la ricorrente incidentale deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 140 cod. proc. civ., 26 del d.P.R. n. 602 del 1973 e 60 del d.P.R. n. 600 del 1973, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ., riproponendo sotto altro profilo la stessa censura mossa con il primo motivo;

con il terzo motivo, deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 140 cod. proc. civ., 26 del d.P.R. n. 602 del 1973 e 60 del d.P.R. n. 600 del 1973, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ. e alla sentenza della Corte costituzionale n. 258 del 19.11.2012, riproponendo sotto altro profilo la medesima censura mossa con il primo motivo,

con il quarto motivo, deduce la nullità della sentenza per violazione dell’art. 112 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4, cod. proc. civ., per omessa valutazione dell’eccezione di decadenza ed inammissibilità dell’impugnazione per decorso del termine di impugnazione RAGIONE_SOCIALE cartelle regolarmente notificate;

deve premettersi che, in virtù del principio iura novit curia di cui all’art. 113, comma primo, cod. proc. civ., il giudice ha il poteredovere di assegnare una diversa qualificazione giuridica ai fatti e ai rapporti dedotti in giudizio, nonché all’azione esercitata in causa, potendo porre a fondamento della sua decisione disposizioni e principi di diritto diversi da quelli erroneamente richiamati dalle parti, purché i fatti necessari al perfezionamento della fattispecie ritenuta applicabile
coincidano con quelli della fattispecie concreta sottoposta al suo esame, essendo allo stesso vietato, in forza del principio di cui all’art. 112 cod. proc. civ., porre a base della decisione fatti che, ancorché rinvenibili all’esito di una ricerca condotta sui documenti prodotti, non siano stati oggetto di puntuale allegazione o contestazione negli scritti difensivi RAGIONE_SOCIALE parti (Cass., 27 novembre 2018, n. 30607; Cass., 10 giugno 2020, n. 11103; Cass., 25 ottobre 2022 n. 31561);

– ciò posto, nella specie, è indubbio che il contribuente ha impugnato, unitamente alle cartelle di pagamento di cui ha lamentato la mancata notificazione, l’estratto di ruolo, come risulta dalla sentenza impugnata (p. 1) e dallo stesso contenuto del ricorso per cassazione (p. 2), ove deduce di avere impugnato ’29 ruoli e relative cartelle di pagamento, che asseriva mai notificate ‘ e sostiene la ‘impugnabilità del ruolo’ ;

– sul punto occorre richiamare l’art. 3-bis del d.l. n. 146/21, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215/21, che, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602/73, intitolato alla “Formazione e contenuto dei ruoli” , ha inserito il comma 4-bis, stabilendo non soltanto che «L’estratto di ruolo non è impugnabile », ma anche che «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o
infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione» ;

-a seguito di detto intervento legislativo, che ha inciso sulla questione dell’impugnazione dell’estratto di ruolo, sono intervenute recentemente le Sezioni unite di questa Corte (Cass. Sez. U., 6 settembre 2022, n. 26283), precisando che «La prima disposizione del comma 4-bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602/73 è ricognitiva della natura dell’estratto di ruolo, mero elaborato informatico contenente gli elementi della cartella, ossia gli elementi del ruolo afferente a quella cartella, che non contiene pretesa impositiva alcuna, a differenza del ruolo, il quale è atto impositivo, in quanto tale annoverato dall’art. 19 del d.lgs. n. 546/92 tra quelli impugnabili» , e osservando che «Quel che s’impugna è quindi l’atto impositivo o riscossivo menzionato nell’estratto di ruolo; di modo che inammissibile è l’impugnazione dell’estratto di ruolo che riporti il credito trasfuso in una cartella di pagamento che sia stata precedentemente notificata, e non impugnata (tra varie, Cass. n. 21289/20), o che sia rivolta a far valere l’invalidità di un’intimazione regolarmente notificata e non contestata, per l’omessa notificazione RAGIONE_SOCIALE cartelle di pagamento (sempre tra varie, v. Cass. n. 31240/19)» ;
sulla questione della retroattività della suindicata disposizione, le Sezioni unite hanno, quindi, affermato il seguente principio di diritto: « In tema di riscossione coattiva RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE pubbliche (anche extratributarie) mediante ruolo, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021) trova applicazione nei processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni
di legittimità costituzionale della predetta norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione ».;

-nel caso di specie non ricorre alcuna RAGIONE_SOCIALE ipotesi di azione ‘diretta’ di cui alla seconda parte del citato art. 12, comma 4-bis, avendo il ricorrente evidenziato nella memoria solo di essere titolare di trattamento pensionistico;

ne consegue che la sentenza impugnata va cassata e, pronunciando sul ricorso, va dichiarata l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado;

sussistono i presupposti, tenuto conto dello jus superveniens e del recente arresto RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite, per compensare tra le parti le spese dei giudizi di merito e del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte cassa senza rinvio la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado ; compensa interamente tra le parti le spese dell’intero giudizio.

Così d eciso in Roma, nell’adunanza camerale del 26 giugno 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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