Impugnazione estratto di ruolo: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 21007/2024, ha accolto il ricorso dell’Ente di Riscossione contro un contribuente. Applicando una nuova normativa (jus superveniens), la Corte ha stabilito che per l’impugnazione estratto di ruolo non basta affermare la mancata notifica della cartella di pagamento, ma è necessario dimostrare un concreto e attuale interesse ad agire, ovvero un pregiudizio effettivo. Poiché il contribuente non ha fornito tale prova, il suo ricorso originario è stato dichiarato inammissibile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 dicembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammissibile? La Cassazione Chiarisce

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta da tempo un terreno di scontro tra contribuenti ed Ente di Riscossione. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, la n. 21007 del 26 luglio 2024, interviene su questo tema con principi destinati a incidere profondamente sui processi in corso e futuri. La decisione si fonda sull’applicazione di una normativa sopravvenuta (jus superveniens) che ridefinisce i confini dell'”interesse ad agire” del contribuente, stabilendo che la semplice affermazione di non aver ricevuto la cartella di pagamento non è più sufficiente per contestare l’estratto.

I Fatti del Caso

La vicenda trae origine dal ricorso di un contribuente che aveva impugnato alcuni estratti di ruolo, lamentando la mancata notifica delle relative cartelle di pagamento e, in un caso, l’avvenuta prescrizione del credito. La Commissione Tributaria Regionale aveva dato ragione al contribuente, accogliendo le sue istanze. L’Ente di Riscossione, non condividendo la decisione, ha proposto ricorso per Cassazione, basandolo su diversi motivi, tra cui la presunta erronea interpretazione delle norme sulla prescrizione e sulla notifica degli atti.

L’Impugnazione Estratto di Ruolo e l’Impatto della Nuova Legge

Il punto cruciale della controversia risiede nell’intervento normativo dell’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973. Questa disposizione, introdotta successivamente all’inizio della causa, ha specificato i casi in cui la mancata notifica della cartella di pagamento genera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, plasmando così il concetto di “interesse ad agire”. La Corte di Cassazione ha affermato che questa nuova norma, in quanto disciplina una condizione dell’azione, deve essere applicata anche ai processi già pendenti.

Di conseguenza, per procedere con l’impugnazione estratto di ruolo, il contribuente non può più limitarsi a denunciare un vizio di notifica, ma deve dimostrare di subire un pregiudizio concreto e attuale da tale situazione. Questo interesse specifico deve essere provato, ad esempio, documentando che l’iscrizione a ruolo gli impedisce di partecipare a una gara d’appalto o che è stato avviato un procedimento di esecuzione forzata a suo carico.

Le Motivazioni della Corte

La Corte Suprema ha accolto il ricorso principale dell’Ente di Riscossione proprio sulla base di questi principi. I giudici hanno osservato che, nel corso del giudizio di legittimità, il contribuente non aveva fornito alcuna prova del suo specifico interesse ad agire secondo i dettami della nuova legge. Né una tale prova era emersa nei gradi di merito.

La Cassazione ha inoltre chiarito un altro aspetto importante: l’argomento del contribuente relativo alla formazione di un “giudicato interno” sull’ammissibilità del suo ricorso originario è stato respinto. Secondo la Corte, l’impugnazione dell’Ente di Riscossione, anche se focalizzata su aspetti diversi, riapre la cognizione sull’intera questione dell’ammissibilità, permettendo al giudice di riconsiderarla alla luce di tutti i suoi presupposti, inclusa la sopravvenuta normativa.

Il principio di diritto espresso dalle Sezioni Unite, e qui ribadito, è che l’interesse ad agire è una condizione dinamica, che può essere influenzata da una norma sopravvenuta fino al momento della decisione finale. Pertanto, l’onere di dimostrare tale interesse permane in capo al contribuente anche nei processi in corso.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha cassato la sentenza impugnata. Non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, ha deciso la causa nel merito, dichiarando inammissibile il ricorso originario del contribuente per mancata dimostrazione dell’interesse ad agire. La Corte ha inoltre dichiarato estinto il ricorso incidentale proposto dal contribuente e ha compensato le spese di giudizio tra le parti, data la particolarità della decisione basata su una legge sopravvenuta (jus superveniens). Questa ordinanza segna un punto fermo: l’impugnazione estratto di ruolo è ammessa solo se il contribuente dimostra un pregiudizio concreto, non essendo più sufficiente la sola allegazione della mancata notifica della cartella.

