Impugnazione estratto di ruolo: la Cassazione decide

Un contribuente ha contestato cartelle di pagamento mai notificate, scoprendole tramite un estratto di ruolo. La Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile. La motivazione si basa su una nuova legge, secondo cui l’impugnazione dell’estratto di ruolo è ammessa solo se il contribuente dimostra un pregiudizio concreto e attuale derivante dall’iscrizione a ruolo, prova che in questo caso non è stata fornita.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 gennaio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione estratto di ruolo: la Cassazione limita l’accesso alla giustizia tributaria

L’impugnazione dell’estratto di ruolo rappresenta da anni un tema centrale nel contenzioso tributario. Molti contribuenti scoprono l’esistenza di un debito fiscale solo richiedendo questo documento informativo, spesso relativo a cartelle di pagamento mai ricevute. Con l’ordinanza n. 28243/2024, la Corte di Cassazione interviene nuovamente sulla questione, consolidando un orientamento restrittivo introdotto dal legislatore nel 2021. La decisione chiarisce che non basta più affermare la mancata notifica della cartella per agire in giudizio: è necessario dimostrare un pregiudizio concreto e attuale.

Il Caso in Esame: La Contestazione di Cartelle non Notificate

Un contribuente si rivolgeva alla Commissione Tributaria Provinciale dopo aver scoperto, tramite un estratto di ruolo, di avere un debito di oltre 23.000 euro derivante da tre cartelle di pagamento che sosteneva non essergli mai state notificate. I giudici di primo grado accoglievano il suo ricorso. Anche la Commissione Tributaria Regionale, in sede di appello, confermava la decisione, rigettando il gravame dell’Agente della Riscossione. La motivazione era chiara: le notifiche erano state effettuate presso indirizzi non coincidenti con la residenza del contribuente, risultante dal certificato anagrafico, e quindi non avevano raggiunto il loro scopo.

L’Agente della Riscossione, non rassegnato, proponeva ricorso per Cassazione, lamentando un’errata valutazione delle prove sulla regolarità delle notifiche.

La Svolta Legislativa e l’Impugnazione dell’Estratto di Ruolo

Mentre il processo era pendente, il quadro normativo è cambiato radicalmente. Con l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021, il legislatore ha modificato l’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973, stabilendo un principio fondamentale: “L’estratto di ruolo non è impugnabile”.

La stessa norma, tuttavia, ha introdotto un’eccezione. Il ruolo e la cartella di pagamento, che si presumono notificati in modo invalido, possono essere oggetto di impugnazione diretta solo se il contribuente dimostra che dall’iscrizione a ruolo può derivargli un pregiudizio specifico, come:

a) L’impossibilità di partecipare a gare d’appalto (codice dei contratti pubblici).
b) La difficoltà nel riscuotere somme dovute da soggetti pubblici.
c) La perdita di benefici nei rapporti con la pubblica amministrazione.
d) Problemi nell’ambito di procedure concorsuali (crisi d’impresa e insolvenza).
e) Ostacoli in operazioni di finanziamento o cessione d’azienda.

L’Intervento delle Sezioni Unite della Cassazione

Questo cambiamento normativo è stato oggetto di un’importante pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (sentenza n. 26283/2022). I giudici di legittimità hanno stabilito che la nuova legge si applica a tutti i processi pendenti, poiché definisce e concretizza l'”interesse ad agire”, una condizione fondamentale per qualsiasi azione legale. In pratica, la legge ha trasformato l’interesse ad agire in una condizione “dinamica”, che deve essere verificata fino al momento della decisione.

Di conseguenza, anche nei giudizi già iniziati, il contribuente ha l’onere di dimostrare, con apposita documentazione, la sussistenza di uno dei pregiudizi elencati dalla norma per poter proseguire con la causa.

Le Motivazioni della Decisione: il Principio dell’Interesse ad Agire

Applicando questi principi al caso di specie, la Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell’Agente della Riscossione. I giudici hanno osservato che, dagli atti processuali, non emergeva alcuna prova né alcuna allegazione da parte del contribuente riguardo alla sussistenza di un pregiudizio concreto e specifico, come richiesto dalla nuova normativa.