È sempre possibile contestare un estratto di ruolo se non ho ricevuto la cartella di pagamento?
No. Secondo la nuova normativa applicata dalla Cassazione, non è più sufficiente affermare di non aver ricevuto la cartella. È necessario dimostrare un concreto e attuale “interesse ad agire”, cioè un pregiudizio specifico derivante da quella mancata notifica (es. l’avvio di un’azione esecutiva).

La nuova legge sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione ha stabilito che la nuova norma, definendo una condizione dell’azione come l’interesse ad agire, si applica anche ai processi pendenti al momento della sua entrata in vigore (jus superveniens), fino al momento della decisione finale.

Cosa si intende per prova di un ‘concreto interesse ad agire’ per impugnare l’estratto di ruolo?
Significa che il contribuente deve fornire la prova documentale di un danno effettivo e attuale causato dall’iscrizione a ruolo. Ad esempio, deve dimostrare che a causa di quel debito gli è stato notificato un atto di pignoramento, un’iscrizione ipotecaria, o che gli è stata negata la possibilità di partecipare a una procedura pubblica.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 21007 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 21007 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: PAOLITTO LIBERATO

Data pubblicazione: 26/07/2024

Sanzioni Tributi

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 12648/2021 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE (c.f. 13756881002), in persona del suo Presidente p.t. , rappresentata e difesa dall’RAGIONE_SOCIALE (c.f.: 80224030587), presso i cui uffici, in Roma, INDIRIZZO, ope legis domicilia (pec: EMAIL);

-ricorrente –

contro

NOME (c.f.: CODICE_FISCALE), rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME (c.f.: CODICE_FISCALE; pec: EMAIL);

-controricorrente – e sul ricorso proposto da

NOME (c.f.: CODICE_FISCALE), rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME ( c.f.: CODICE_FISCALE; pec: EMAIL);

contro

RAGIONE_SOCIALE–RAGIONE_SOCIALE;

-intimata -avverso la sentenza n. 671/2021, depositata il 19 febbraio 2021, della

Commissione tributaria regionale della Lombardia;

udita la relazione della causa svolta, nella camera di consiglio del 26 marzo 2024, dal AVV_NOTAIO.

Rilevato che:

-sulla base di quattro motivi, l’ RAGIONE_SOCIALE ricorre per la cassazione della sentenza n. 671/2021, depositata il 19 febbraio 2021, con la quale la Commissione tributaria regionale della Lombardia ha rigettato l’appello proposto dalla stessa odierna ricorrente avverso la decisione di prime cure che, a sua volta, aveva accolto l’impugnazione degli estratti di ruolo relativi a pregresse cartelle di pagamento;

1.1 -premesso che il gravame risultava proposto in relazione agli estratti di ruolo di cui alle cartelle contrassegnate dai nn.NUMERO_CARTA,NUMERO_CARTA,NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA e NUMERO_CARTA, il Giudice del gravame ha rilevato, in sintesi, che dette cartelle non risultavano ritualmente notificate ovvero che (come per la prima RAGIONE_SOCIALE sopra indicate cartelle) il credito dalla stessa portata risultava estinto per prescrizione («in quanto l’iscrizione ipotecaria non i nterrompe la prescrizione»);
– NOME resiste con controricorso che espone due motivi di ricorso incidentale;

-il ricorso viene all’esame della Corte sulla richiesta di decisione formulata dall’RAGIONE_SOCIALE in esito alla proposta di definizione formulata ai sensi dell’art. 380 bis cod. proc. civ.

Considerato che:

1. -il ricorso principale si articola sui seguenti motivi:

1.1 -il primo motivo, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., espone la denuncia di violazione e falsa applicazione degli artt. 2943 e 2946 cod. civ., assumendo la ricorrente che, diversamente da quanto ritenuto dal giudice del gravame, alla comunicazione di iscrizione ipotecaria avrebbe dovuto riconoscersi natura di atto interruttivo della prescrizione con riferimento alla cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA, cartella il cui contenuto veniva riportato in detta comunicazione con la contestuale richiesta di adempiere al relativo debito;
1.2 -col secondo complesso motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio, oggetto di discussione tra le parti, e, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, artt. 19 e 21, deducendo che il giudice del gravame avrebbe dovuto rilevare l’inammissibilità del proposto ricorso in quanto gli estratti di ruolo afferivano a cartelle di pagamento il cui credito era stato azionato in executivis con atti di riscossione che non avevano formato oggetto di impugnazione e, nello specifico, con un pignoramento presso terzi (cartelle nn. NUMERO_CARTA e 06820120239963461000), con una comunicazione di iscrizione ipotecaria (cartella n. NUMERO_CARTA) e con un precedente avviso di intimazione (cartella n. NUMERO_CARTA), così che inammissibile rimaneva la doglianza di omessa notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle a fronte di crediti che -per difetto di impugnazione degli atti di riscossione azionati con riferimento alle stesse -avrebbero dovuto ritenersi consolidati;
1.3 -il terzo motivo, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., espone la denuncia di violazione e falsa applicazione del

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 26, sull’assunto che illegittimamente il giudice del gravame aveva ritenuto necessario l’invio di una raccomandata informativa con riferimento a cartelle (n. NUMERO_CARTA e n. NUMERO_CARTA) che, notificate a mezzo di spedizione postale diretta, erano state consegnate al portiere RAGIONE_SOCIALE stabile, trovando (qui) applicazione le disposizioni sul servizio postale e quella, di portata speciale, di cui all’art. 26, cit.;

1.4 -col quarto motivo, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., l’RAGIONE_SOCIALE denuncia violazione e falsa applicazione di legge con riferimento al d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 26, ed all’art. 139 cod. proc. civ. sull’assunto che la notifica della cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA era stata eseguita dall’ufficiale di riscossione con consegna dell’atto a persona abilitata (che si era qualificata come custode), così che l’avviso di avvenuta notifica andava inviato a mezzo di raccomandata semplice, senza necessità di prova della relativa ricezione;
– il ricorso incidentale espone(va) i seguenti motivi:

2.1 -col primo motivo, formulato ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., il ricorrente denuncia violazione del d.P.C.m. 16 febbraio 2016, n. 40, deducendo, in sintesi, che il giudice del gravame avrebbe dovuto rilevare la nullità della notifica, eseguita a mezzo PEC, dell’atto di appello in quanto non allegata la relazione di notificazione, con l’indicazione dell’elenco dal quale è stato estratto l’indirizzo PEC del destinatario ;

2.2 -il secondo motivo, sempre ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., reca la denuncia di violazione di legge con riferimento al Provvedimento n. 1506 del 16.04.2014, al d.m. 21 febbraio 2011, art. 34, comma 1, al d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82, al d.l. 29 dicembre 2009, n. 193, art. 4, commi 1 e 2, conv. in l. 22 febbraio 2010, n. 24, sull’assunto che, nella fattispecie, il giudice del gravame

aveva omesso di rilevare l’inesistenza della procura alle liti per carenza di valida sottoscrizione;

-quanto al ricorso incidentale -che pur ha formato oggetto della proposta di definizione formulata ai sensi dell’art. 380 -bis cod. proc. civ. -ne va dichiarata l’estinzione siccome non formulata dal ricorrente istanza di decisione;

non sussistono, poi, i presupposti processuali per il versamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso incidentale proposto (d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, c. 1quater ), trattandosi di misura la cui natura eccezionale, perché lato sensu sanzionatoria, impedisce ogni estensione interpretativa oltre i casi tipici di rigetto, inammissibilità o improcedibilità dell’impugnazione (Cass., 12 novembre 2015, n. 23175 cui adde Cass., 28 maggio 2020, n. 10140; Cass., 18 luglio 2018, n. 19071);
– il ricorso principale va, per converso, accolto in ragione del sopravvenuto intervento normativo che ha declinato, sul versante dell’interesse ad agire del contribuente, le ipotesi in cui il ruolo e la relativa cartella di pagamento sono impugnabili;

4.1 -le Sezioni Unite della Corte, difatti, hanno posto i seguenti principi di diritto:

in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4 bis , del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura «dinamica» che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle
fasi di merito, attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ., o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio;

l’art. 12, comma 4bis , cit., trova applicazione nei processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della predetta norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione (Cass. S.U., 6 settembre 2022, n. 26283 cui adde Cass., 7 marzo 2023, n. 6857; Cass., 27 febbraio 2023, n. 5901; Cass., 22 febbraio 2023, n. 5435);
4.2 -alla luce di tali principi il ricorso va, pertanto, accolto, non essendo stato allegato, nel corso del presente grado di giudizio, il menzionato specifico interesse ad agire del contribuente, né essendo intervenuta nei gradi di merito alcuna espressa statuizione sulla sussistenza di tale condizione dell’azione, in termini tali da integrare su tale profilo un giudicato interno (cfr. Cass., 14 febbraio 2023, n. 4448);