Il semplice fatto di aver scoperto un debito tramite l’estratto di ruolo, contestando la notifica delle cartelle sottostanti, non è più sufficiente per giustificare un’azione giudiziaria. L’interesse del contribuente a ottenere una sentenza di accertamento negativo del debito è tutelato solo se vi è un rischio attuale e concreto che quel debito, seppur non ancora azionato con atti esecutivi, possa ledere i suoi diritti in ambiti specificamente individuati dal legislatore.

Poiché il contribuente non ha fornito tale prova, il suo ricorso originario è stato dichiarato inammissibile. La Corte ha quindi “cassato senza rinvio” la sentenza d’appello, chiudendo definitivamente la controversia a favore dell’Agente della Riscossione.

Conclusioni: Cosa Cambia per il Contribuente

Questa ordinanza conferma un indirizzo giurisprudenziale ormai consolidato che restringe notevolmente le possibilità di difesa del contribuente di fronte a presunte notifiche irregolari. Per poter procedere con l’impugnazione dell’estratto di ruolo o della cartella non notificata, non basta più la semplice affermazione di un vizio procedurale. È indispensabile dimostrare, con prove documentali, che l’iscrizione a ruolo sta causando un danno immediato e specifico in uno degli ambiti previsti dalla legge. In assenza di tale prova, il ricorso sarà dichiarato inammissibile, con la conseguenza che il debito rimarrà valido ed esigibile dall’Agente della Riscossione. Le spese di giudizio, in questo caso, sono state compensate tra le parti proprio a causa del cambiamento normativo intervenuto in corso di causa.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No, la sentenza chiarisce che l’estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile. L’impugnazione è possibile solo in casi specifici in cui il contribuente dimostra che dall’iscrizione a ruolo deriva un pregiudizio concreto e attuale.

Cosa deve dimostrare il contribuente per poter impugnare un ruolo o una cartella non notificata?
Il contribuente deve dimostrare di subire un pregiudizio specifico, come l’esclusione da contratti pubblici, la perdita di un beneficio con la pubblica amministrazione, problemi nell’accesso a finanziamenti o nella cessione d’azienda.

La nuova legge sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì, la Corte di Cassazione ha stabilito che la nuova normativa, che limita l’impugnazione, si applica anche ai giudizi pendenti al momento della sua entrata in vigore, in quanto incide sulla condizione dell’interesse ad agire.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 28243 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 28243 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 04/11/2024

Estratto ruolo

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 6707/2021 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato e presso la stessa domiciliata in Roma alla INDIRIZZO;

-ricorrente –

contro

COGNOME NOME, rappresentato e difeso, come da procura a margine del controricorso, dall’AVV_NOTAIO, presso il cui studio, in Lecce alla INDIRIZZO, è elettivamente domiciliato;

-controricorrente – avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della Puglia n. 1654/01/2020 emessa il 26/08/2020 e non notificata;

udita la relazione della causa nell ‘ adunanza camerale del 10/09/2024 tenuta dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

NOME COGNOME proponeva ricorso davanti alla Commissione Tributaria Provinciale di Lecce avverso degli estratti di ruolo con i quali era venuto a conoscenza dell’esistenza a suo carico di un debito per l’importo pari ad euro 23.076,84 derivante da tre prodromiche cartelle di pagamento a suo dire mai notificategli.

La Commissione Tributaria Provinciale di Lecce accoglieva il ricorso.

Sull’appello della RAGIONE_SOCIALE, la Commissione Tributaria Regionale della Puglia rigettava il gravame, evidenziando, per quanto ancora rileva in questo grado, che, essendo le tre cartelle di pagamento state notificate presso indirizzi non coincidenti con la residenza del destinatario risultante dal certificato storico anagrafico, le stesse non avevano mai raggiunto il loro scopo.