-quanto, difatti, a quest’ultimo profilo che impropriamente la memoria del controricorrente attribuisce alla proposta di definizione (formulata ai sensi dell’art. 380 -bis cod. proc. civ.) nei termini di un (implicito) riconoscimento della formazione di un giudicato interno, essendo (lì) diversamente evidente il rilievo che, nella fattispecie, assume la «disciplina sopravvenuta che trova applicazione ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza (o dell’ordinanza), che è ancora da compiere, e non già su uno degli effetti dell’impugnazione», nonché quello relativo alla «mancanza della prova
dell’interesse » – va, difatti, considerato che, secondo il costante orientamento della Corte, il giudicato interno non si determina sul fatto ma su una statuizione minima della sentenza, costituita dalla sequenza rappresentata da fatto, norma ed effetto, suscettibile di acquisire autonoma efficacia decisoria nell’ambito della controversia, sicché l’impugnazione motivata con riguardo ad uno soltanto degli elementi di quella statuizione riapre la cognizione sull’intera questione che essa identifica, così espandendo nuovamente il potere del giudice di riconsiderarla e riqualificarla anche relativamente agli aspetti che, sebbene ad essa coessenziali, non siano stati singolarmente coinvolti, neppure in via implicita, dal motivo di gravame (v., ex plurimis , Cass., 19 ottobre 2022, n. 30728; Cass., 8 ottobre 2018, n. 24783);
-e, nella fattispecie, l’accertamento relativo all’interesse a ricorrere -dal giudice del gravame svolto con riferimento al principio di diritto espresso dalla Corte in ordine all’ammissibilità del ricorso (contro l’estratto di ruolo) col quale si assuma il difetto di conoscenza «della cartella per un vizio di notifica» – risulta specificamente contestato -sotto il profilo dell’ammissibilità della tutela recuperatoria delineata dal d.lgs. n. 546 del 1992, art. 19, comma 3 («La mancata notificazione di atti autonomamente impugnabili, adottati precedentemente all’atto notificato, ne consente l’impugnazione unitamente a quest’ultimo.») col secondo motivo di ricorso così come contestati rimangono gli stessi fatti (il difetto di conoscenza «della cartella per un vizio di notifica») che costituiscono il presupposto dell’effetto giuridico cui si correla l’interesse ad agire;
-l’impugnata sentenza va, quindi, cassata e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa va decisa nel merito con dichiarazione di inammissibilità del ricorso originario del contribuente;

5.1 – alla pronuncia non conseguono gli effetti di cui all’art. 380 -bis , terzo comma, cod. proc. civ. (« … la Corte procede ai sensi dell’articolo 380-bis.1 e quando definisce il giudizio in conformità alla proposta applica il terzo e il quarto comma dell’articolo 96.») in quanto -seppur le rationes decidendi conformi a quelle esposte nella proposta del consigliere delegato -divergono gli effetti giuridici della decisione che, nel caso di accoglimento della proposta, avrebbero dovuto portare (sul presupposto che la proposta va formulata quando si ravvisi «la inammissibilità, improcedibilità o manifesta infondatezza del ricorso principale e di quello incidentale eventualmente proposto», non anche del ricorso introduttivo del giudizio) all’estinzione del giudizio (art. 380 -bis, secondo comma, cit., in relazione all’art. 391 cod. proc. civ.) laddove l’esito decisorio di questa ordinanza si risolve nell’accoglimento del ricorso;
5.2 le spese dell’intero giudizio vanno compensate, tra le parti, in ragione del fondamento della pronuncia nello jus superveniens così come ricostruito dalle Sezioni Unite della Corte (v. Cass., 28 febbraio 2023, n. 6063).

P.Q.M.

La Corte, accoglie il ricorso principale, cassa la sentenza impugnata e, decidendo la causa nel merito, dichiara inammissibile il ricorso originario del contribuente; dichiara estinto il giudizio relativamente al proposto ricorso incidentale; compensa, tra le parti, le spese dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 26 marzo 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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