Avverso la sentenza della CTR ha proposto ricorso per cassazione l’RAGIONE_SOCIALE sulla base di un unico motivo.

NOME COGNOME ha resistito con controricorso.

Con ordinanza depositata in data 5/11/2022 la causa è stata sospesa e rinviata a nuovo ruolo in virtù di istanza ex art. 5 della l. n. 130 del 2022.

LRAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE ha depositato il diniego opposto alla domanda di definizione agevolata, motivato dalla circostanza che non si trattasse di giudizi nei quali era parte l’RAGIONE_SOCIALE.

Entrambe le parti chiedevano fissarsi udienza di trattazione della causa, il contribuente espressamente evidenziando di aver manifestato la volontà di non impugnare il diniego.

La causa è stata fissata per l’adunanza camerale del 1 0/09/2024.

CONSIDERATO CHE

Con l’unico motivo, pro posto ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4) cod. proc. civ., si deduce violazione degli artt. 115 e 116 cod. proc. civ., 26 d.P.R. n. 602/1973 e 60, primo comma, d.P.R. n. 600/1973, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4), cod. proc. civ., per non aver la CTR rilevato , travisando l’informazione probatoria, che dagli atti di causa risultava che l’Agente della RAGIONE_SOCIALE aveva depositato gli avvisi di ricevimento RAGIONE_SOCIALE cartelle esattoriali, inviate alla residenza del destinatario, così provandone la regolare notifica a mezzo del servizio postale.
Va osservato che il giudizio, come concordemente evidenziato dalle parti processuali e come emerge dalla sentenza d’appello , ha ad oggetto impugnativa di tre cartelle che il ricorrente assume non notificate, di cui ha avuto conoscenza a seguito dell’avvenuta acquisizione di un estratto ruolo.

Sul punto, come è noto, è intervenuto il legislatore, il quale, con l’art. 3bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, intitolato «Formazione e contenuto dei ruoli», in cui ha inserito il comma 4bis , successivamente modificato dall’art. 12, comma 1, d.lgs. n. 110 del 2024, a decorrere dall’8 agosto 2024, ai sensi di quanto disposto dall’art. 19, comma 1, del medesimo d.lgs. n. 110/2024, ha stabilito non soltanto che «L’estratto di ruolo non è impugnabile», ma anche che «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio: a) per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36; b) per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro
dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, anche per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto; c) per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione; d) nell’ambito RAGIONE_SOCIALE procedure previste dal codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza di cui al decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14; e) in relazione ad operazioni di finanziamento da parte di soggetti autorizzati; f) nell’ambito della cessione dell’azienda, tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 14 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472».
Questa Corte (Cass., Sez. U., 06/09/2022, n. 26283) ha affermato, ex art. 363 cod. proc. civ., i seguenti principi di diritto:

in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, è stato inserito il comma 4bis , si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata;

in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4bis , del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura  dinamica  che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito, attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità, mediante deposito di
documentazione ex art. 372 cod. proc. civ. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio.

A tale arresto hanno fatto seguito tra le tante Cass. 3/02/2023, nn. 3400 e 3425; Cass. 23/03/2023, nn. 8330, 8374 e 8377; Cass. 12/04/2023, n. 9765, Cass. 26/06/2024, n. 17606; inoltre Corte Cost. n. 190 del 2023 ha ritenuto inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate sull’art. 12, comma 4 -bis , del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3 -bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito.

Nel caso di specie la ricorrenza di uno degli elementi specificativi, individuati dal legislatore, dell’interesse ad agire non risulta dagli atti né alcunché ha dedotto il controricorrente, per cui, decidendo sul ricorso, la sentenza va cassata senza rinvio, dichiarando inammissibile il ricorso originario.

Il sopravvenuto intervenuto del legislatore e della suindicata sentenza RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite della Corte di cassazione giustifica l’integrale compensazione RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa senza rinvio la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso introduttivo del contribuente, lo dichiara inammissibile; compensa interamente fra le parti costituite le spese processuali dei giudizi di merito e del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 10 settembre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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